Un saggio di Leonardo Ercoli su ruolo e funzioni del Capo dello Stato nell'ordinamento italiano e i sistemi giuridici comparati
di Paolo M. Storani - Attenzione polarizzata da settimane sull'elezione del Presidente della Repubblica, alfine sfociata nella conferma di Sergio Mattarella? Proposte di modificare il metodo di espressione del Capo dello Stato, conferendo il potere dai "Grandi Elettori" al popolo italiano? E così si rivela decisamente sul pezzo Law In Action con l'accurato e attualissimo elaborato di Leonardo Ercoli; dopo aver specificato la sostanziale differenza tra la Costituzione americana - imperniata sulla tripartizione delle funzioni e dei correlativi poteri - e la Costituzione italiana - che riconosce almeno cinque poteri di ordine costituzionale, tra i quali quello del Presidente della Repubblica, quello dei Presidenti di Camera e di Senato espressione del potere legislativo, quello del Presidente del Consiglio a capo del Governo titolare del potere esecutivo, nonché quello del Presidente della Corte Costituzionale titolare del potere giudiziario -, l'originale e raffinato saggio che segue costituisce un agile e compiuta bussola di orientamento per chi voglia approfondire funzione e ruolo del Capo dello Stato.
Non mancano, anzi sono ricchissimi e fecondi, i riferimenti di apparato dottrinale, che rendono l'opera una summa che verrà utile nel tempo che verrà.
Ricordiamo che alcuni Stati europei, prima fra tutti la Gran Bretagna, hanno risolto il problema relativo alla convivenza tra organo di governo - con il suo Primo Ministro, titolare incontrastato del potere esecutivo - e la carica di capo dello Stato, riducendo quest'ultimo a mera rappresentanza dell'unità e della continuità dello Stato.
E' sulla scorta di tale parallelismo che è possibile mettere in evidenza come, all'interno del nostro Paese, il Presidente della Repubblica rappresenti un simbolo, al pari degli altri Stati, pur essendo costretto in qualche modo ad esercitare poteri politici con i limiti invalicabili che, sotto il profilo giuridico, lo stesso incontra secondo quanto statuito dalla Carta Costituzionale.
L'Avv. Prof. Leonardo Ercoli, come di consueto, prende per mano il lettore, giurista o semplice interessato alla delicata tematica trattata, con l'augurio che il saggio che Vi proponiamo costituisca occasione di riflessione per il futuro: sono maturi i tempi per l'elezione diretta del Presidente della Repubblica?
Dite la Vostra scrivendomi alla casella di posta elettronica paolo.m.storani@gmail.com per avviare un confronto, anche direttamente con Leonardo Ercoli, nell'ambito della rubrica "Posta e Risposta".
Buona lettura!

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA NELL'ORDINAMENTO ITALIANO E I SISTEMI GIURIDICI COMPARATI

(dell'avv. prof. Leonardo Ercoli docente ed avvocato penalista)

RUOLO E FUNZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA ITALIANA: CONFRONTO TRA ORDINAMENTI

1. La presidenza negli Stati Uniti d'America

2. La specificità della Carta costituzionale italiana: separazione dei poteri e collaborazione tra gli organi dello Stato

3. Il governo parlamentare e la figura del Capo dello Stato

4. La figura del Capo dello Stato nell'esperienza inglese

5. Il semipresidenzialismo francese

6. Il Presidente della Repubblica italiana tra simbolismo e poteri politici e giuridici: gli artt. 83 e ss. Cost.

7. Brevi considerazioni conclusive: quanto proficua sarebbe l'elezione diretta del Capo dello Stato in Italia? Un sacrificio realmente necessario?

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1. La presidenza negli Stati Uniti d'America

L'assetto istituzionale degli Stati Uniti si fonda su tre punti indispensabili: una rigida divisione tra i poteri dello Stato, il forte peso politico conferito al Presidente che nelle intenzioni dei "Padri Fondatori" della nuova nazione doveva assumere lo stesso ruolo di cui disponeva allora il Sovrano nel Regno Unito e, infine, la presenza di un ordinamento federale per il Paese. Nel corso dei lavori della "Convenzione" tenutasi a Philadelphia dal maggio al settembre 1787 vennero presentati diversi progetti per dare una nuova struttura istituzionale che sostituisse il precedente assetto confederale da più parti ormai ritenuto inadeguato a far fronte ai problemi politici ed economici del Paese. Tuttavia, i piani avanzati non trovarono l'approvazione dei delegati e fu solo alla fine dei lavori che fu trovato un accordo su una proposta indicata come "Compromesso del Connecticut". Lo scetticismo da un lato e le ragioni pratiche dall'altro, resero difficile l'attuazione dell'idea di un'elezione popolare optando, così, per l'elezione indiretta e affidando la scelta del futuro capo dello Stato a un gruppo di persone esperte - i "Grandi Elettori" - che avrebbero valutato con maggior attenzione il profilo dei diversi candidati; un sistema questo che rifletteva la concezione dello Stato e della politica dei "Padri Fondatori" i quali non vedevano con favore la presenza di partiti politici ritenuti portatori di divisioni e non avevano grande fiducia nelle qualità del popolo (SIDNEY - MILKIS-NELSON). La stessa Costituzione, che rappresenta ancora oggi il più antico testo costituzionale in vigore, si caratterizza per la sua estrema concisione, limitandosi a definire solo le prerogative attribuite al Presidente, al Congresso e alla Corte Suprema nonché i poteri del Governo federale e di quelli dei diversi Stati dell'Unione (KELLY - HARBISON - BELZ). Dalla lettura del testo costituzionale è immediatamente evidente come lo stesso sia strutturato, dunque, in modo rigoroso secondo il principio della divisione dei poteri. Detta Costituzione, si compone infatti di sette Articles e ventisette emendamenti. Di notevole pregio normativo sono, senza ombra di dubbio, i primi tre articoli dedicati rispettivamente il primo alla funzione legislativa ed all'organo titolare della funzione, e cioè il Congresso; il secondo alla funzione esecutiva ed al suo titolare, e cioè il Presidente degli Stati Uniti a cui sono attribuite le funzioni di Capo dello Stato e del Governo; il terzo alla funzione giurisdizionale. La rigorosa divisione viene ancorché esaltata e garantita dal tipo di indipendenza di cui gode ciascun potere nei confronti degli altri, ed in particolare, per quanto qui interessa, tra Congresso e Presidente per cui il Congresso non può revocare il Presidente, che viene eletto (in via indiretta) dal popolo (nella specie, gli elettori di ogni Stato eleggono 538 Grandi Elettori i quali a loro volta - riuniti nel Collegio elettorale, ma ognuno nella capitale dello Stato per cui sono stati eletti - votano a scrutinio segreto il Presidente e il Vicepresidente che lo ha accompagnato nella campagna elettorale (formando il cosiddetto ticket), per una durata in carica di quattro anni; di contro, il Presidente non può sciogliere il Congresso (BASTIANELLI).

