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Riforme della giustizia e certezze di tutele per gli infortunati sul lavoro di fronte al continuo divenire del "diritto vivente"

Come e perché le riforme della giustizia civile hanno comportato la perdita di certezza dei diritti sociali
Scrivania con penna, libri e orologio
Pasquale Acconcia

Indice: 1. "Tutele sociali" e riforme della giustizia civile; 2. Riforme della giustizia civile e perdita di certezza dei diritti sociali: emblematica l'occasione di lavoro dell'infortunio in itinere; 3. Necessità che legislazione e diritto vivente muovano di conserva nel mantenere la coerenza complessiva del sistema;  4. Crisi delle certezze della previdenza pubblica e deriva assistenzialistica della tutela per i rischi del lavoro, e non solo;  5. Lo "sgretolamento" dello Stato sociale annunciato, programmato ma difficile da realizzare per "vecchi" impegni portati continuamente all'incasso; 6. Crisi e assicurazione infortuni: ci si muove sotto i colpi di emergenze continue; 7. Il mancato riordino generale dell'assicurazione infortuni aumenta la criticità del riconoscimento dei diritti fra spese e filtri vari in giudizio

1. "Tutele sociali” e riforma della giustizia civile

   In un recente articolo Zulay Manganaro (Un intervento della Cassazione in materia del cosiddetto "filtro in appello")  sviluppa una riflessione sul “filtro in appello” esauriente nel dar conto delle prese di posizione della Suprema Corte e interessante per le considerazioni dell'A. e la trasparente sollecitazione a valorizzare le opportunità per migliorare qualità ed efficienza della macchina giudiziaria. La sollecitazione è quanto mai opportuna a fronte di perplessità rispetto a meccanismi legislativi che, ricchi di aggettivi e avverbi, possono prestare il fianco a interpretazioni ondivaghe, spesso tentate dal tirare in ballo la Costituzione.

Sul piano politico sullo sfondo dell'intera vicenda, comunque, restano le critiche al doppio grado di giudizio di merito che, lo ricorda la stessa A., non trova una garanzia specifica nella Costituzione ma, aggiungiamo noi, resta nell'immaginario collettivo e anche a livello politico-scientifico garanzia per i cittadini di fronte alla legge e agli errori della magistratura. Questa stessa garanzia, d'altro canto, contribuirebbe secondo molti ad appesantire la macchina giudiziaria (finendo per ridurre così il livello di tutela sostanziale) e può prestarsi, anche in campo previdenziale, a un uso distorto della “giustizia” agevolato da vari meccanismi da noi richiamati in Riforma del contenzioso previdenziale e assistenziale di filtro in filtro fino-scoraggiare i bisognosi.

A contrastare quest'uso distorto – i cui negativi riflessi, però, appaiono spesso enfatizzati in modo pretestuoso -  si susseguono tentativi che, in assenza di scelte chiare e radicali a monte, agiscono in parallelo: -  sui meccanismi processuali, come nel caso del filtro in appello; -  con “ritocchi” normativi volti a scoraggiare gli abusi del “tanto non costa nulla” fare una causa”. Nel mirino, così, sono finite provvidenze, esoneri, gratuità dei giudizi, compensazione delle spese in caso di soccombenza del lavoratore. Sono operazioni di riassetto che sembrano sempre un correre “appresso alla palla del momento” (di volta in volta con l'obiettivo de: il risparmio, l'efficienza della giustizia, l'equità sostanziale e formale del sistema, la mala invalidità, ecc.) in linea e coerenza con una modalità riformatrice dello Stato sociale che continua a sviluppare ciascuna riforma in modo rigidamente isolato dagli altri temi senza nemmeno uno sguardo ai contraccolpi in campi contigui. 
Per inciso, così, non meraviglia che, quale frutto di questa rigidità, da un lato si trasferiscono funzioni operative di INPS ai Patronati, dall'altro, si intende ridimensionarne il ruolo gestionale, come sembra intenzionato a fare il nuovo Presidente dell'INPS, Tito Boeri che ha osservato che “”L'Inps ha perso il rapporto diretto con i propri cittadini, affidandolo di fatto ad enti esterni. Questo non deve più avvenire”. Una sottolineatura banale se lo stesso Presidente non avesse puntualizzato che il nuovo rapporto “ deve cessare di essere “intermediato” da altri soggetti” che pure sono oggi chiamati a gestire le attività di sportello degli enti previdenziali.

