Una panoramica di Emilio Orlando e Leonardo Ercoli sull'applicazione delle misure di prevenzione
lente di ingrandimento su sfondo marrone

di Paolo M. Storani - L'analitico saggio che presentiamo oggi all'interno della rubrica LIA Law In Action è un poderoso lavoro a quattro mani del Dott. Emilio Orlando, valente pubblicista, giornalista di cronaca nera di grande esperienza e competenza, e dell'Avv. Prof. Leonardo Ercoli, docente ed avvocato penalista, nonché raffinato giurista.

Vi auguro, dunque, buona lettura!

LE MISURE DI PREVENZIONE PERSONALI E PATRIMONIALI

(del dott. Emilio Orlando giornalista e scrittore)

(dell'avv. prof. Leonardo Ercoli docente e avvocato penalista)

Applicazione delle misure di prevenzione tra vecchie, nuove mafie e criminalità 2.0

INTRODUZIONE

Mafie, 'ndrangheta, Camorra ed altre forme di crimine organizzato hanno conquistato dal dopo guerra ad oggi gran parte dell'indotto economico italiano. Una eldorado per boss ed imprenditori cerniera, che hanno fatto man bassa delle attività commerciali. Omicidi, agguati ,attentati e regolamenti di conti e stragi, sono stati spesso la genesi degli imperi economici criminali.

Operazioni di riciclaggio in società cartiere o "spicciatrici" mascherate da finanziamenti soci. Indebite compensazioni di tributi che alimentano filiere criminali. Un modello di sviluppo perverso e malato simile a quello che si sviluppò negli Usa negli anni delle grandi migrazioni dopo il 1960 e stabilì il cosiddetto crimine americano. Grandi città, che paradossalmente, sono nate dal nulla e si sono sviluppate ed hanno creato posti di lavoro anche per il loro malaffare.

Una logica perversa, che ha provocato negli anni successivi una spirale mortale e macerie sociali.

Duecentodieci miliardi di euro che costituiscono più del 12% del Pil nazionale in Italia. L'economia criminale italiana ha da sempre sfidato le regole del commercio, dell'impresa e della società. Ha azzerato, desertificato, mortificato e scacciato la parte produttiva del welfare nel nostro Paese, come una malattia infettiva diventata ormai quasi incurabile.

I moltiplicatori di guadagno delle attività illecite sono da capogiro, con numeri che si aggirano fra i 17,7 e i 33,7 miliardi di euro annui, che vede in cima alla classifica il narcotraffico che cuba guadagni per 7,7 miliardi di euro, a cui seguono le estorsioni che portano nelle tasche delle organizzazioni criminali 4,7 miliardi. In fondo alla classifica, secondo le statistiche della giudiziarie ci sono lo sfruttamento della prostituzione e la contraffazione che rappresentano che sviluppano proventi pari a 9,1 miliardi di euro. Anche se quello che sembra essere il reato che produce più guadagno è proprio l'evasione fiscale, che ammonta in Italia a 107 miliardi.

Oggi la misura della confisca allargata serve a contrastare anche questo grave fenomeno.

Secondo uno studio condotto prima del nuovo millennio dal dipartimento di Economia e Commercio dell'Università di Messina sul "Modello Economico Criminale", i reati fiscali sono quelli che nel Bel Paese vanno per la maggiore.

Secondo le ricerche universitarie la criminalità, infatti predilige quei reati che portano enormi guadagni a fronte di un basso rischio "d'impresa" ovvero con pene basse, cristallizzazione lenta del reato da parte degli organi inquirenti rispetto a quando è stato commesso ed alta probabilità che questi arrivino alla prescrizione.

Indagini, investigatori, giornalisti e tecnici del settore sempre più preparati ad affrontare le sfide del crimine che sta cambiando pelle. Non più solo "sbirri spaccaporte", ma detective formati e preparati ad combattere un nemico silenzioso, invisibile, che pervade la quotidianità in ogni sua forma.

I settori economico produttivi in Italia che sono maggiormente permeabili alle infiltrazioni criminali, sono quelli legati al terziario ed ai servizi.

Aziende che hanno una gestione familiare e che non agiscono con reti d' impresa delocalizzate in altre zone rispetto a dove hanno stabilito le sedi operative.

Le cronache giudiziarie legate ai sequestri per riciclaggio ed altre forme delittuose, ci insegnano che ad esempio gli stabilimenti balneari e le società che gestiscono i parcheggi, i concessionari che vendono auto, attività legate alla logistica ed alla vendita di mano d'opera e le società che basano sulla new economy, gioco online e lotterie istantanee su server esteri sono quei comparti economici che più di altri sono appetibili da parte delle organizzazioni criminali organizzate.