2. La specificità della Carta costituzionale italiana: separazione dei poteri e collaborazione tra gli organi dello Stato

Diversamente dalla Costituzione americana, quella italiana è senz'altro più specifica sul punto; essa infatti, si fonda sulla moderna teoria della separazione dei poteri - tradizionalmente associata al nome di Montesquieu - per cui lo scopo ultimo è quello di "garantire che all'occorrenza un potere possa arrestare l'altro, evitando che uno di essi possa prevaricare e degenerare nell'assolutismo o in atteggiamenti tirannici"; in pratica, la separazione dei poteri costituisce la migliore garanzia affinché sia assicurata la libertà politica dei cittadini (C.L. DE SECONDAT DE MONTESQUIEU). Un principio quello in esame, senz'altro qualificabile come principio giuridico fondamentale dello Stato di Diritto e della democrazia liberale che consente di individuare tre funzioni pubbliche nell'ambito della sovranità dello Stato italiano - legislazione, amministrazione e giurisdizione - e nell'attribuzione delle stesse a tre distinti poteri dello Stato, intesi come organi o complessi di organi dello Stato indipendenti dagli altri poteri. Più nel dettaglio, i tre poteri dello Stato sono: il potere legislativo che spetta, ai sensi degli artt. 70 e ss. Cost., al Parlamento; il potere giudiziario che, ai sensi dell'artt. 101 e ss. Cost. spetta alla Magistratura ed, infine, un terzo potere, quello esecutivo che, secondo quanto disposto ex artt. 92 e ss. Cost., anziché ricollegare alla funzione un solo titolare, vi ricollega due organi distinti, il Governo (organo collegiale presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri) e il Presidente della Repubblica. La suddetta divisione dei poteri, induce, dunque, a ritenere indispensabile un certo grado di collaborazione tra organi dello Stato senza il quale si cadrebbe nel conflitto e nel disordine costituzionale (BOGNETTI). E' dall'esigenza di una collaborazione tra organi che bisogna partire per comprendere, fino in fondo, il ruolo e le funzioni del Presidente della Repubblica italiana.

3. Il governo parlamentare e la figura del Capo dello Stato

Alla luce di quanto testé esposto appare oltremodo evidente come in alcuni Paesi la separazione sia netta, mentre in altri (come il nostro) esiste un rapporto di fiducia tra il Parlamento e il Governo; in altri Stati ancora, invece, al vertice dell'esecutivo viene posto il Presidente e, ancora, in altri la figura del capo dello Stato è meramente simbolica e il Governo è controllato dal Primo Ministro (si pensi, come si vedrà nel prosieguo, alla Gran Bretagna). Gli anzidetti elementi di differenziazione hanno determinato, nella realtà contemporanea, la sussistenza di differenti forme di Governo: quella parlamentare, quella presidenziale, quella semi-presidenziale e, infine, quella direttoriale (VOLPI).