Né sfugge alla regola della incoerenza l'esempio degli esodati, voluti per accelerare la riconversione industriale e dimenticati, poi, nel parallelo campo pensionistico. Né, sul piano generale, sono sempre chiari – e voluti – i riflessi in campi contigui o anche lontani di riforme volte a scoraggiare un uso improprio di garanzie giurisdizionali con formule legislative come quella per il filtro in appello che sembra far il paio – nel creare incertezze, con le “deviazioni necessitate dal percorso ordinario” dell'infortunio in itinere nell'assicurazione infortuni. 

2. Riforme della giustizia e perdita di certezza dei diritti sociali: emblematica la lettura dell'occasione di lavoro dell'infortunio in itinere della Cassazione

Il rischio di un impatto improprio delle riforme ora richiamate sulle tutele sostanziali per i lavoratori può essere valutato, peraltro, solo avendo presenti gli effetti di altri interventi politici e giurisprudenziali che rischiano di concorrere con le riforme legislative di settore nel ridurre il livello di tutela ed i costi della tutela; o meglio, quel livello di certezza sull' “an, quantum, quando” che è l'elemento fondante del patrimonio di diritti soggettivi della persona.
Un esempio è, in campo previdenziale, la vexata quaestio dell'occasione di lavoro nell'assicurazione infortuni sul lavoro; un tema sempre oggetto di attenzione di dottrina e giurisprudenza come per l'ordinanza con cui la Sezione Lavoro della Cassazione  (Cass. 25243/2014) ha rimesso alle Sezioni Unite la questione riguardante l'indennizzabilità come infortunio di un caso riguardante il mancato riconoscimento della rendita a superstiti per marito di lavoratrice uccisa, nell'iter, dal convivente della donna stessa; caso di per sé è inquadrabile nella figura dell'infortunio in itinere per quanto riguarda i requisiti base, la strada da luogo di lavoro a casa con mezzi ordinari. Per i giudici di merito, però, mancavano gli estremi dell'occasione di lavoro “per il fatto doloso del terzo che si è posto quale evento esterno non previsto né prevedibile che ha alterato la regolarità causale considerata dall'art.12 del D. 38/2000, interrompendo il nesso causale fra ripetitività necessaria del percorso casa-sede di lavoro e eventi negativi a essi connessi”. 

La questione è di per sé interessante, pur se non nuova nella motivazione che interpreta l'art. 12 in senso restrittivo ritenendo che la regolarità causale del percorso debba essere circoscritta al “normale” utilizzo della strada: per andare al lavoro o tornarne, per……..  essere falciato sulla strada, per inciampare colpevolmente e finire investito ecc. e non anche ad altri eventi riconducibili alla fattispecie del rischio elettivo che si intende richiamare in campo anche nel caso dell'infortunio in itinere in virtù della piena assimilazione di questo all'infortunio “ordinario”. Così, nel caso di specie, mantenendo ferma la piena equiparazione fra infortunio in itinere e “ordinario”, la motivazione del diniego di indennizzo potrebbe essere ricondotta, piuttosto che a un rischio “eletto” dalla vittima (nel caso: l'aver scelto un compagno malvagio?), a principi generali degli strumenti assicurativi sempreché applicabili al regime pubblicistico. 
Per il merito del dibattito si rinvia alle trattazioni specifiche. Per tutte, in generale, si veda    
DE MATTEIS A., Infortuni sul lavoro e malattie professionali, 2011  consultabili per stralci in rete   https://books.google.it/books?id=...alse mentre per aspetti specifici si veda, .da ultimo,  l'orientamento dell'INAIL per gli infortuni in missione (Circolare 52/2013), sulla quale v. Infortuni sul lavoro. l'INAIL rilegge la nozione di occasione di lavoro con riferimento agli infortuni occorsi durante missione o trasferta: una conferma nella continuità di giudizio (di Pasquale Acconcia

Con identico spirito ricostruttivo l'Istituto ha affrontato il tema delle deviazioni necessitate dall'” iter” ordinario per portare i figli a scuola, oggetto del nostro “Infortunio in itinere. Tutela deviazioni necessitate per portare i figli a scuola nella rilettura INAIL: eccellenza di metodo aspettando il Godot di un nuovo Testo unico.”

