La legge costituzionale n. 3/2021 ha introdotto il federalismo attraverso la modifica degli articoli 114-120 della Costituzione, principi cardine della riforma: la sussidiarietà verticale, orizzontale, la differenziazione e l'adeguatezza

Il federalismo nella legge n. 3/2001

L'8.11.01 è entrata in vigore la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 che apporta modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione. Dopo il risultato favorevole del referendum del 7 ottobre 2001, dunque, si è assistito all'ampliamento dell'autonomia legislativa e finanziaria delle regioni e sono stati soppressi alcuni istituti di stampo centralista. Il testo della legge che ha attuato il "federalismo all'italiana" è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24.10.01. Vediamo quali sono le novità che hanno mutato il contenuto di alcune delle più importanti norme costituzionali.

Pari dignità a tutti gli enti territoriali

La prima norma della Costituzione che modificata dalla legge 3/2001 é l'articolo 114 del testo. Esso attualmente dispone che:

  • "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
  • I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.
  • Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento."

Il comma 1 dispone che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Rispetto al testo precedente ci sono diverse novità di natura sostanziale. Prima di tutto l'ordine degli enti, si parte da quello territorialmente più piccolo ossia il Comune fino a quello più ampio, lo Stato. Non c'è più una gradazione degli enti, essi costituiscono tutti in misura paritaria lo Stato, tutti sono componenti della Repubblica. Agli enti si aggiunge anche la nuova forma della Città metropolitana. Essa viene equiparata agli altri enti autonomi tradizionali. A tutti gli enti viene riconosciuta pari dignità a tutti livelli senza distinzione alcuna.

La formulazione del comma 2 dell'articolo equipara testualmente i vari livelli territoriali delle autonomie, confermando in sostanza il contenuto del primo comma. Il nuovo testo rafforza in un certo senso la posizione delle Province e dei Comuni, che in precedenza venivano riconosciuti (articolo 128) come enti autonomi solo nell'ambito dei principi fissati dalle leggi generali della Repubblica, che ne stabilivano le funzioni.
Solo le Regioni infatti nel testo precedente la riforma costituivano enti autonomi con poteri e funzioni proprie nel rispetto dei principi fissati dalla Costituzione.
L'ultimo comma dell'articolo dichiara infine Roma capitale della Repubblica e rimette ad una legge dello Stato la disciplina del suo ordinamento. Questa scelta letterale è il risultato di un ampio dibattito relativo a Roma come città metropolitana o come nuova regione.

Le autonomie speciali

Alle autonomie speciali è dedicato il successivo articolo 116 della Costituzione, che recita testualmente:

  • "Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
  • La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
  • Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119 La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata."
La norma rispetto a quella precedente contiene un elenco delle Regioni in ordine alfabetico e le Regioni che si caratterizzano per avere una doppia lingua sono indicate nel testo con la doppia versione linguistica.
Il comma due mette in evidenza la costituzione della Regione Trentino Alto Adige da parte delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Il terzo comma invece si occupa del livellamento tra le preesistenti autonomie speciali e le altre autonomie. Si prevede infatti la possibilità di conferire anche alle Regioni a statuto ordinario forme di autonomia speciale, che in base al precedente sistema, erano previste solo in favore delle cinque autonomie differenziate.

Riparto della funzione legislativa

Il successivo art. 117 della Costituzione è stato profondamente innovato, al fine di risolvere il problema del riparto di competenze tra Stato e Regioni. Questione che è stata risolta attraverso l'inversione del criterio di riparto delle competenze. Alle Regioni sono state infatti attribuite tutte le competenze che non sono riservate allo Stato. Prima invece alle Regioni erano attribuite competenze specificamente enumerate, lasciando allo Stato tutte le altre.

Un altro importante elemento di novità è rappresentato dei limiti alla potestà legislativa. Il nuovo testo dispone infatti per lo Stato e le Regioni nuovi limiti, rappresentati dei vincoli che derivano dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Per la prima volta entra quindi nella Costituzione il riferimento espresso alla dimensione comunitaria quale limite all'azione dello Stato e delle Regioni.

Di rilievo anche l'introduzione del limite della Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale. La norma contiene poi due elenchi distinti, uno contenente le materie in cui lo Stato ha competenza esclusiva, l'altro invece dedicato alle materie in cui le Regioni hanno potere legislativo concorrente nel rispetto dei principi fondamentali riservati alla potestà statale.

Il comma quinto è dedicato all'attività internazionale delle Regioni anche si menzionano espressamente le province autonome di Trento e di Bolzano come soggetti legittimati all'esercizio dei poteri e delle funzioni previste dalla disposizione. Regioni e province autonome di Trento e Bolzano partecipano infatti alle decisioni finalizzate alla formazione degli atti normativi comunitari. Esse inoltre provvedono a dare attuazione ad eseguire gli accordi internazionali e gli atti dell'Unione Europea. Il tutto nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge statale, che disciplina anche in che modo debba essere esercitato il potere sostitutivo in caso di inadempienza.

