I reati ambientali e la responsabilità degli enti

Un nuovo, ricchissimo saggio dell'Avv. Prof. Leonardo Ercoli su argomenti di grandissima attualità: i reati ambientali, gli ecoreati, il Decreto Legislativo n. 231 del 2001 e il sistema sanzionatorio.

Buona lettura!

I REATI AMBIENTALI, GLI ECOREATI, IL D.LGS 231/2001 E IL SISTEMA SANZIONATORIO.

(dell'avv. prof. Leonardo Ercoli docente ed avvocato penalista)

I REATI AMBIENTALI E LA RESPONSABILITA' DEGLI ENTI

1) IL TESTO UNICO AMBIENTALE (D.LGS 152/2006)

2) LA TUTELA PENALE DELL'AMBIENTE: LA NOZIONE DI AMBIENTE

3) RESPONSABILITA' DA REATI AMBIENTALI: IL MODELLO CONTRAVVENZIONALE DEL T.U.A.

4) LA RESPONSABILITA' AMMINISTRATIVA DEGLI ENTI PER I REATI AMBIENTALI: IL D.LGS. 121/2011 E L'ART. 25-UNDECES D.LGS 231/2001

5) LA LEGGE DEL 22 MAGGIO 2015, N. 68: I NUOVI 'ECOREATI' E IL TITOLO VI-BIS DEL CODICE PENALE

5.1.) SEGUE. INQUINAMENTO AMBIENTALE, DISASTRO AMBIENTALE, TRAFFICO E ABBANDONO DI MATERIALE AD ALTA RADIOATTIVITA', IMPEDIMENTO DEL CONTROLLO, OMESSA BONIFICA.

5.2) SEGUE. I CRITERI FONDANTI IL SISTEMA DELLA RESPONSABILITA' DEGLI ENTI IN MATERIA AMBIENTALE

6) L'AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE AMBIENTALE: ARPA

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L'elaborato si propone, preliminarmente, di analizzare la normativa penale preposta dal nostro ordinamento a tutela dell'ambiente mediante la disamina, seppur sommaria, del Testo Unico Ambientale per poi individuare la nozione di ambiente quale oggetto meritevole di tutela e i criteri di riparto della responsabilità dei cosiddetti 'reati ambientali'.

Al riguardo, appare opportuno, in tal sede, soffermarsi successivamente sulla responsabilità amministrativa da reato degli enti dando atto di come, durante il decorso degli anni, l'emergere di notevoli problematiche legate all'evoluzione della società industriale abbia, inevitabilmente, messo in crisi l'ineluttabile principio 'societas delinquere non potest' e, nel contesto del mutato panorama culturale, abbia fatto ingresso nel nostro ordinamento il D.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 recante la disciplina della responsabilità delle persone giuridiche. Ebbene, benché tale intervento legislativo avrebbe dovuto ricomprendere sin dal principio la responsabilità degli enti per i cosiddetti reati ambientali, la vera occasione per superare siffatti problemi ha trovato la sua origine nella necessità di rispondere ed adeguarsi agli obblighi imposti dalla Comunità europea con la Direttiva 2008/99 CE sulla tutela penale dell'ambiente, giungendo cosi? all'emanazione del D.lgs. del 7 luglio 2011, n. 121, che si e? tuttavia distaccato dai precetti madre di derivazione europea.

Ad ogni buon conto, il legislatore italiano anziché seguire le indicazioni comunitarie volte a costruire la responsabilità dell'ente circoscritta a una serie di reati di danno e pericolo concreti, puniti qualora commessi con intenzione o colpa grave, ha riproposto il sistema delineato dal codice dell'ambiente italiano, costituito in gran parte sulla scorta di fattispecie di natura formale e di pericolo astratto.

