Riforma processo penale: la relazione finale

• Riforma processo penale: la relazione della Commissione Lattanzi
• Processo penale telematico e partecipazione a distanza
• Indagini preliminari
• Impugnazioni
• Prescrizione del reato: le proposte
• Sconto di pena per processi dall'eccessiva durata

Riforma processo penale: la relazione della Commissione Lattanzi

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È del 25 maggio 2021 la notizia della consegna alla Ministra della Giustizia, Marta Cartabia, della relazione finale (sotto allegata) della Commissione di studio, istituita presso l'Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia, incaricata di elaborare proposte di riforma in materia di processo e sistema sanzionatorio penale, nonché di prescrizione del reato.

La Commissione, istituita con decreto del 16 marzo scorso, è stata Presieduta da Giorgio Lattanzi, Presidente emerito della Corte costituzionale e Presidente della Scuola Superiore della Magistratura, affiancato, nella veste di vice presidenti, da Ernesto Lupo, Primo Presidente emerito della Corte di Cassazione, e da Gian Luigi Gatta, professore ordinario di diritto penale nell'Università degli Studi di Milano e Consigliere della Ministra della Giustizia per le libere professioni.

L'ampia relazione, i cui contenuti sono stati anticipati ai capigruppo della Commissione Giustizia della Camera dei Deputati lo scorso 10 maggio, è accompagnata da un articolato che contiene proposte di emendamento, singolarmente illustrate nella relazione. Si tratta di un testo corposo di quasi 80 pagine

Le conclusioni del lavoro della Commissione sono ora al vaglio della Guardasigilli, che farà le sue valutazioni, in vista della presentazione degli emendamenti governativi al disegno di legge A.C. 2435 recante Delega al Governo per l'efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le Corti d'appello.

Ridurre i tempi del processo

Anche nell'ambito della riforma del processo penale, il fattore "tempo" appare cruciale, come più volte ribadito dalla Ministra Cartabia. I dati statistici sono eloquenti, come dimostra un recente report della Commissione per l'efficienza della giustizia, istituita presso il Consiglio d'Europa

Ridurre i tempi del processo è una richiesta che proviene dall'Unione Europea nell'ambito del programma Next Generation EU (NGEU) e che rappresenta una priorità per la giustizia penale e per il paese, inclusa nel PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza) adottato dal Consiglio dei Ministri.

Si tratta inoltre, come precisa il documento, di un obiettivo coerente con i nostri principi costituzionali che impongono di assicurare la ragionevole durata del processo e che deve essere perseguito restando rigorosamente all'interno del perimetro delle garanzie e dei diritti del giusto processo, delineato dalla Costituzione stessa.

In generale, l'intera proposta elaborata dalla Commissione punta a far approdare in giudizio un numero decisamente inferiore di procedimenti attraverso diverse innovazioni, ovvero: l'introduzione di criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale, il mutamento della regola di giudizio dell'archiviazione, l'introduzione dell'archiviazione meritata, il restringimento della regola di giudizio dell'udienza preliminare (ove permane), l'introduzione dell'udienza predibattimentale in tutta l'area dei procedimenti assegnati alla composizione monocratica del tribunale, il deciso rafforzamento dei riti alternativi, l'estensione della procedibilità a querela, l'espansione dell'istituto della non punibilità per particolare tenuità del fatto avranno l'effetto di consentire una definizione anticipata di un numero molto più elevato di procedimenti, che non raggiungeranno pertanto, la fase del giudizio.

Processo penale telematico e partecipazione a distanza

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La Commissione sottolinea come l'attuale assetto del processo penale telematico, introdotto in via d'emergenza dai decreti-legge per il contrasto alla pandemia COVID, preveda come ipotesi a regime, la facoltatività del deposito in via telematica e l'obbligatorietà come ipotesi derogatoria generalizzata, sebbene temporanea e legata alla dichiarazione dello stato di emergenza.

Con la proposta di emendamento si mira a prevedere che nei procedimenti penali di ogni stato e grado il deposito di atti e documenti, le comunicazioni e le notificazioni siano effettuate con modalità telematiche. Il principio dell'obbligatorietà a regime ritenuto più coerente con l'intento della riforma e con la condizione attuale, prospettiva temperata in maniera graduale da una fase transitoria di prima applicazione in cui si possa differenziare sulla base del criterio di adeguatezza e di competenza digitale del personale coinvolto.

Anche con riguardo alla partecipazione a distanza, si punta a fare tesoro delle esperienze fatte durante la fase dell'emergenza, per non abbandonare alcuni possibili impieghi della cd. remote justice, che possono non solo assicurare maggiore efficienza e rapidità al procedimento penale, ma anche incrementare le garanzie della difesa. Da qui la previsione che il legislatore delegato individui i casi in cui, con il consenso delle parti, la partecipazione all'atto del procedimento o all'udienza possa avvenire a distanza, nel rispetto del diritto di difesa.

Indagini preliminari

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Per l'efficace gestione dei procedimenti si parte da una riorganizzazione della fase delle indagini preliminari con una diversa distribuzione del tempo. Nel dettaglio, la proposta emendativa mira a fissare la durata massima delle indagini preliminari in base alla natura dei reati, ovvero: 6 mesi dalla data in cui il nome della persona alla quale il reato è attribuito è iscritto nel registro delle notizie di reato, per le contravvenzioni, un anno e sei mesi quando si procede per i delitti di cui all'art. 407, comma 2, c.p.c. e un anno in tutti gli altri casi.

Ancora la Commissione vuole razionalizzare il meccanismo (ritenuto farraginoso e poco trasparente) delle ripetute proroghe, con l'ampliamento per alcuni delitti del "tempo base" a disposizione degli inquirenti, nonché con la riduzione del numero delle proroghe.