In questa sede, piuttosto, l'ordinanza è interessante per il fatto che ritiene indispensabile un intervento delle Sezioni unite per superare un preteso contrasto sui connotati e confini dell'occasione di lavoro per i suoi profili generali. Nel proporre la questione, infatti, la Sezione non focalizza l' atipicità della fattispecie - da trattare secondo noi come un “unicum” - ma sembra riproporre la più generale contrapposizione fra due letture dell'occasione di lavoro, con ciò rischiando di riaprire antiche ferite del sistema assicurativo che sembrava aver superato il dilemma fra tutela per il rischio assicurato (dall'azienda) e tutela per il rischio del lavoro (del lavoratore).

Più che la soluzione del caso di specie, quindi, ai nostri fini preoccupa il ricorso alla funzione nomofilattica – o come altro la si voglia definire -  della Suprema Corte poiché riteniamo che in questo modo la vicenda possa intrecciarsi in modo emblematico con l'attuazione della riforma del processo civile; il filtro in appello, in particolare. C'è il pericolo, cioè, che interpreti e gestori siano tentati dal meccanicistico adeguamento a un intervento “nomofilattico” (per un episodio border line avvenuto in circostanze “immaginifiche”) che non sarebbe comunque risolutivo poiché non impedirebbe il riproporsi, anche sotto altre forme, del contrasto in tema di occasione di lavoro per l'infortunio sul lavoro “ordinario”. 

Si rischia, così, di aggravare un clima di oggettiva incertezza sul come prospettare determinate fattispecie di infortunio e rischio all'Istituto e in giudizio,  senza che gli interessati possano confidare in un ragionevole accoglimento delle proprie istanze (e sostenere conseguentemente spese di giudizio via via crescenti) a fronte della incombenza di una magistratura che da ultimo ha negato l'indennizzo a lavoratrice infortunatasi tornando dalla fotocopiatrice in quanto l'incidente sarebbe stato provocato da una matita per una caduta considerata rischio generico (Cass.22280/2014 con nostro commento “Infortunio sul lavoro e matita. Spunti di riflessione per un nuovo Testo unico dell'assicurazione infortuni sul lavoro.” (www.StudioCataldi.it) 

3. Necessità che legislazione e diritto vivente muovano di conserva nel mantenere la coerenza complessiva del sistema    

Si ripresenta, quindi, una criticità sulla quale torniamo da anni per sottolineare come la magmaticità del sistema normativo dell'assicurazione infortuni sia un valore, certamente, per la capacità di adeguarsi all'evolversi della coscienza e sensibilità sociale e giuridica ma anche un aggravamento delle incertezze qualora la magmaticità stessa non sia affiancata da interventi legislativi che, in un circuito di alimentazione reciproca, ne recepiscano le soluzioni del “diritto vivente”. Altrimenti, queste ultime finiscono, per l'attrazione, di volta in volta, da un caso di specie -, per sembrare spesso (essere a volte) contraddittorie, creando disorientamento negli operatori e, soprattutto, negli interessati con ricadute economiche significative che sarebbe interessante quantificare pur se in modo approssimativo.  

In altri termini, riteniamo che con la riforma del processo civile ricca di filtri e altri meccanismi “di interdizione” un intervento nomofilattico possa creare una situazione di non ritorno in termini di conformismo di maniera e tentazioni, al contrario, dei tribunali di andare comunque per una strada difforme, lasciando gli interessati in perenne incertezza, sulla fondatezza delle loro attese. 

E' questo il punto di contatto fra le tematiche della riforma del processo civile, della tutela assicurativa per infortuni e malattie professionali, della riforma in generale del welfare. Nel contesto di questa interdipendenza e intreccio di percorsi e temi è evidente, infatti, quanto pesi sulla condizione dei singoli, come cittadini e come lavoratori, l'aggravarsi della crisi delle certezze - a livello legislativo, amministrativo e anche giudiziario - che sul versante che qui ci interessa, accelera il processo continuo di revisione ideologica (pur inconsapevole) del modello di Stato sociale.