Appare del tutto evidente come la legge di riforma del 22 maggio 2015, n. 68 sui cosiddetti "eco-reati", rappresenti senza ombra di dubbio un punto di svolta per il nostro ordinamento nazionale che, dopo notevole tempo, ha finalmente apprestato una tutela penale al bene ambiente. Con tale intervento legislativo e? stata profondamente perfezionata la disciplina penale posta a tutela dell'ambiente ed e? stato risolto una delle principali lacune insite cosiddetta parte speciale del D.lgs. 231/2001, estendendo la responsabilità degli enti anche ai più gravi delitti ambientali. Conclusivamente, al fine di un corretto inquadramento della problematica, l'elaborato si propone di procedere con una disamina delle principali fattispecie delittuose introdotte dalla recente legge di riforma del 22 maggio 2015, n. 68.

1) IL TESTO UNICO AMBIENTALE (D.LGS 152/2006)

Benché per lungo tempo ignorato dalla dottrina penale italiana, il tema concernente l'ambiente e la sua relativa tutela ha assunto nel corso degli anni un ruolo sempre più ingente e fondamentale.

La prima importante normativa ambientale di settore fu la legge 10 maggio 1976, n. 321 sull'inquinamento delle acque (cosiddetta Legge Merli). Nei decenni a seguire, si aggiunsero varie normative relative ad ulteriori settori della tutela ambientale, dalla disciplina sui rifiuti a quella sulla valutazione di impatto ambientale, fino a quella sulle emissioni in atmosfera e altre più circoscritte. La tutela normativa dell'ecosistema era contenuta in una serie di testi specialistici ed extra codicem, che predisponevano microsistemi di tutela per le singole componenti dell'ambiente, spesso in modo disorganico e difficilmente accessibile da parte degli operatori. La mancanza di un reale coordinamento tra le norme derivava anche da quella che pare una tendenza ricorrente nel nostro Paese, cioè quella di legiferare sull'onda dell'emergenza, spesso a costo di interventi normativi approssimativi e fallaci da un punto di vista della tecnica legislativa, sì da risultare fisiologicamente inefficaci (GRASSI S.). Di talché, con il nuovo millennio, si assistette alla volontà da parte del legislatore di una unificazione e codificazione di una normativa ambientale sempre più frammentaria sì da renderla più semplice, stabile e facilmente conoscibile da parte degli operatori del diritto. Si giunse così al noto Testo Unico Ambientale (T.U.A.) approvato, a seguito di una legge parlamentare di delega (la legge. n. 308/2004) - con il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Nella sua versione originaria, il testo era composto da 318 articoli e 47 allegati, ed articolato in sei parti: disposizioni comuni e principi generali; procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione di impatto ambientale (VIA) e per l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC); norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche; norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati; norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera; norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente.

Al corpus dei precetti amministrativi e penali si aggiunge una copiosa serie di allegati tecnici che puntualizzano il contenuto e l'ambito di applicazione delle norme stesse. Sotto il profilo prettamente penalistico, il Testo Unico Ambientale appare ancorato all'impostazione tradizionale del diritto penale accessorio, per cui le fattispecie incriminatrici rappresentano una sorta di appendice alla disciplina amministrativa, rispetto alla quale rivestono, quindi, una funzione di tipo sanzionatorio (RUGA RIVA C.). Come si avrà modo di constatare nel prosieguo dell'elaborato, la dottrina, di fronte al decreto, si e? impegnata a comprenderne la natura giuridica; operazione questa che si e? rivelata particolarmente ostica e perciò possibile solo "in negativo"; infatti, al momento della sua entrata in vigore, il testo e? stato aspramente criticato dalla dottrina, la quale non ha esitato a definire il d.lgs. 152/2006 come "la peggiore prova data dal legislatore nell'ultimo ventennio" nel settore della normativa ambientale (RAMACCI L.).