Quali contromisure sono state adottate in Italia per contrastare la fagocitazione dell'economia da parte delle Mafie alla luce della "New Economy" e del terrorismo? L'attenzione delle Procure e le lenti d' ingrandimento degli investigatori passano sempre più al setaccio i patrimoni accumulati di probabile provenienza illecita.

"Per combattere la Mafia - sostenevano Giovanni Falcone e Paolo Borsellino - bisogna seguire i flussi di denaro".

Già con l' entrata in vigore della legge n. 646, del 13 settembre 1982, battezzata come "Rognoni-La Torre", venne introdotto per la prima volta nel codice penale italiano il reato dell' "Associazione di tipo mafioso" conosciuto come il 416 bis che contemplava le misure patrimoniali anche con il solo sospetto che le ricchezze provenissero da attività criminali o che queste ultime potessero alimentarle.

Possiamo certamente dire, senza ombra di dubbio alcuno, che il sistema legislativo italiano della prevenzione antimafia è considerato tra i più funzionali e unici al mondo.

Esso ha avuto la sua genesi giuridica nel 1982 ed è stato successivamente perfezionato fino ad arrivare alla stesura del "Codice Antimafia" ed alle norme che regolano la "Confisca Allargata" apprezzati oramai non più solo in ambito europeo, ma anche a livello mondiale come strumento di legislazione più avanzata ed efficace per il contrasto alla criminalità organizzata non solo di tipo mafioso ma anche economico finanziaria.

Oggi più che mai, in un momento storico di congiunture economiche sfavorevoli e di un tessuto economico e imprenditoriale indebolito da deficit di riforme strutturali e dalla crisi economica soprattutto al Sud ora ancora più evidente con l'emergenza Covid-19 in corso che sta ulteriormente erodendo ed indebolendo gli asset economici e favorendo reati come l'usura e le estorsioni.

Lidi balneari, locali notturni, aziende agricole ed edili, di food e di ristorazione, società finanziarie, opifici per la lavorazione di legname e di allevamento ittico, società operanti nel trasporto anche del cosiddetto "ultimo miglio", siti internet domiciliati in paradisi fiscali, specializzati nelle vendita del gioco azzardo che operano nel nostro Paese, le attività economiche dove vengono oggi più frequentemente applicate le "Misure di Prevenzione" patrimoniali e personali.

Si tratta di tipologie di attività economiche dove più che in altre, l'infiltrazione della criminalità organizzata porta gravi alterazioni nel sistema welfare - economico, ed infetta le dinamiche del libero mercato e della concorrenza con gli altri competitor.

Le crisi economiche hanno sin dalla nascita della civiltà industriale, aumentato a livelli esponenziali il bisogno di liquidità delle imprese rendendole più inclini a ad essere bersaglio di estorsioni e ricatti criminali, rispetto a quelle attività che si espandono anche in altre regioni dove c' è maggiore senso di legalità.

Terrorismo e crimine organizzato considerano le crisi economiche una opportunità da non lasciarsi sfuggire per riciclare denaro e irretire società ed aziende comprandole sotto prezzo.

Un outlet dove vengono svenduti i settori produttivi dell'economia nazionale, dove al mentalità delinquenziale di alcuni contesti e la rassegnazione portano anche ad un consenso sociale che le organizzazioni criminali e terroristiche creino addirittura posti di lavori e che riescano a mantenere nonostante tutto i livelli occupazionali.

Scopo della recente revisione dei codice antimafia è stato quello di perfezionare il sistema della prevenzione antimafia con la necessità di salvaguardare imprenditoriale e mantenere i livelli occupazionali.

Tanta è la strada ancora strada da percorrere per evitare la morte delle imprese tra "le braccia" de la legge, che attraverso i "Tribunali di Prevenzione e della pubblica moralità" gestisce i beni proposti alla confisca.

A Roma lo spartiacque della nuova "Weltanschauung" investigativa è rappresentato dall'inchiesta "Mafia Capitale" che ha svelato uno spaccato inquietante di corruzione e di comitati affaristici occulti che in pochi anni sono stati in grado di cannibalizzare la Capitale sotto i profili economici e sociali erodendone il welfare.

In conclusione le misure di prevenzione sono considerate non afflittive e sanzionatorie, aventi carattere preventivo e vengono emesse su richiesta delle Procure o del Questore "ante" o "praeter delictum", applicabili prima che i reato vengono commessi o indipendentemente dalla commissione degli stessi seguono un processo parallelo a quello penale personale e di basano sul presupposto della pericolosità sociale del soggetto detto in gergo "proposto" destinatario della misura.