Si contribuisce a esso, appunto, anche favorendo il venir meno implicito di principi fondanti dei vari sistemi e sottosistemi alla stregua dei quali è stato possibile, di volta in volta, ricondurre un caso di specie alla fattispecie astratta. Con ampio margine per interpretazioni ondivaghe che accelerano lo “slittamento” delle garanzie del secondo comma dell'art.38 verso gli orizzonti assistenziali del primo. In attesa di una tutela adeguata “per tutti” ne scaturisce, così, il venir meno di garanzie per i “già protetti” realizzato non con revisione dei principi del sistema ma per approssimazioni successive e interventi isolati apparentemente episodici pur se mostrano la trama grossa del nuovo Welfare. 

Così si sta verificando, ad esempio, con l'ISEE che considera per il calcolo base anche la rendita infortuni in coerenza con principi del nuovo Welfare da contestare, qualora si voglia, sin dalle loro prime affermazioni, piuttosto e prima ancora che per i loro derivati, ritenuti “tossici”. E' un meccanismo inconsapevole che si attiva nei più svariati campi senza l'esatta percezione delle conseguenze spesso inesorabili. Così nell'infortunistica, porre l'accento sul fatto che la gran parte degli infortuni sul lavoro dipendono da comportamenti del lavoratore vuol certo sollecitare maggior impegno nella formazione per la sicurezza; ma è intuitivo come possa prima o poi, esser fatto valere per escludere la responsabilità dell'impresa anche nell'ambito dell'assicurazione pubblica. Così, senza entrare nel dibattito ormai ricorrente su pensioni d'oro o d'argento, per il dilemma fra le certezze come valore economico della vita sociale ed equità come valore in continuo divenire quale metro di valutazione permanente dell'intero assetto di diritti e doveri.

4. Crisi delle certezze della previdenza pubblica e deriva assistenzialistica della tutela per: i rischi del lavoro, e non solo

In questi termini la solidità, nel sistema lavoristico-previdenziale, del principio del favor per il lavoratore come parametro interpretativo rischia di essere messa in discussione dal sommarsi alle criticità generali prima richiamate di: 
- ricorrenti irrigidimenti su posizioni “privatistiche” che mettono in discussione la funzione dello Stato sociale - comunque, il preteso monopolio INAIL Sul punto, v. in generale il nostro: Riflessioni in materia di tutela della salute e sicurezza del lavoro e, con riferimento specifico al tema della privatizzazione, Acconcia, Privatizzazione dell'INAIL e riforma dell'assicurazione infortuni, in RIMP, 2012, fasc. 2 – accompagnati  dal  crescente rilievo civilistico di figure di danno che si pongono fuori dal sistema INAIL concorrendo, oltretutto, a creare confusione negli interessati e nell'opinione pubblica indotti a trascurare la diversa rilevanza delle varie responsabilità nei due campi, pubblicistico l'uno, civilistico l'altro;

- iniziative di segno opposto che prendono le mosse dall'impianto assicurativo pubblico  confermandone il valore per ….promuovere l'estensione di istituti e servizi a platee extraprofessionali, spostando l'attenzione risarcitoria dalla responsabilità datoriale a quella del titolare dell'azienda/lavorazione pericolosa;

- scelte legislative che, sulla scia delle anzidette iniziative, valorizzano il “Fondo”, tipico strumento assistenzialistico, per garantire alcune “provvidenze” ulteriori a lavoratori invalidi e creare altresì i presupposti per estenderle a “non lavoratori”, con un esempio nel Fondo vittime dell'amianto. Il Fondo, nato nelle intenzioni dei proponenti come strumento di tutela per le persone vittime dell'amianto nella stesura finale del testo legislativo era riservato in definitiva ai lavoratori assicurati beneficiari delle provvidenze. Con la riforma più recente l'attenzione del Fondo è estesa per la esposizione indiretta, per così dire, ai familiari di soggetti esposti e ad altri soggetti comunque esposti. La previsione gravida è di sinistri presagi nel ricordo di analoga banale estensione della platea dei titolari dei benefici pensionistici amianto sulla scia di un emendamento che, rispetto a una norma sui benefici amianto fatta per un numero limitato di addetti alla lavorazione dell'amianto, ne estese l'applicabilità in modo indiscriminato. 