Ebbene, la forma di governo maggiormente adottata dagli Stati contemporanei europei (tale forma è minoritaria al di fuori dell'Europa di matrice liberale ed in ogni caso è in questa parte dell'Europa che essa nasce e si sviluppa) è, senz'altro, quella parlamentare la quale è caratterizza dal fatto che il Governo formula un indirizzo politico che si impegna a perseguire e di cui è responsabile solo di fronte al Parlamento il quale, a sua volta, può, in ogni momento, revocarlo togliendogli la fiducia. E' chiaro, quindi, che il Governo resta in carica finché gode della fiducia del Parlamento, dovendosi dimettersi laddove perda la suddetta fiducia lasciando che il Parlamento stesso attribuisca la fiducia ad una nuova compagine o, se questo si rivela irrealizzabile, si proceda a nuove elezioni politiche. Volendo semplificare, dunque, gli elementi caratteristici della forma di governo parlamentare sono essenzialmente tre: - la condivisione del potere tra l'esecutivo e il legislativo; - la presenza di un solo organo rappresentativo della volontà popolare (il Parlamento); - l'esistenza di una responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento che si esprime mediante l'istituto della fiducia con il quale la maggioranza del membri del Parlamento prende atto del programma politico presentato dal Governo e garantisce a quest'ultimo il proprio sostegno ai fini dell'approvazione degli atti legislativi necessari per la realizzazione del programma stesso (PASQUINO). Altrettanto chiaro è che, laddove il Governo non possa contare su di un appoggio da parte della maggioranza parlamentare, difficilmente sarà in grado di portare a compimento il programma politico di cui si è detto il ché induce, conseguentemente, il Governo, a rendere noto il Parlamento del suo operato e quest'ultimo potrà eventualmente esprimere la sua disapprovazione attraverso il c.d. voto di sfiducia costringendo - come detto - il Governo stesso alle dimissioni.

All'interno della forma di governo in esame, le funzioni di capo di Stato sono generalmente di mera rappresentanza non svolgendo, nella maggioranza dei casi, nessun compito riconducibile ad uno dei poteri dello Stato (esecutivo, legislativo e giudiziario) ma costituisce un organo di equilibrio volto a garantire e tutelare la continuità democratica e l'osservanza della Costituzione.

Conclusivamente, sul punto, è bene precisare che a livello generale l'espressione 'capo di Stato' non è propriamente il nome di un organo, quanto piuttosto la qualità dello stesso; una qualità che viene da sempre attribuita al Re (o alla Regina), ma viene attribuita anche ai Presidenti della Repubblica in tutti i casi in cui si passa da monarchia a Repubblica e viene eletta una persona che ricopre il posto prima ricoperto dal Re. Dal momento che non è ammesso che esista un Re che non sia capo dello Stato e poiché il Presidente della Repubblica che ne prende il posto, anche quando non viene ufficialmente chiamato capo dello Stato nel testo costituzionale (come invece accade in Italia), è trattato sia in diritto internazionale che in diritto interno come capo dello Stato, le due espressioni Presidente della Repubblica e capo dello Stato possono venire e, in verità, vengono trattate come affini. Resta fermo però che Presidente della Repubblica è il nome ufficiale dell'organo, e capo dello Stato è una sua qualità (RESCIGNO).

4. La figura del Capo dello Stato nell'esperienza inglese

Pur avendo una storia istituzionale millenaria, la Gran Bretagna - caso unico al mondo - non dispone di una Costituzione scritta, di modo che l'assetto dello Stato risulta regolato solo da "Constitutional Documents" che, pur non detenendo un valore legislativo, detengono comunque, in virtù della loro importanza storica, un valore di carattere istituzionale, venendo considerare quali norme tradizionali (Customary Rules) legalmente riconosciute come valide dai tribunali, nonché disposizioni consuetudinarie e leggi ordinarie. All'interno dell'esperienza inglese il problema relativo alla convivenza tra monarchia e Governo è stato risolto prevedendo la convivenza della Regina con un Governo che gode della fiducia del Parlamento, facendo, così, del monarca un simbolo di unità e continuità del paese e rendendo il Governo titolare unico ed esclusivo del potere esecutivo nonché dominus dell'indirizzo politico nei confronti dell'intero ordinamento (SARTORI). Le modalità e le ragioni che hanno consentito il raggiungimento (e il mantenimento) di un simile risultato affondano le proprie radici in decenni difficilmente riassumibili in tal sede. La Gran Bretagna ha una forma di governo parlamentare, in cui predominante è la figura del Primo Ministro che concentra nelle sue mani una vasta serie di prerogative spettando a lui il compito di tracciare l'indirizzo politico del Paese. Pur ricoprendo un ruolo di ingente rilevanza, la figura del Premier non è mai stata istituzionalizzata non sussistendo nessuna disposizione che determini ufficialmente il suo ruolo; è, inoltre, consuetudine che la guida del Governo venga affidata la leader del partito uscito vincente dalle elezioni, mentre rientra sempre tra le usanze del sistema istituzionale britannico il fatto che la fiducia all'esecutivo debba intendersi come "presuntivamente concessa" non essendo previsto un voto di investitura parlamentare e rimanendo in carica il Gabinetto fino a che un'eventuale "mozione di sfiducia" non venga approvata dalla Camera dei Comuni (BASTIANELLI). Ad ogni buon conto, una disamina discretamente dettagliata è necessaria con riferimento alla Corona che, nell'attuale sistema di governo, ha dei poteri - come detto - di ordine esclusivamente cerimoniale. Formalmente, alla Regina spetta la prerogativa di designare il Primo Ministro ed i membri del Governo, procedere alla nomina dei Giudici, dissolvere e convocare il Parlamento, negoziare e ratificare i trattati internazionali unitamente al comando delle Forze Armate e dell'apparato amministrativo civile del Paese, anche se, in realtà, sul piano effettivo, tutti questi poteri competono all'esecutivo. Allo stesso modo, nel procedimento legislativo, la funzione della Corona si limita a ratificare con la sua approvazione (Royal Assent) quanto deciso dal Parlamento. I rapporti tra il Governo e la Corona sono quindi essenzialmente di ordine protocollare, non avendo il Sovrano nessun potere politico concreto. Nella stessa designazione del Premier la Regina riveste una funzione esclusivamente formale, procedendo semplicemente a nominare il leader del partito che ha vinto le elezioni e non avendo nessun potere discrezionale autonomo di scelta. Nelle sue funzioni la Regina è assistita da un "Consiglio Privato della Corona" (Privy Council), composto da circa quattrocento membri e presieduto da un "Lord del Consiglio Privato", un organo dalle funzioni puramente cerimoniali e privo di potere effettivo. Lo stesso potere di grazia non è esercitato autonomamente dalla Corona, ma avviene dietro parare dell'esecutivo e con l'assistenza della "Criminal Cases Review Commission", un'apposita commissione istituita nel 1997 (SARTORI). E' bene, inoltre, ricordare che la Regina è ufficialmente il Capo della Chiesa Anglicana e che ancora ad oggi esercita, rappresentata sul posto da un "Governatore Generale", le funzioni di Capo dello Stato in quindici Paesi del Commonwealth quali Australia, Canada, Giamaica, Nuova Zelanda, Papua-Nuova Guinea ed altri piccoli Stati dei Caraibi e del Pacifico. Conclusivamente sul punto, è d'uopo precisare come, seppur con tempi e modalità differenti fra loro, anche altri Paesi di matrice europea, quali la Germania, la Spagna, l'Olanda, oltre che ai paesi scandinavi e altri ancora, dotati di regimi parlamentari, sono riusciti ad ottenere i medesimi risultati conseguiti dalla Gran Bretagna, o comunque risultati analoghi, consistenti nella riduzione del capo dello Stato, organo separato rispetto all'organo titolare del potere esecutivo, a simbolo della unità e continuità dell'intero Paese e dello Stato, mentre spetta soltanto al Governo la funzione esecutiva, e nel Governo ha acquistato indiscussa preminenza il primo ministro (quale che sia il suo nome ufficiale).