Il sistema delle misure di prevenzione e la natura giuridica

Le misure di prevenzione nascono come istituti che garantiscono le esigenze di prevenzione dello Stato e sono pertanto svincolate dall'accertamento della responsabilità penale. Sottratte al principio di legalità e con una natura tipicamente amministrativa, servono a controllare le persone pericolose per la sicurezza dello Stato. Esse trovano dunque origine nell'esigenza di tutelare la sicurezza pubblica a prescindere dalla commissione di un fatto di reato. La funzione preventiva ed il mancato accertamento della responsabilità penale le differenziano dalle misure di sicurezza.

La dottrina oscilla fra posizioni di assoluta negazione della loro legittimità costituzionale a tesi che ne affermano la natura sanzionatoria applicando i principi generali del diritto penale . Sia la Corte Costituzionale che la Suprema Corte di Cassazione ne evocano la funzione preventiva svolta anche senza la commissione di un reato. La suddetta natura preventiva che le assimila in molte parti alle misure di sicurezza consente anche di affrontare il tema della successione delle leggi nel tempo nel caso in cui il legislatore preveda nuove categorie di persone pericolose.

Non è dunque invocabile il principio di irretroattività della legge penale previsto dall'art. 25 della Costituzione e 2 del codice penale.

Evoluzione storica e d.lgs 159/2011 legge fondamentale delle misure di prevenzione

Nella legislazione post unitaria istituti simili al sistema delle misure di prevenzione si rinvengono prima nel domicilio coatto e successivamente nel confino di polizia. Con il Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza del 1926 le misure di prevenzione diventano il principale strumento di controllo del dissenso politico da parte del fascismo. Si può ricordare il confino per chiunque abbia commesso o manifestato il deliberato proposito di commettere atti diretti a sovvertire o contrastare lo Stato.

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 2 del 1956 fissa i principi che devono regolare le misure di prevenzione in conformità alla Costituzione Repubblicana e precisamente: accertamento dei fatti, obbligo di motivazione ed esercizio del diritto di difesa.

L'applicabilità delle misure di prevenzione previste dalla l. 1423/1956 è estesa con la legge 575/1965 (c.d. legge antimafia) alle persone indiziate di appartenere ad associazioni mafiose. Si succedono poi numerosi interventi legislativi tra cui spicca la legge 327/1988 cui cui si effettua una sostanziale equiparazione delle fattispecie di pericolosità.

Infine una fase nuova è aperta dal d.lgs 159/2011 (c.d Codice Antimafia o Legge fondamentale delle misure di prevenzione) che, in applicazione della legge delega 136/2010 riorganizza le misure personali e dunque si registra un progressivo ampliamento delle fattispecie di pericolosità dalla violenza sportiva al terrorismo.

Si introducono, con leggi speciali, nuove fattispecie di pericolosità (violenza domestica, sicurezza delle città, cyber bullismo.

Le misure di prevenzione, la Costituzione e la CEDU

Con la sentenza 23 Febbraio 2017, de Tommaso c. Italia, la Corte europea attraverso la decisione resa dalla Grande Camera, ha affermato la piena compatibilità con la Cedu delle misure di prevenzione personali delineando un orientamento consolidato.

Questa pronuncia ha spinto la Giurisprudenza di merito e di legittimità a fornire interpretazioni costituzionalmente orientate dirette a riconoscere la prevedibilità delle fattispecie di pericolosità.

La Corte Costituzionale, dalla citata sentenza n. 2 del 1956 ha riconosciuto la legittimità costituzionale delle misure di prevenzione al fine del principio di prevenzione e di sicurezza sociale per l'ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti fra i cittadini.

Le misure di prevenzione personali

Le misure di prevenzione personali sono strumenti di carattere preventivo predisposti dall'ordinamento per accertare, ante o praeter delictum, la pericolosità della persona, applicate a fini di difesa sociale contro il pericolo di attentati alla sicurezza pubblica. Le misure di prevenzione personali si possono suddividere in tre categorie principali: 1) misure di prevenzione applicate dal Questore, limitative della sola libertà di circolazione e non della libertà personale: rimpatrio con foglio di via obbligatorio, avviso orale semplice, divieto di possedere determinati apparati che possono agevolare la condotta pericolosa. 2) Misure di prevenzione applicate dall'autorità giudiziaria che sono al contrario limitative della libertà personale: sorveglianza speciale di pubblica sicurezza semplice, sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con divieto di soggiorno, sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno. 3) misure di prevenzione previste da leggi speciali applicate dall'autorità amministrativa: misure antiviolenza nelle manifestazioni sportive, misure nell'ambito della prevenzione degli atti persecutori (stalking) e della violenza domestica cioè ammonimento, misure nell'ambito della sicurezza della città. Infine presentano delle caratteristiche proprie le misure nei confronti degli stranieri extracomunitari come l'espulsione e l'allontanamento.