Né rassicura che rimane fermo l'argine posto dalle disponibilità del Fondo, che, se confermata, metterebbe seriamente in discussione la possibilità di provvidenze di entità significativa

5. Lo “sgretolamento” dello Stato sociale del 900' annunciato, programmato ma difficile da realizzare per “vecchi” impegni portati continuamente all'incasso

Sono spunti di riflessione che, letti in un contesto più ampio di iniziative politiche, riflessioni di opinionisti e esperti, confermano come l'intero assetto dello Stato sociale dello scorso secolo si stia sgretolando per motivazioni di sostenibilità finanziaria ma soprattutto, riteniamo, per mutati scenari ideologici, volti a privilegiare principi di equità, di carità nella sua corretta accezione, di giustizia sociale da realizzare in modo diretto partendo dalla identificazione dei bisogni e bisognosi senza l'intermediazione della figura dell'assicurato, del lavoratore assunta come sinonimo di  soggetto debole, destinatario di provvidenze via via estese – per assonanza-  ad altre figure di soggetti bisognosi. 
Rispetto all'enfasi costituzionale sulla figura del lavoratore, negli ultimi tempi sembra recuperare terreno il criterio dell' “a ciascuno secondo i suoi bisogni” come parametro tendenzialmente unico dell'intervento pubblico, reso generale rispetto al delimitante riferimento dell'articolo 36 della Costituzione alla “retribuzione”.

I problemi e le soluzioni posti da detto articolo con “Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa” si trasferiscono, così, dal terreno retributivo a quello pensionistico imponendo una riconsiderazione dei livelli di base dei trattamenti pensionistici che si “porta dietro” – per motivi finanziari ma non solo -   quella dei trattamenti più elevati: di tutti quelli superiori a una certa fascia e non più solo quelli stratosferici dei primi interventi al riguardo.

Con questa linea di tendenza riferita al Welfare pubblico coesistono – sono complemento reciproco, anzi -  teorie che riconducono la soddisfazione dei bisogni prioritariamente alla responsabilità del singolo protagonista del suo benessere (per una efficace espressione di sintesi si v. il Libro Verde dell'allora ministro Sacconi con l'intervento solidaristico solo sullo sfondo come estrema ratio per soggetti autenticamente bisognosi. Espressione di questa prospettiva ci sembra la tendenza a valorizzare lo strumento dell'assicurazione, obbligatoria, per garantire la protezione rispetto a eventi lesivi affidata all'obbligo di assicurarsi per la corrispondente responsabilità a carico di altri soggetti (i medici ad esempio ed è scelta già realizzata) ovvero, ma è solo ipotesi che si riaffaccia sporadicamente, all'obbligo per i titolari di certi beni (la casa prima di tutto) di assicurarsi per un rischio nel tempo posto invece  a carico della collettività come nel caso dei terremoti.
In tale quadro si colloca, fra l'altro, il dibattito politico e sociale imperniato sul tema del reddito di cittadinanza: è il contraltare rispetto ai principi del nostro sistema di sicurezza sociale del 900 rispetto al quale il reddito di cittadinanza realizza un salto logico e culturale nel senso prima indicato.
Da ciò l'idea che occorra sostenere i poveri (al centro dei discorsi del Papa e dei governanti),  lodevole anche se “impoverita” a volte con l'esigenza di far ripartire l'economia (quasi a leggere tutti come semplici motori di spesa) e tradotta in concreto con: - timidi accenni di provvidenze estemporanee per soggetti sotto la soglia della povertà; crescente “pressing” su percettori di pensioni di invalidità non dovute (false) o non giustificate dallo stato di salute degli interessati; - recupero di equità del sistema sociale con “tagli” sul mondo “pubblico” – dai politici agli impiegati - e , come si è detto, sui pensionati che si comincia a considerare d'oro” da  1500/2000 euro netti in su. 