5. Il semipresidenzialismo francese

Diversamente dalla Gran Bretagna, l'esperienza francese presuppone una forma di governo differente da quella parlamentare e cioè quella semi-presidenziale. In tal senso, giova operare talune premesse di carattere generale partendo col dire che all'interno del sistema di governo francese il Presidente ha assunto, a partire dalla presidenza de Gaulle, un ruolo ben più rilevante di quello attribuitogli dalla carta costituzionale. In particolare, quando la maggioranza presidenziale e quella dell'Assemblea nazionale - unica camera verso la quale l'esecutivo è responsabile - coincidono, il Presidente assume, di fatto, il ruolo di vera e propria guida del Governo e il Primo Ministro si trasforma nel suo principale collaboratore, benché nella storia della Quinta Repubblica non sono mancate tensioni tra presidenti e primi ministri (FIGUS).

Detto in altri termini, il Presidente si 'impadronisce dell'esecutivo, dotato dalla Costituzione del 1958 di notevoli poteri in materia d'iniziativa e di dibattito legislativi e ulteriormente rafforzato dall'affermazione della logica maggioritaria. L'adozione per l'Assemblea nazionale di un sistema elettorale maggioritario a doppio turno con soglia di sbarramento (pari oggi al 12,5% degli aventi diritto al voto) e l'elezione presidenziale a suffragio universale a doppio turno con ballottaggio, infatti, hanno condotto alla bipolarizzazione del sistema partitico e, dunque, alla formazione di solide e coese maggioranze parlamentari. Il fatto che la bipolarizzazione abbia preso forma soprattutto attorno ai due candidati alla presidenza presenti al secondo turno dell'elezione presidenziale ha favorito la sovrapposizione tra maggioranze presidenziali e maggioranze parlamentari e l'assunzione, da parte del presidente, del ruolo di leader effettivo anche delle seconde. La leadership di fatto della maggioranza parlamentare ha, dunque, consentito al Presidente di estendere il suo controllo sull'esecutivo responsabile verso quella stessa maggioranza. Durante le fasi di coabitazione, invece, il Presidente è stato costretto a retrocedere e il Primo Ministro si è riappropriato del ruolo di guida del Governo riconosciutogli dalla Costituzione. La centralità del Presidente è stata rafforzata dalla riforma costituzionale del 2000 e divenuta operativa per la prima volta nel 2002, allorquando le elezioni presidenziali e legislative coincisero. Con la riforma in commento, il mandato presidenziale è stato ridotto a cinque anni (quinquennato), la stessa durata dell'Assemblea nazionale. La coincidenza dei due mandati (ora altamente probabile) ha reso la maggioranza parlamentare (si tenga conto che le elezioni presidenziali precedono in ordine di tempo quelle legislative) ancora più dipendente dalla figura del Presidente, la cui elezione ha un effetto di trascinamento sulle consultazioni per l'Assemblea nazionale. Una seconda revisione costituzionale si è registrata poi, su iniziativa di Nicolas Sarkozy, nel luglio del 2008 e perseguiva un duplice scopo: da un lato, quello di offrire un riconoscimento costituzionale, quantomeno parziale, alle effettive relazioni tra il Presidente, il Primo Ministro e i membri del Governo e del potere legislativo; dall'altro, quello di rivalutare il ruolo di quest'ultimo, pur mantenendosi in una prospettiva di maggioranza, in cui il potere esecutivo mantiene un ruolo di preminenza su quello legislativo. Il primo degli anzidetti obiettivi, in verità, non è stato raggiunto dal momento che non vi è stata razionalizzazione alcuna circa i rapporti tra il Presidente e le altre istituzioni, eccezion fatta per la possibilità per il Presidente di presentare ogni anno il proprio programma alle camere riunite, in un discorso al quale segue un dibattito senza voto e in assenza del Presidente, nonché per i pochi limiti posti all'esercizio del potere presidenziale che hanno riguardato non già il ruolo di leader della maggioranza e reale guida del Governo, quanto piuttosto quello di capo di Stato. In tal senso è bene precisare la limitazione dei mandati presidenziali a due. Risultati senz'altro più significativi, invece, sono stati raggiunti in ordine al ruolo e alla operatività del Parlamento che è stato dotato di strumenti capaci di far sì che lo stesso possa contribuire alla redazione di leggi oltre che all'esercizio della funzione di controllo; l'esecutivo, a sua volta, ha assistito ad una attenuazione delle sue