I presupposti di applicabilità

I presupposti indefettibili di applicabilità delle misure di prevenzione personali sono: 1) la riconducibilità della persona a una delle fattispecie soggettive delineate dal legislatore che possiamo definire fattispecie di pericolosità. 2) La pericolosità sociale della persona per la sicurezza pubblica. 3) L'attualità della pericolosità sociale della persona. Senza la pericolosità sociale non può esservi misura di prevenzione poiché mancherebbe l'esigenza di prevenire la commissione di reati. E' proprio in applicazione di questi principi che la giurisprudenza ha elaborato l'istituto della revoca ex tunc della misura per difetto originario di pericolosità sociale (S.U. 18/1996 Simonelli). La pericolosità sociale consiste in una valutazione globale della personalità che risulta da tutte le manifestazioni sociali della vita della persona. Da questi principi discende il terzo requisito ovvero l'attualità della pericolosità sociale. Non può applicarsi la misura di prevenzione personale se la pericolosità sociale non è attuale e dunque idonea a giustificare un controllo da parte degli organi di pubblica sicurezza.

Le misure applicate dal Questore

Nei confronti delle persone previste dall'art. 1 d.lgs 159/2011 il questore può adottare in via amministrativa: 1) il rimpatrio con foglio di via obbligatorio, 2) l'avviso orale semplice, 3) il divieto di possedere determinati apparati che possono agevolare la condotta pericolosa. Anche per misure applicate dal questore deve operare la tassatività della fattispecie di pericolosità imposta dalla Corte europea con la sentenza 23 febbraio 2017, de Tommaso c. Italia. Tale lettura è ancora più necessaria alla luce della sentenza 24/2019 con cui la Corte Costituzionale ha sottolineato l'importanza della tassativizzazione delle fattispecie di pericolosità alla luce della sentenza della Grande Camera.

Le misure applicate dall'Autorità Giudiziaria

Le misure applicate dall'autorità Giudiziaria previste dal d.lgs 159/2011 sono le seguenti (art.6): 1) la sorveglianza speciale di pubblica sicurezza semplice. 2) la sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con divieto di soggiorno. 3) la sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno.

Le misure di prevenzione patrimoniali (sequestro e confisca)

Le misure di prevenzione patrimoniali sono elencate nel Titolo II del d.lgs 159/2011 e sono : sequestro e confisca, cauzione e garanzie reali, amministrazione giudiziaria di beni personali, amministrazione giudiziaria di beni connessi ad attività economiche, controllo giudiziario. I presupposti di applicabilità delle misure di prevenzione patrimoniali posso essere soggettivi ed oggettivi. Il presupposto soggettivo consiste per tutte le misure patrimoniali nell'accertamento dell'appartenenza a una delle fattispecie di pericolosità prevista e della pericolosità della persona. I presupposti oggettivi riguardano i requisiti del bene ed in particolare la disponibilità da parte del preposto e la sproporzione tra il valore dei bene e dei redditi dichiarati o l'attività economica svolta. Il sequestro e la confisca costituiscono le principali misure di prevenzione patrimoniali. Il sequestro di prevenzione è un provvedimento cautelare emesso dall'autorità giudiziaria inaudita altera parte in vista della futura confisca, diretto a sottrarre provvisoriamente i beni al destinatario.

La confisca allargata

Con la riforma del Codice Antimafia, intervenuta con legge n. 161/2017, il legislatore ha riformato in maniera radicale la disciplina della confisca ex. art. 12-sexies d.l. 306/92 ora trasfuso nell'articolo 240 bis del codice penale. Tale forma di ablazione risulta anch'essa basata sul superamento della necessità di un nesso di derivazione della ricchezza che deve essere confiscata, dal fatto di reato e si fonda sul meccanismo presuntivo della mancata giustificazione della provenienza dei beni dei quali il soggetto autore del reato risulta avere la disponibilità e che presentano un valore sproporzionato rispetto all'attività lavorativa da questi svolta. Come evidenziato dalla Suprema Corte la cd. confisca allargata ha una finalità non solo preventiva ma anche dissuasiva nei confronti del destinatario al fine di evitare che il soggetto sia spinto a commettere i delitti di cui all'art. 12 sexies.