Quest'ultima vicenda, peraltro, conferma come il recupero di equità sia operato spesso con approssimativa motivazione e improvvisati strumenti legislativi tanto che molte iniziative si sono nel tempo infrante sugli scogli della Corte costituzionale; da ultimo con la sentenza riguardante la c.d. perequazione delle pensioni che ha posto in rilievo l'intento esclusivamente finanziario della manovra, non attenta a quei canoni di equità che pur apparivano doverosi. In questo modo essa accresce le nostre preoccupazioni, a prescindere dal merito, circa il ridimensionamento delle “certezze” un tempo ritenute intangibili. Esso si riflette, infatti, sul tema del contenzioso giudiziario e della sua percorribilità a fronte di filtri, di incertezze interpretative, dell' evolversi degli stessi scenari legislativi in una lettura ben più ampia della interpretazione costituzionalmente orientata. Non meraviglia, così, che sugli stessi tavoli, mediatici, si confrontino e si confondano istanze e proposte di legge per il reddito di cittadinanza, da un lato, polemiche anche di alto livello circa la necessità di rimborsare i pensionati per il mancato adeguamento ISTAT..

Tutto ciò con il corollario dell'impegno di rivoluzionare i sistemi dalle fondamenta per renderli più equi o più economici, o meno onerosi per cittadini e imprese. Un obiettivo e iniziative coerenti spesso di vita breve, peraltro, poiché si scontrano, subito o a scoppio ritardato, con le stratificazioni di diritti centenarie, maturate nell'alternanza di ideologie o nel “gioco degli emendamenti”, dei 1000 proroghe che creano situazioni deprecate ma poco modificabili a breve. 
E' il riflesso negativo della sistematica separatezza dei tavoli delle scelte politiche anche di grande rilievo da cui siamo partiti, con il quale tutti i Governi recenti, pur intenzionati a adottare soluzioni trancianti sotto l'urgenza di crisi economiche inarrestabili hanno dovuto, e devono, fare i conti con un “patrimonio” di lacci e lacciuoli e coniugare riforme strutturali impegnative ma enunciate, con interventi per fronteggiare emergenze e correggere aspetti, istituti e provvidenze esistenti. 
Oggi, insomma, ci si trova nella necessità di por mano alla riforma del sistema e tenere d'occhio i guasti attuali; con attenzione, per i rischi del lavoro, alle situazioni in cui condizioni di rischio oggettivamente identiche sono tutelate in modo diverso con eccezioni che partono dalla posizione contrattuale di lavoratore e spostano poi,   nell'esempio dei volontari, l'asticella della ingiustizia dai cassa integrati ai volontari “puri”, a esempio, che non abbiano alle spalle un rapporto di lavoro classico.

6. crisi e assicurazione infortuni: ci si muove sotto i colpi di emergenze continue

L' esempio ci riporta, così, al tema principale della nostra riflessione sullo stato dell'arte dell'assicurazione infortuni letto in controluce per cogliere l'effettività delle tutele  degli infortunati “” bisognosi”: lavoratori alle prese con un sistema pubblicistico incerto circa qualità e entità delle tutele e con un sistema giudiziario orientato a superare l'identificazione del lavoratore come soggetto debole in rapporto con una controparte (datore di lavoro/enti) ritenuta per definizione più forte,
Al tema dei cassa integrati volontari, così può accostarsi l'altro esempio già richiamato del Fondo vittime amianto la cui riforma (prevede fra i beneficiari soggetti comunque esposti, anche se non lavoratori o familiari) appare una prova generale per passare dalla tutela assicurativa dei lavoratori per il loro mestiere alla responsabilità dell'imprenditore per  attività pericolosa. Si ampliano le platee, scende la significatività delle tutele.

Siamo sempre ai confini del II^ comma dell'art. 38 , come pure nel caso di:
- un disegno di legge che sposta, per i superstiti disabili, il limite di età per il diritto a rendita  ai 26 anni con estensione a trenta anni in caso di persistente non autosufficienza incolpevole, creando un situazione di squilibrio nei confronti di fattispecie simili dell'AGO che potrebbe destare perplessità di ordine costituzionale;