facoltà di intervento (GROSSO). Ciò posto, si noti che la costituzione francese ad oggi vigente presenta lo stesso numero e gli stessi nomi di un qualsiasi governo parlamentare, c'è il Parlamento, c'è il corpus dei giudici, c'è il Governo collegiale che deve godere della fiducia del Parlamento (e, di conseguenza, deve dimettersi se perde siffatta fiducia), c'è poi il Presidente della Repubblica quale capo dello Stato. Ma, in verità, il tutto è molto apparente (VENTURA). Per comprendere il motivo di quanto appena asserito è d'uopo precisare che il punto decisivo sta nella elezione diretta da parte del popolo del Presidente della Repubblica come portatore di un programma politico. Al riguardo, di rilevanza fondamentale non è solamente l'elezione diretta da parte del corpo elettorale, ma il fatto che questa elezione è apertamente politica; infatti, gli elettori votano il candidato alla presidenza affinché quest'ultimo, laddove vincente, attui proprio quel programma politico di cui si è fatto portatore. Questo elemento basilare si affida poi ad un sistema politico ed elettorale che favorisce nella elezione della camera elettiva il bipolarismo, se non addirittura il bipartitismo: è facile che un solo partito vinca in seggi, e che soltanto due partiti, uno di destra ed uno di sinistra, si alternino al potere; anche se nessun partito raggiunge la maggioranza assoluta dei voti e neppure la maggiorana assoluta dei seggi in prima battuta, il secondo turno favorisce l'accorpamento degli elettori in due schieramenti contrapposti. Il meccanismo del doppio turno vale sia a livello di elezione della camera elettiva sia a livello di elezione del Presidente della Repubblica (VENTURA). Appare evidente, e la storia fino ad oggi ne è testimonianza, come siano i maggiori partiti a scegliere quale candidato alla presidenza della Repubblica il proprio capo, e che proprio il partito che ha conquistato la presidenza della Repubblica con il proprio capo riesca anche a vincere in seggi per l'Assemblea nazionale: in questo caso, che (è bene ribadirlo) si è verificatosi reiteratamente fino ad oggi, il capo del partito diventa capo dello Stato, capo della maggioranza parlamentare, capo del Governo da lui nominato e da lui liberamente sostituibile (Governo che per definizione, date le premesse, ottiene la fiducia dell'Assemblea nazionale). Trattasi di una situazione di potere che sotto il profilo meramente costituzionale non possiede nessun presidente nella forma di governo presidenziale (si pensi agli Stati Uniti), e che non possiede nessun capo del Governo nella forma di governo parlamentare. E' chiaro che appellare quale semipresidenziale una tale forma di governo è, senz'altro, un'esagerazione essendo piuttosto qualificabile quale "forma di governo ultra-presidenziale" (VENTURA). A bene vedere, però, come visto, fino alla riforma del 2000 poteva anche accadere che un partito riuscisse a vincere per la carica di Presidente della Repubblica (che in precedenza durava sette anni), ma poi, nelle successive elezioni per l'Assemblea nazionale (che di regola durava in carica cinque anni, fatte salve le elezioni anticipate), questo stesso partito perdesse in seggi a favore del partito o della coalizione avversa; in tal caso si otteneva quella che è stata chiamata significativamente la cohabitation: il Presidente doveva nominare un governo in grado di ottenere la fiducia, e cioè un Governo che era portatore del programma che aveva vinto nelle elezioni per il Parlamento, differente, chiaramente, da quello del Presidente; in simili ipotesi, verificatesi tuttavia prima della riforma di cui si è già detto, il Presidente della Repubblica perdeva quasi del tutto i suoi poteri, ed al più riusciva a condizionare il Governo su alcuni punti (in particolare la politica estera e quella militare). In sostanza con la coabitazione si giungeva ad una forma di governo parlamentare. La riforma del 2008 ha reso però, come in parte anticipato, oggi la coabitazione praticamente impossibile, benché astrattamente configurabile, e ciò grazie all'idea di circoscrivere la durata in carica del Presidente a cinque anni, sì da farla coincidere con quella della Assemblea nazionale, e nel rendere quindi quasi coincidenti le due elezioni, prima quella del Presidente e poi quella del Parlamento; così operando, è evidente che è molto improbabile che la maggioranza che ha eletto il Presidente un mese dopo dia la maggioranza ai partiti contrari.