D'altro canto, come e? stato osservato, non siamo di fronte ad un vero e proprio Testo Unico, dal momento che il d.lgs. 152/2006 non copre l'intera materia del diritto ambientale ma, al contrario, lascia fuori dal suo ambito di operatività settori significativi, come quello dell'inquinamento acustico o delle sostanze pericolose (RUGA RIVA C.). La stessa dottrina si è palesata al quanto scettica nei confronti di chi riteneva opportuno qualificare il complesso di norme quale "codice", basando tale scetticismo, in particolare, sulla insussistenza di una "parte generale" che dettasse principi comuni e che fosse adeguatamente distinta dalle regole più minuziose e specifiche contenute nel d.lgs. (FONDERICO F.). Col tempo, siffatta lacuna è stata, tuttavia, colmata mediante l'introduzione della Parte Prima recante "Disposizioni comuni e principi generali", e contribuendo al progressivo consolidamento della disciplina. Va tuttavia precisato che tale processo di consolidamento non può ancora dirsi ultimato, dal momento che la materia ambientale rappresenta un settore senz'altro "dinamico" che necessita di una disciplina in costante aggiornamento, anche per ottemperare alle sollecitazioni provenienti dalla normativa comunitaria (MUSCATIELLO B.)

Ebbene, limitandoci in tal sede ad una indicazione sommaria delle disposizioni del Testo Unico in esame, giova anzitutto dare atto della Prima Parte del d.lgs. 152/2006 la quale esordisce con la puntuale individuazione, all'art.1, del proprio ambito di applicazione, delle materie ed istituti che saranno oggetto di disciplina nelle successive partizioni del decreto stesso.

Le finalità a cui tende il legislatore sono, invece, enunciate nella disposizione successiva ed esprimono pienamente la visione antropocentrica che permea il testo nella sua interezza. Nell'art. 2 del decreto in parola, infatti, il legislatore, si pone "come obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali".

Di maggior interesse pratico-operativo è quanto prevede l'art. 3 - recante "Criteri per l'adozione dei provvedimenti successivi" - per cui "Per la modifica e l'integrazione dei regolamenti di attuazione ed esecuzione in materia ambientale, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio acquisisce, entro 30 giorni dalla richiesta, il parere delle rappresentanze qualificate degli interessi economici e sociali presenti nel Consiglio economico e sociale per le politiche ambientali (CESPA), senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.". E' d'uopo, altresì, sottolineare che, originariamente, l'art. 3 si presentava assai più articolato, tuttavia per effetto del d.lvo. 128/10 sono stati soppressi quattro dei cinque commi che lo componevano, sicché a oggi l'unico rimasto vigente è il sopraccitato comma terzo. A partire dal 13 febbraio 2008, poi, il d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 ha introdotto, alla originaria Parte Prima, cinque nuovi articoli dall'art. 3-bis all'art. 3-sexies. Segnatamente, negli articoli 3-bis e 3-ter, sono stati introdotti nel nostro ordinamento nazionale i principi tradizionali che regolano la normativa ambientale dell'Unione Europea. Più in particolare, l'articolo 3-bis cita espressamente il Trattato dell'Unione Europea (TUE) disponendo che "i principi posti dalla presente Parte prima e dagli articoli seguenti costituiscono i principi generali in tema di tutela dell'ambiente". E' di palmare evidenza come si vada oltre la norma speciale, ergendo tali disposizioni a principi dell'ordinamento nazionale. L'articolo 3-ter, invece, riprende i principi di precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga" che, ai sensi dell'articolo 174, co. 2, del Trattato delle Unioni Europee, regolano la politica della Comunità in materia ambientale. L'art. 3-quater viene, invece, interamente dedicato allo sviluppo sostenibile, tanto che se ne riporta la definizione e diviene un vero e proprio principio generale che deve guidare ogni attività umana giuridicamente rilevante: "ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future".