- Le particolari provvidenze (aggiuntive e non) per i superstiti di infortunati del lavoro con attenzione anche ai superstiti di vittime del lavoro non tutelabili secondo la normativa INAIL (una raffinata costruzione che identifica l'infortunio con l'incidente sul lavoro di cui l'infortunio indennizzabile sarebbe solo una sottocategoria). Anche in questo caso interviene un Fondo  anche per i casi di infortunio mortale di soggetto non assicurato INAIL, dando  rilievo giuridico alla condizione di vittime di incidenti sul lavoro, nuovo rispetto a quella dell'infortunato così qualificabile per i requisiti previsti dal T.U.1124/1965.
Si incrociano, così, due linee di tendenza, rivolta l'una a valorizzare, per la tutela pubblicistica, la condizione di soggetti esposti a rischi analoghi a quelli dei lavoratori (e ciò con particolare riguardo, ovviamente, alle malattie collegate con il lavoro); l'altra a circoscrivere l'area dei benefici indennitari in senso proprio con sistematico ricorso allo strumento del Fondo per sopperire a specifiche esigenze con la garanzia di compatibilità finanziaria propria dello strumento. In questo ambito si colloca anche l'adeguamento ISTAT dell'indennizzo per danno biologico realizzato, appunto, con un periodico intervento legislativo che stanzia, in attesa di…., una somma, un fondo per provvedere a tale adeguamento in misura convenzionalmente fissata. 
 Da una parte, insomma, si “stiracchiano” istituti giuridici dell'assicurazione infortuni per tutelare situazioni di bisogno analoghe a quelle dei lavoratori occupati, dall'altra, si congela il sistema indennitario per la componente monetaria sempre in attesa di una ormai mitica riforma del Testo unico n.1124 del 1965. La conseguenza è il proliferare di prestazioni specifiche che può essere letta in positivo, come riteniamo, quale attenzione indennitaria con interventi mirati; ovvero in negativo, come ha fatto Cottarelli che nel suo Rapporto per la Spendig review ha fotografato un eccessivo numero di prestazioni erogate per infortunati e invalidi del lavoro con spreco di risorse (Così Sansonetti, La giungla dell'INAIL. Spuntano 13 tipi diversi di assegni che drenano più di 5 miliardi l'anno, su La Notizia Giornale.it, che riferisce, appunto, delle perplessità di Cottarelli circa un dispendio di risorse in tanti rivoli che appaiono, al Commissario, uno spreco con una valutazione sicuramente approssimativa).  La lettura è errata nella sostanza ma comprensibile sul piano formale poiché visto dall'esterno la rete di benefici economici può apparire uno dei tanti meccanismi dispensatori di provvidenze, di mance che polverizzano risorse dando poco a tanti senza essere risolutivi per le situazioni di maggiore criticità e aggravando il deficit pubblico. Non è così ma l'approccio confuso ai temi della tutela indennitaria dell'INAIL è ormai tale che ben può comprendersi come dall'esterno si possa equivocare (ma non è né scusa né giustificazione) sul valore dei benefici dell'assicurazione infortuni sul lavoro.
Resta forte, comunque, l'impressione di un sostanziale abbandono – a fronte dell'attenzione per i temi della prevenzione - del mondo delle tutele assicurative, privo di adeguato canale di attenzione mediatica, politica, amministrativa con una deriva assistenzialistica (dal secondo al primo comma dell'articolo 38?) che trova un contraltare non casuale nell'arricchimento dell'opportunità di “risarcimento civilistico”, che spetta in caso di accertata responsabilità del datore di lavoro. 
Si delinea così uno scenario di opportunità  offerte da sistema di tutele si arricchisce di nuove letture del danno patrimoniale e non (Per una ricognizione in “Rete” v. Molini G. Danno non patrimoniale e danno esistenziale  su www.ordineforense.re.it)  a fronte, però, di crescenti incertezze circa i confini fra tutele pubblicistiche e responsabilità pubblicistica e di quella civilistica; un ulteriore fattore di incertezza a rendere problematico – e costoso - il percorso giudiziario già nel momento in cui si debba decidere se intraprenderlo o meno sull'uno e/o sull'altro versante.