6. Il Presidente della Repubblica italiana tra simbolismo e poteri politici e giuridici: gli artt. 83 e ss. Cost.


Venendo al nostro Paese, è chiaro, sulla scorta di quanto testé esposto, come la forma di governo praticata in Italia sia, sotto il profilo giuridico-costituzionale, quella parlamentare, equiparabile a quella dell'esperienza inglese, tedesca, spagnola e di altre esperienze europee, nonché una forma di governo del tutto differente sia da quella presidenziale, tipica dell'esperienza americana, sia da quella semi-presidenziale propria dell'esperienza francese. Con specifico riferimento al ruolo svolto dal Presidente della Repubblica all'interno del nostro ordinamento giuridico - tema focale dell'elaborato - più di sessant'anni di storia repubblicana (peraltro confermata dalle ultime vicende che connotano la scena politica del nostro Paese) dimostrano come in Italia il ruolo del Presidente della Repubblica non sia solo un ruolo meramente simbolico al pari di altri ordinamenti che praticano la forma parlamentare di governo. A confermarlo non è tanto il testo costituzionale che, all'art. 87 Cost., stabilisce che il Presidente della Repubblica «è Capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale», quanto la scena politica quotidiana. In verità, è d'uopo dare atto di come il simbolismo del Presidente della Repubblica, come visto, è una caratteristica di tutti gli Stati. Anche negli Stati Uniti, infatti, il Presidente è anche e spesso anzitutto un simbolo. Detti in termini differenti, a prescindere dalle motivazioni sottese, in tutti gli Stati viene congegnata una figura esplicativa dell'idea e del sentimento che la comunità che si è costituita a Stato è qualcosa di unitario e permanente (RESCIGNO). La nostra Costituzione ha stabilito che la figura del capo dello Stato, il ruolo simbolico che la figura porta con sé, si incarni nella persona eletta a Presidente della Repubblica, e che questa figura simbolica resti separata, in virtù del principio della separazione dei poteri di cui si è detto, da ogni altro tipo di organo costituzionale. Da qui una serie di conseguenze di natura simbolica che, di fatto, si sostanziano in un mero potere rappresentativo privo di una qualsivoglia conseguenza tanto giuridica quanto fattuale; si pensi, a titolo esemplificativo, alle cerimonie presiedute dal Presidente della Repubblica; o ancora al comando 'rappresentativo' delle Forze Armate, il Capo dello Stato è infatti, secondo il dato costituzionale di cui al co.8 dell'art. 87 Cost., al comando delle Forze Armate benché tutti siano al corrente che egli non comanda effettivamente su di esse e che, in particolare, il comando operativo delle stesse sia affidato agli alti gradi militari al contrario del comando politico - ad esempio ordinando alle forze armate di intervenire militarmente in patria e all'estero - detenuto dal Governo sostenuto, a sua volta, dalla fiducia del Parlamento, ben potendo il Presidente della Repubblica al massimo, se vi riesce, con il sostegno del Consiglio supremo di difesa, bloccare o al massimo tentare di bloccare, in casi politicamente eccezionali, le intenzioni e la volontà del Governo in carica. In definitiva, non vi è chi non veda come il Presidenti della Repubblica e il ruolo dallo stesso ricoperto è anche e soprattutto un ruolo simbolico e l'art. 87 Cost. ne è ampia testimonianza scritta. Molteplici sono le norme e le convenzioni costituzionali con le quale il capo dello Stato presenta un legame di interdipendenza tale da dare corpo alle sue stesse qualità. Una delle prime norme di maggior spessore che aiuta a focalizzare la carica del capo di Stato è, senz'altro, quella relativa alle metodologie di elezione di cui all'art. 83 Cost. Il summenzionato articolo, stabilisce che «il Presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento in seduta comune», ciò al fine di scongiurare il rischio che egli possa in qualche modo vantare un seguito politico di origine popolare da contrapporre se necessario ad altri organi. In secondo luogo la Costituzione non solo non prevede ma, in realtà, vieta candidature ufficiali; nella pratica, in forza di una convenzione costituzionale (quasi sempre rispettata), nessuno, né prima né durante le votazioni, avanza pubblicamente la propria candidatura; ciò in quanto la scelta di una persona deve pur essere discussa e valutata, le discussioni sul punto sono riservate, e filtrano al massimo attraverso indiscrezioni di stampo giornalistico (PALADIN); in ogni caso si evita di formulare programmi politici che il futuro Presidente dovrebbe attuare o favorire, benché vi siano state eccezioni, seppur minoritarie, trattate come violazione di regole non scritte di correttezza costituzionale. In estrema sintesi, volendo concludere sul punto, si cerca per quanto possibile di non contrassegnare il futuro Presidente quale messaggero di un programma politico contro altri programmi politici.