Ad ogni buon conto, l'articolo di maggior interesse è senza dubbio il 3-quinquies, il quale sancisce il principio di sussidiarietà e di leale collaborazione fra Stato e regioni e in virtù del quale il legislatore ambientale intende predisporre uno standard minimo di tutela che sia uniforme su tutto il territorio nazionale, consentendo tuttavia a regioni e province autonome di "adottare forme di tutela giuridica dell'ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purché ciò non comporti un'arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali". Detto in altri termini, agli enti territoriali viene accordata la facoltà di derogare alla disciplina a condizione che le differenziazioni siano giustificate e volte a spostare verso l'alto l'asticella della tutela ambientale, e non determinino, viceversa, un peggioramento degli standard fissati a livello legislativo. Siffatta facoltà di deroga accordata a regioni e province autonome può interessare anche il diritto penale, soprattutto per quanto concerne alcune fattispecie che puniscono condotte poste in essere superando limiti tabellari rivedibili verso l'alto dalle regioni (RUGA RIVA C.)

2) LA TUTELA PENALE DELL'AMBIENTE: IL CONCETTO DI AMBIENTE

Da quanto finora esposto, si evince con sufficiente chiarezza come con l'entrata in vigore del d.lgs. 152/2006 denominato Testo Unico Ambientale o Codice dell'Ambiente (anche se di codice sarebbe erroneo parlare), il legislatore abbia senz'altro offerto all'interprete due differenti accezioni di ambiente, senza pero? indicare una nozione generale del termine (ZALIN M. - CHILOSI M.), facendo venir meno, così, la possibilità - mediante una concezione unitaria di ambiente - di individuare un modello di incriminazione penale altrettanto unitario.

E, infatti, in primo luogo l'art. 5, co. 1, lett. c) del Testo Unico, nel definire il concetto di 'impatto ambientale', precisa che l'ambiente deve essere inteso quale "sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico- fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell'attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti"; e ancora il primo comma dell'art. 300, offre - seppur indirettamente - una definizione del termine ambiente attraverso quella di danno ambientale precisando che: "e? danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima".

Peraltro, dalla lettura dell'art. 2 legge 26 aprile 1983 n. 136 e dell'art. 10 legge 26 ottobre 1995 n. 447, emerge con estrema chiarezza come all'interno del panorama legislativo di matrice nazionale, non manchino disposizioni che inquadrano il termine 'ambiente' quale elemento costitutivo della fattispecie penale, al fine di individuare il risultato dannoso. Ad ogni buon conto, sul punto, notevoli sono stati i dubbi sollevati in ordine al se intendere il termine in parola in rapporto alla specifica componente ambientale interessata o se esso debba avere una nozione unitaria, o ancora se debba essere inteso in termini meramente biologici, tali ad esempio da escludere la tutela del paesaggio, o invece contemplare una nozione più ampia, con la conseguenza tuttavia di uno svantaggio importante sotto il profilo della certezza del diritto (ZALIN M. - CHILOSI M.). Sulla scorta di quanto testé esposto, appare evidente come la varietà degli elementi propri del concetto ambiente in sé giustifica le difficoltà riscontrate tanto dalla dottrina quanto dalla giurisprudenza nell'offrire una chiara e puntuale nozione di ambiente, il cui concetto, vale la pena ribadirlo, è stato reiteratamente sottoposto a numerose teorizzazioni (ROTA R.).

Ciò nonostante, è bene dare atto di come, la progressiva attualità dei problemi concernenti l'ambiente e la continua espansione dell'apparato normativo posto a suo presidio, ha spinto sia la dottrina che la giurisprudenza maggioritaria a tentare di offrire una nozione unica e chiara di ambiente, partendo proprio dal valore costituzionale di cui questa gode. La giurisprudenza ha, infatti, riconosciuto e garantito l'ambiente quale bene strumentale per la protezione del bene saluto quale diritto fondamentale dell'uomo e interesse della collettività ex art. 32 Cost. (sul punto cfr. Cass. Civ. Sez. Unite, 6 ottobre 1979, n. 5172). Più in particolare, il riferimento è ai principi contenuti negli artt. 2, 9 e 32 Cost. oltre che al combinato disposto degli artt. 2 e 9, da cui si ricava una tutela oggettiva del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della nazione, la cui interpretazione ha subito un'evoluzione notevole nel corso degli anni. Sin dagli anni ottanta, infatti, il concetto di paesaggio ha assunto una connotazione più ampia, riferendosi ad "ogni preesistenza naturale, all'interno del territorio, alla flora, alla fauna, in quanto concorrono a costituire l'ambiente in cui vive e agisce l'uomo".