7. Il mancato riordino generale dell'assicurazione infortuni: aumenta la criticità del riconoscimento dei diritti fra spese e filtri vari in giudizio

        Questa notazione ci consente di tornare, così, al punto di partenza del nostro ragionamento riguardante la crescente difficoltà e onerosità della via giudiziaria per lavoratori che debbano agire nei confronti di privati o di enti previdenziali. Le dimensioni della crescita sono da definire in base all'esperienza quotidiana, mentre i motivi sono riconducibili al dover scontare decenni di conflittualità, amministrativa e giudiziaria, per prestazioni previdenziali e assicurative.
Proprio queste esperienze possono far comprendere la necessità di interventi che, facendo chiarezza, inducano a una più matura riflessione circa la scelta di “andare in giudizio”. E' comunque, inammissibile che alle anzidette maggior complessità della via giudiziaria e al doveroso richiamo al senso di responsabilità si aggiunga una permanente situazione di incertezza circa la configurabilità di un evento come infortunio sul lavoro indennizzabile a fronte di una legislazione che, ferma nella forma a 50 anni fa nella sostanza è stata sostituita da una rete di “diritto vivente” che non si ritiene nemmeno consolidato tanto da dover ricorrere all'intervento nomofilattico delle Sezioni Unite, come nel caso  dal quale siamo partiti per la nostra riflessione.
Certamente è fisiologico l'intreccio e confronto fra “diritto scritto” e “diritto vivente” che deve essere gestito, però, con alternanza fra i due momenti che li recepisca per una successiva evoluzione in modo da consolidare via via certezze per chi debba decidere; decidere, non scommettere, su come far valere proprie pretese. Ecco spiegato l'accostamento fra riforma del processo civile e principi di tutela per infortuni sul lavoro e malattie professionali. 
Ecco spiegato il motivo dell'urgenza di un nuovo Testo unico dell'assicurazione infortuni sul lavoro, luogo naturale strumento per ricondurre a unità cinquant'anni di diritto vivente e leggi asistematiche che certamente migliorerebbe la situazione anche per questo aspetto pur se con qualche riserva legata al fatto che sempre più spesso il legislatore nel riordinare, nel sistematizzare ci mette del suo nel complicare le cose con aggettivi, locuzioni avverbiali come in alcuni articoli del decreto 38/2000. Altrimenti, perdurando l'attuale stallo legislativo, non modificato certo da operazioni di maquillage, come quelle più volte richiamate:
- sì continuerebbe a vanificare qualsiasi prospettiva di restituire certezze legislative per i rischi del lavoro in un momento in cui  i  “diritti quesiti” sono una scoria del passato mentre si tende a privilegiare il “giusto”, il politicamente corretto, la lotta ai “falsi invalidi”, l'abbattimento di arretrato giudiziario;
- crescerebbe il rischio di arretramenti del “diritto vivente” che – in un mutato scenario di relazioni sociali -  mettano in discussione soluzioni già pacifiche saldandosi con passaggi significativi della riforma della giustizia e non solo;
- crescerebbe, in parallelo, il rischio di un conformismo amministrativo gestionale di servizi pubblici tenuti a gestire evoluzioni interpretative degli istituti assicurativi, aggravato dal ruolo di patronati che, pur con vocazione di patrocinio, rischiano di trasformarsi sempre più in  terminali operativi degli enti.
Resta, d'altra parte, confermata la necessità di una lettura a 360° delle questioni oggi sul tappeto nel senso che accanto alla verifica della condizione del lavoratore, la riforma della giustizia e del welfare nei suoi addendi, la centralità o meno dello strumento assicurativo pubblico per la tutela delle invalidità da lavoro ecc. sono pezzi di un puzzle più ampio dove il successo di ciascuno dipende dal successo dell'intero con un ruolo essenziale della stesura di  un Testo unico dell'assicurazione infortuni quale strumento di migliori certezze di diritti e non di improvvidi risparmi. 
E' un auspicio  che rinnoviamo  da tempo (a partire da  Considerazioni per una riforma dell'assicurazione infortuni sul lavoro fra razionalizzazione ed evoluzione - di Pasquale Acconcia - in Quaderno della Rivista Infortuni sul lavoro e malattie professionali www.inail.it/...093173.pdf) ben consapevoli come la prospettiva continui a non apparire certo all'orizzonte; nemmeno all'ordine del giorno della agenda politica del Governo e del Parlamento, con crescente rischio che il tema sia trattato – spesso da protagonisti sempre nuovi - rozzamente in un contesto di spending review nonché di rinnovate tentazioni di privatizzare la gestione o la stessa tutela, quanto meno  nei suoi contenuti indennitari. 
Pasquale Acconcia
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(27/05/2015 - Pasquale Acconcia)
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