In particolare, il PM potrà chiedere una sola proroga dei termini di cui all'art. 405 c.p.p., prima della scadenza di tali termini, per un tempo non superiore a sei mesi. La richiesta di proroga dovrà essere precisamente ancorata alla specifica complessità e articolazione dell'indagine, in modo da poter sollecitare un più consapevole contraddittorio con la difesa. Decorsi i termini di durata delle indagini, il P.M. dovrà esercitare l'azione penale o richiedere l'archiviazione.

Impugnazioni

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Come si legge nel documento, la proposta della Commissione si traduce in una profonda e organica riforma del sistema delle impugnazioni, ordinarie e straordinarie, volta ad assicurare i diritti dell'imputato, la tutela dell'interesse pubblico alla legalità e legittimità delle decisioni e la ragionevole durata del procedimento.

La riforma è ispirata anzitutto dall'obiettivo di adeguare i rimedi impugnatori alle direttrici costituzionali, nonché a dare attuazione ai principi posti dalle fonti europee, tanto eurounitarie, quanto convenzionali. Da un lato, si prevede l'esclusione del potere di appello dello stesso imputato, con riguardo alle sentenze di condanna a pena detentiva sostituita con il lavoro di pubblica utilità o a pena pecuniaria, anche se risultante dalla sostituzione della pena detentiva (salve una serie di eccezioni) e delle sentenze di proscioglimento relative a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con pena alternativa.

Per altro verso, viene valorizzata la concomitante proposta di trasformazione dell'appello in uno strumento di controllo a critica vincolata della pronuncia di primo grado. Al legislatore delegato viene attribuito il compito di individuare i motivi di appello che dovrebbero riferirsi agli errori di fatto e di diritto, agli errores in iudicando e agli errores in procedendo.

Di notevole impatto, in chiave di responsabilizzazione della difesa e di potenziale deflazione è la previsione esplicita dell'inammissibilità per aspecificità dei motivi, che mira a recepire i recenti approdi della giurisprudenza di legittimità.

Ricorso in Cassazione

Nel riassetto complessivo del sistema delle impugnazioni, peculiare attenzione viene riservata anche alla Corte di cassazione: innanzi agli Ermellini, si prevede che la trattazione dei ricorsi avvenga con contraddittorio scritto senza l'intervento dei difensori, salva, nei casi non contemplati dall'articolo 611 c.p.p., la richiesta delle parti di discussione orale in pubblica udienza o in camera di consiglio partecipata.

Negli stessi casi, il giudice potrà disporre, anche in assenza di una richiesta di parte, la trattazione con discussione orale in pubblica udienza o in camera di consiglio partecipata. Ove il giudice intenda procedere alla riqualificazione, dovrà instaturare un previo contraddittorio nelle forme previste per la celebrazione dell'udienza.

Altra novità è quella che punta all'introduzione di un mezzo di impugnazione straordinario davanti alla Cassazione al fine di dare esecuzione alle sentenze definitive della Corte EDU, proponibile dal soggetto che abbia presentato il ricorso, entro un termine perentorio.

Prescrizione del reato: le proposte

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La Commissione muove dalla premessa che lentezza del processo e prescrizione del reato siano due problemi diversi, che si alimentano reciprocamente. Processi lenti favoriscono la prescrizione, mentre la prospettiva della prescrizione favorisce processi lenti.

Recependo i rilievi critici mossi da gran parte della dottrina, dopo la riforma del 2005, la Commissione propone di ampliare la misura dell'aumento del termine di prescrizione, per effetto di atti interruttivi, da un quarto alla metà del tempo necessario a prescrivere. Si propone così di ripristinare la disciplina vigente prima della riforma del 2005.

La Commissione propone pertanto di modificare l'art. 14 del d.d.l. optando per soluzioni diverse ed elaborando dunque due proposte alternative: una prima proposta ("ipotesi A"), prevedendo un meccanismo di sospensione nei giudizi di impugnazione, si muove nel solco delle riforme del 2017 e del 2019, come anche del cd. lodo Conte.

La seconda ("ipotesi B"), invece, implica una radicale, diversa, scelta di fondo: l'interruzione definitiva del corso della prescrizione con l'esercizio dell'azione penale e, da quel momento, la previsione di termini di fase (per ciascun grado del giudizio) il cui superamento comporta l'improcedibilità dell'azione penale.

Sconto di pena per processi dall'eccessiva durata

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La Commissione ritiene inoltre opportuna l'introduzione di rimedi compensatori e risarcitori per l'irragionevole durata del processo penale, ulteriori rispetto a quelli oggi previsti dalla legge Pinto. Nel dettaglio, si propone l'inserimento nel codice di procedura penale di un nuovo articolo (670-bis) che consentirà al condannato, che abbia subito la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, di rideterminare la pena.

Sia quella principale (detentiva e pecuniaria) che quella accessoria potranno dunque scontare una riduzione, in modo proporzionale, a compensazione del pregiudizio subito. I criteri di accertamento della violazione del diritto, e di determinazione dell'entità della riduzione di pena, sono individuati rinviando all'articolo 2 della legge Pinto e, pertanto, anche ai termini di durata ragionevole del processo ivi previsti.

Tale disciplina si considera, in via di principio, indipendente dalla prescrizione del reato, tanto è vero che il rimedio compensativo è previsto anche nel caso di condanna per reati imprescrittibili, come quelli puniti con l'ergastolo. In questo caso, nella proposta della Commissione, la riduzione della pena si calcola sul periodo minimo di espiazione rilevante per la concessione della liberazione condizionale e dei benefici previsti dalla legge 26 luglio 1975, n. 354.