Per quanto riguarda infine la potestà regolamentare, allo Stato spetta nelle materie di sua legislazione esclusiva a meno che non decida di conferire delega apposita alle Regioni, che hanno competenza regolamentare in ogni altra materia. Comuni, Province e città metropolitane invece hanno potestà regolamentare nella materie relative all'organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro spettanti.

Importante elemento di novità è rappresentato dalla potestà regolamentare delle Regioni, nelle materie in cui le stesse concorrono con lo Stato. Altro elemento profondamente innovativo della norma è quello che riguarda le leggi regionali, a cui spetta il compito di rimuovere ogni ostacolo che impedisce la piena parità tra uomini e donne nella vita sociale culturale ed economica con il compito altresì di promuovere la parità di accesso tra uomini e donne alle cariche elettive.

Alle Regioni il compito infine di concludere intese territoriali con altre Regioni, ma anche con gli enti di altri Stati e con altri Stati, purché nel rispetto dei casi e delle forme previste dalle leggi statali.

Funzioni amministrative e sussidiarietà

La nuova formulazione dell'articolo 118 prevede al primo comma che le funzioni amministrative, a meno che non sia diversamente disposto, spettino ai comuni. Un diverso esercizio può essere previsto infatti solo se necessario ad assicurare l'unitarietà.

Per la prima volta compaiono nella Costituzione i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Quello di sussidiarietà in particolare consiste nel prendere decisioni al livello territoriale più vicino possibile cittadini. I livelli di governo superiori intervengono solo se e nella misura in cui gli obiettivi che devono essere perseguiti non possono essere realizzati meglio a livello inferiore.

Il comma 2 dispone che gli enti più piccoli dal punto di vista enti territoriali rispetto alle Regioni, ossia i Comuni, le Province e le città metropolitane siano titolari di funzioni amministrative proprie e conferite con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze.

Prevista poi una riserva di legge statale per quanto riguarda la disciplina delle forme di coordinamento Stato - Regioni in materia di immigrazione e di ordine pubblico e sicurezza. Stante il contesto trattasi di un coordinamento amministrativo.

L'ultimo comma è dedicato alla sussidiarietà orizzontale che si attua attraverso il riconoscimento ai cittadini di iniziative autonome, sia come singoli che come come associati, al fine di svolgere attività di interesse generale.

Il federalismo fiscale

L'articolo 119 della Costituzione contiene la tematica del federalismo fiscale. Al primo comma viene riconosciuta l'autonomia finanziaria di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, che concerne tanto le entrate quanto le spese. La normativa previgente riconosceva tale autonomia solo alle Regioni e comunque nei limiti stabiliti dalle leggi statali. Tale nuova forma di autonomia deve però coordinarsi con quanto sancito dalla Costituzione e dai principi di coordinamento della finanza pubblica del sistema tributario.

Agli enti territoriali è riconosciuta poi la compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Il comma quattro prevede poi la presenza di un fondo perequativo per i territori con una minore capacità fiscale dei propri contribuenti.

Federalismo fiscale non significa disinteresse totale da parte dello Stato, il quale infatti, ai sensi del comma successivo può destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali per determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, ma anche per rimuovere gli squilibri di natura economica e sociale, favorire l'effettivo esercizio dei diritti dei cittadini o provvedere a scopi diversi rispetto al normale esercizio delle loro funzioni.

Il comma sesto riguarda l'attribuzione del patrimonio di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni secondo principi generali che rinviano alla legge statale. Detti enti possono ricorrere altresì all'indebitamento per finanziare spese di investimento senza garanzia alcuna dello Stato sui prestiti contratti.

Libera circolazione e poteri sostitutivi

La disciplina del federalismo contenuta nel testo della Costituzione si chiude con l'articolo 120, dedicato alla libera circolazione e ai poteri sostitutivi. Il primo comma contiene un divieto rivolto alle Regioni di disporre limiti alla libera circolazione delle persone, dei beni e del lavoro. La norma non è molto dissimile dall'articolo previgente. Il divieto è ancora riferito alle sole Regioni, non agli altri enti più piccoli. Da ciò si desume che probabilmente il divieto di porre limiti alla circolazione di beni e servizi si riferisce in particolare all'esercizio della funzione legislativa. Ad essere veramente innovativo è il comma 2 perché prevede il potere del governo di sostituirsi agli organi delle Regioni delle città metropolitane, delle Province e dei Comuni nei seguenti casi determinati:
  • mancato rispetto di norme, trattati internazionali, normativa comunitaria;
  • pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica;
  • quando risulta necessario per la tutela dell'unità giuridica, economica e dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali, senza tener conto dei confini territoriali dei governi locali.
L'ultimo comma demanda infine alla legge ordinaria il compito di stabilire le garanzie necessarie al rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.


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