Il Tribunale di prevenzione e di pubblica moralità

Una delle principali novità della l. 161/2017 consiste nella modifica della competenza del giudice, con la concentrazione presso i tribunali capoluogo del distretto ove dimora la persona proposta. Si attribuisce la competenza a sezioni che trattano in via esclusiva i procedimenti di prevenzione personale (e patrimoniale), La scelta della specializzazione è rafforzata con la previsione della necessaria istituzione di sezioni specializzate che trattano in via esclusiva la materia della prevenzione sia nel Tribunale distrettuale sia presso la Corte d'appello. Per i soli tribunali di Trapani e di Santa Maria Capua Vetere si deroga alla competenza delle sezioni distrettuali a causa del rilevante numero di procedimenti di prevenzione proposti presso questi uffici. Si prevede la nomina di un componente del collegio quale giudice relatore fin dalle prime fasi del procedimento, ferma restando la competenza del collegio nell'adozione dei provvedimenti. Il tribunale giudica dunque in composizione collegiale.

Il procedimento

Il procedimento di prevenzione ha sempre inizio con la proposta avanzata dal titolare dell'azione di prevenzione. Si può notare un'interferenza fra procedimento di prevenzione e penale derivante dal fatto che spesso sono svolti contemporaneamente seppur con cadenze differenti. I rapporti fra procedimento penale e misura di prevenzione sono regolati dal principio dell'autonomia del giudizio di prevenzione rispetto al processo penale e il limitato effetto del giudicato penale sul procedimento di prevenzione. Presso ogni Procura della Repubblica è istituito un registro contenente i dati delle persone nei cui confronti i titolari del potere di proposta svolgono accertamenti preliminari e patrimoniali.

Una delle principali novità della l. 161/2017 consiste nella modifica della competenza del giudice, con la concentrazione presso i tribunali capoluogo del distretto ove dimora la persona. La partecipazione del pubblico Ministero all'udienza è necessaria a pena di nullità assoluta e insanabile. L'udienza si svolge senza la presenza del pubblico camera di consiglio, sempre che l'interessato non chieda la pubblica udienza. Al termine dell'assunzione delle prove viene dichiarata la chiusura dell'istruttoria (camerale) e le parti svolgono le rispettive conclusioni secondo l'ordine previsto dal codice.

Il provvedimento decisorio prende il nome di decreto anche se non si dubita del valore di sentenza. Per ciò che riguarda le impugnazioni occorre far riferimento alle regole generali sulle impugnazioni facendo attenzione che l'impugnazione non sospende l'esecuzione del decreto impositivo della misura (art. 10, co.2, d.lgs. 159/2011). Per quanto riguarda il procedimento di appello si può osservare: il divieto di reformatio in pejus, la possibilità di riqualificare la pericolosità, la verifica dell'attualità e del grado di pericolosità al momento in cui è stata emessa la decisione di primo grado. La Corte decide con decreto che ha natura di sentenza come per il tribunale. Il decreto della Corte di Appello è ricorribile in cassazione (senza effetto sospensivo) solo per la violazione di legge da parte del Pubblico Ministero e dell'interessato entro dieci giorni dalla comunicazione (art. 10,co. 3, d.lgs 159/2011). Per individuare la definitività del decreto si applicano i principi previsti per l'irrevocabilità della sentenza ex. Art. 648 c.p.p.

Il giudicato di prevenzione

Il giudicato di prevenzione deve essere adattato ai principi delle misure di prevenzione che sono fondate non sull'accertamento di un fatto di reato ma sul giudizio di pericolosità della persona che giustifica la limitazione della libertà di circolazione. Il giudizio di pericolosità è un giudizio prognostico e per sua natura precario poiché formulato sulla base di fatti noti nel momento dell'accertamento ma col passare del tempo la pericolosità può mutare ed essere sottoposta a verifica ed aggiornamento. In conclusione il giudizio di pericolosità deve essere costantemente adeguato alla pericolosità effettiva della persona per fatti eventualmente preesistenti all'accertamento oppure fatti sopravvenuti all'accertamento.

L'esecuzione

Il decreto del Tribunale di applicazione della misura, immediatamente esecutivo è comunicato al questore, competente per la sua esecuzione (art. 11, co. 1, d.lgs 159/2011). Il questore svolge un'attività in parte che si potrebbe assimilare al pubblico ministero per i provvedimenti in materia di esecuzione penale.

Autori:

Emilio Orlando

Leonardo Ercoli

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