Ulteriore elemento fondamentale che contraddistingue la carica del capo dello Stato, è la sua irresponsabilità giuridica - sancita ai sensi dell'art. 90 Cost. - per gli atti di esercizio delle sue funzioni, eccezion fatta per i casi di alto tradimento e attentato alla Costituzione. E infatti, sulla scorta del principio fondamentale della forma repubblicana, per cui si è responsabili per l'esercizio del potere politico e si ha tanto potere quanta è la responsabilità, è evidente l'intenzione del dato letterale di matrice costituzionale di negare un potere politico al Presidente della Repubblica irresponsabile; nella stessa direzione va la controfirma ministeriale (di cui si avrà modo di approfondirne la disamina nel prosieguo dell'elaborato). In ultimo, ma non per importanza, altrettanto significativo, secondo il testo costituzionale, è il tema delle dimissioni del Presidente della Repubblica le quali non danno luogo a prorogatio ma a supplenza e, soprattutto, determinano - in modo automatico peraltro - la cessazione della carica senza possibilità di ritirarle o di sottoporle ad un voto. Al riguardo, si tenga presente quanto detto in precedenza sulle forme di Governo per cui, la minaccia di dimissioni - come quella che viene provocata dal Governo con la questione di fiducia - è uno degli strumenti indispensabili nella lotta politica mediante la quale il capo riporta all'ordine i suoi seguaci, è evidente la volontà del testo costituzionale di impedire che il capo di Stato disponga di questo strumento, e cioè si avvalga di siffatto strumento al fine di fare politica. A ribadire quanto testé detto, vi è inoltre il divieto di sciogliere anticipatamente le Camere negli ultimi sei mesi del suo mandato - sancito dal al secondo comma dell'art. 88 Cost. - salvo il caso in cui gli ultimi sei mesi comprendano anche la scadenza normale di cinque anni delle Camere. A ben vedere però, come già stato messo in luce, benché evidente e pacifico, il ruolo della figura del capo di Stato non può - a dire di taluno - essere ridotto a mero e solo simbolismo. Una simile constatazione, e la conseguente problematica che ne discende, nasce dal fatto che vi sono poteri di questo organo, previsti dal testo costituzionale, che le circostanze politiche possono rendere effettivi, contro ogni tentativo o volontà di ridurli a meri simbolismi scevri di alcuna politica e valenza giuridica (RESCIGNO).

In tal senso, due sono i poteri maggiormente significativi: la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri di cui all'art. 92 co.2 Cost. e lo scioglimento anticipato delle Camere di cui all'art. 88 Cost. Dal tenore letterale delle anzidette norme si evince - sempre secondo taluno - a chiare lettere come il potere politico del Presidente della Repubblica sia inversamente proporzionale alla forza e compattezza della maggioranza politica nelle Camere, dal momento che lo stesso sarà chiamato a nominare Presidente del Consiglio la persona designata con le elezioni, nonché i ministri proposti dal Presidente del Consiglio, dovrà firmare, laddove la Costituzione prevede che tali atti siano emanati dal Presidente della Repubblica, gli atti che il Governo propone come attuazione del programma politico in base al quale ha ricevuto la fiducia da parte di una maggioranza parlamentare compatta e coesa, e non potrà sciogliere anticipatamente le Camere per la semplice ragione giuridica e politica che il Presidente del Consiglio, forte della sua maggioranza parlamentare, vorrà governare per la intera legislatura di cinque anni e rifiuterà di controfirmare l'atto (RESCIGNO). Ad avallare l'idea dell'impossibilità di definire in modo completo e definitivo quali sono i poteri e le funzioni politiche di tale carica depone, inoltre, l'istituto della controfirma.

L'art. 89 Cost. stabilisce che «nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri». Si evince che anche nell'ordinamento repubblicano il Presidente, di regola, non può agire da solo. La controfirma assume, però, un valore differente a seconda che nell'approvazione dell'atto sia dominante la volontà del Capo dello Stato o quella del Governo. In tal senso, giova distingue gli atti presidenziali in: - atti formalmente presidenziali, ma sostanzialmente governativi (sono tali, a titolo esemplificativo, l'accreditamento dei diplomatici e la nomina dei funzionari statali). In questo caso sono i ministri a prendere l'iniziativa e a definire il contenuto dell'atto, mentre il Presidente della Repubblica si limita ad emanarlo: la volontà dominante è quella dell'esecutivo. Ciò non significa, però, che il capo dello Stato debba necessariamente conformarsi alla volontà del Governo, ben potendo rifiutare di firmare gli atti che gli vengono proposti e formulare osservazioni. Nel caso, però, il Governo resti fermo nella propria decisione e riproponga l'atto, il Presidente dovrà necessariamente firmarlo. A ben vedere, però, è evidente che un capo di Stato che rifiuta di emanarli, inevitabilmente, diventa un Presidente che va contro il Governo, contro il suo programma, e quindi contro la maggioranza politica entro le Camere. Ma proprio per questo motivo, se la maggioranza è divisa e il Governo si mostra politicamente debole, il Presidente della Repubblica acquista spazi politici di manovra, giustificati sempre, come vuole la carica, dalla necessità di impedire rotture e lacerazioni dell'unità nazionale (RESCIGNO); - atti formalmente e sostanzialmente presidenziali (ad esempio, la nomina dei senatori a vita e di cinque giudici della Corte costituzionale). In questo caso, invece, la decisione è del Presidente della Repubblica e la controfirma indica semplicemente che il Governo non ha ragioni per opporvisi. Si tratta di quei poteri che il capo dello Stato esercita al fine di garantire e tutelare l'equilibrio dell'ordinamento costituzionale; vi sono poi, - gli atti sostanzialmente complessi quali, ad esempio, i decreti di nomina del Presidente del Consiglio e di scioglimento delle Camere. In questo terzo caso rientrano quegli atti per la cui adozione sono necessari, con parità di efficacia, sia il consenso del Presidente della Repubblica sia quello del ministro. Prescindendo dalla loro natura formalmente o sostanzialmente presidenziale o complessa, gli atti del Capo dello Stato assumono tutti la stessa veste giuridica, vale a dire decreti controfirmati dai ministri. Esistono, però, dei casi in cui la controfirma ministeriale non è richiesta. Si tratta degli atti che il capo dello Stato assume in veste di Presidente di organi collegiali come Consiglio Superiore della Magistratura e del Consiglio Supremo di Difesa (BALDASSARRE -SACCO). In verità, anche rispetto agli atti attribuiti formalmente al Presidente della Repubblica ma che costituiscono lo strumento necessario attraverso cui il Governo attua il suo programma, c'è comunque un punto fermo, per cui a prescindere dai condizionamenti e dalle opposizioni che il Presidente della Repubblica riesce ad avanzare, vi sono atti che comunque egli non può compiere sostituendosi ad altro organo. Il Presidente della Repubblica promulga le leggi, ma - come noto - non può approvare una legge sostituendosi alle Camere; emana i decreti-legge e i decreti legislativi, ma non può deliberare il contenuto di tali atti al posto del Consiglio dei ministri; emana i regolamenti chiamati significativamente "governativi" (e non emana tutti gli altri), ma li emana soltanto se il Consiglio dei ministri li ha deliberati; emana molti atti amministrativi, ma non può emanarli senza la controfirma che conferma e garantisce la previa deliberazione del Governo; su un altro piano presiede il Consiglio superiore della magistratura, ma non può sostituirsi ad esso o dargli ordini.

In estrema sintesi, ciò che si evince da quanto testé detto è che, utilizzando i suoi poteri, il Presidente della Repubblica può riuscire, talvolta, a paralizzare altri organi (cioè esercitare una funzione negativa), ma non può in positivo svolgere i compiti ed esercitare i poteri di altri organi previsti dalla Costituzione (RESCIGNO). Se questo punto, banale ma decisivo, non viene sempre tenuto in considerazione è facile farsi trasportare dalle apparenze e arrivare fino al punto di parlare del Presidente della Repubblica come il re della Repubblica (SCACCIA).

7. Brevi considerazioni conclusive: quanto proficua sarebbe l'elezione diretta del Capo dello Stato in Italia? Un sacrificio realmente necessario?

Conclusivamente, sul punto, appare evidente che se da un lato la relazione del capo dello Stato con tutte le altre componenti politiche conferma la sua figura ed il suo ruolo di simbolo e di garanzia, dall'altro tale legame può diventare in concreto, se le circostanze politiche lo consentono o addirittura lo impongono, assunzione di veri poteri politici e di effettive responsabilità, ma solo se gli altri poteri non funzionano in modo adeguato, come dovrebbero secondo Costituzione, e sempre con lo scopo di superare le difficoltà nell'interesse della unità e della continuità dell'ordinamento e dello Stato, e comunque con i limiti costituzionali insuperabili previsti a livello costituzionale.

Ebbene, alla luce delle considerazioni testé operate in merito al ruolo e ai poteri che il Presidente della Repubblica detiene all'interno della nostra Repubblica Parlamentare, giova a questo punto interrogarsi - anche e soprattutto in virtù delle recenti polemiche che hanno contraddistinto le ultime elezioni del Presidente della Repubblica (rinominate 'Romanzo Quirinale'), scatenando l'opinione pubblica sul tema - sul quanto effettivamente proficua possa essere la tanto inneggiata elezione diretta del capo dello Stato in una repubblica Parlamentare come la nostra o di come sia senz'altro più proficuo - a parere di chi scrive - auspicare in una classe politica qualitativamente più idonea ed efficiente. La risposta, sull'eventuale elezione diretta, appare senza dubbio scontata e connotata un'accezione negativa. E' senz'altro plausibile, a fronte dell'incompetenza parlamentare nell'eleggere il nuovo Presidente della Repubblica, pervenire a quella che sarebbe la soluzione più semplice (quanto meno a dirsi dal momento che, sotto il profilo delle concretezze, un'eventuale riforma costituzionale richiederebbe tempi piuttosto lunghi; le proposte in Parlamento, o eventuali nuovi testi, dovranno prima essere esaminate dalle commissioni parlamentari per poi arrivare in aula e tra le doppie approvazioni di Camera e Senato devono inoltre passare almeno tre mesi di tempo, con la possibilità che una volta approvato, il testo venga sottoposto a referendum, con un esito tutt'altro che scontato): far eleggere il Presidente della Repubblica direttamente ai cittadini, ma è pur vero che passare dalla Repubblica Parlamentare a quella Presidenziale significherebbe cambiare la forma di Stato, decidere che il Governo non viene più formato dal Parlamento quale espressione del popolo quanto emanazione diretta o indiretta del Presidente (in tal senso l'esperienza statunitense in principio disaminata ci suggerisce qualcosa al riguardo). Ma ancor più rilevante, nel senso sfavorevole di una eventuale elezione diretta, depone il fatto che una simile elezione esige una campagna elettorale in cui entrino in gara vari candidati e, prescindendo da tutte le complicazioni riguardanti la potenziale selezione delle candidature e del voto - che di fatto cambierebbero la forma di Governo attualmente vigente e presente all'interno della Carta Costituzionale - in ogni caso il candidato eletto alla fine sarà il rappresentante di una sola parte dei votanti, quella che l'avrà eletto prevalendo sulle altre candidature venendo meno quella figura di garanzia tratteggiata dalla Costituzione e che, come più volte detto, nella nostra forma di Governo, riveste una rilevante posizione di responsabilità se solo il Parlamento facesse bene il suo lavoro.

Autore: Avv. Prof. Leonardo Ercoli

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