Sulla scorta di tali rilievi costituzionali, i giudici di legittimità hanno quindi considerato l'ambiente quale bene immateriale unitario e, dunque, benché costituito da diverse componenti, oggetto meritevole di cura e di tutela (Cfr. Cass. Civ., 9 aprile 1992, n. 4362). A ciò, parte della dottrinata, ha aggiunto che ogni singola componente può costituire separatamente o isolatamente l'ambiente, ma ciascuna di essa e? riconducibile a un'unica unita?; sicché il fatto che l'ambiente possa essere disponibile in varie forme e modi, non fa venir meno la sua natura e la sua sostanza di bene unitario essendo esso protetto in quanto elemento determinativo della qualità della vita (ZALIN M. - CHILOSI M.).

Ebbene, le anzidette norme di matrice costituzionale hanno dato luogo a due differenti orientamenti l'uno monista e l'altro pluralista. Il primo, recepito dalla giurisprudenza maggioritaria, prova a ricollegare al concetto di ambiente un rilievo giuridico autonomo; diversamente, il secondo, adottato dalla dottrina, adotta una ripartizione classica pluralista in forza della quale si fa riferimento all'ambiente in relazione agli istituti concernenti la tutela del paesaggio, la lotta contro l'inquinamento nonché quelli relativi al governo del territorio e delle attività urbanistiche. Tali autori, poi, hanno preferito ricollegare le materie differenziando due aree omogenee relative alla gestione sanitaria e alla gestione territoriale urbanistica. Quest'ultima relativa all'urbanistica in sé e all'edilizia pubblica mentre la prima - quella di gestione sanitaria - alla tutela degli inquinamenti, ai beni ambientali e agli interventi di protezione della natura (PREDIERI A.).

Al riguardo, si noti che un più recente orientamento, ispirandosi alla portata dell'art. 117 co. 2 Cost. che - come noto - riserva allo Stato le questioni riguardanti la tutela ambientale, considera l'ambiente quale valore costituzionale trasversale che si intreccia con altri interessi e competenze, oltre a quelli statali. Tuttavia, per ciò che in tal sede rileva, taluno ha messo in evidenza come dall'analisi della questione sotto il profilo squisitamente penalistico, la ricerca elaborerebbe un concetto eccessivamente generico di ambiente, oggetto di tutela penale, che tuttavia incontrerebbe notevoli limiti nell'enunciazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento penale. Di talché, l'adozione di un sistema che si incentra prevalentemente su generiche fattispecie relative a una qualunque tipologia di aggressione dell'ambiente nel suo complesso, rischierebbe di costituire norme penali basate su elementi di incertezza che, contravvenendo ai principi di determinazione e tassatività, costringerebbero l'interprete ad un ingente sforzo di precisazione (CATENACCI M.) vanificando così il grado di certezza della norma penale, quale elemento che garantisce al giudice l'individuazione del fatto disciplinato e che deve necessariamente caratterizzare anche gli elementi che compongono la fattispecie legale (BAJNO R.). Ugualmente, affermano altri, la realizzazione di fattispecie incentrate su un concetto indifferenziato di ambiente sarebbe difficilmente praticabile per la ragione che, nella pratica, sussistono differenti modalità aggressive in relazione ai diversi elementi ambientali aggrediti, in quanto alle varie componenti corrisponde una diversità di condotte (PALAZZO F.).

Conclusivamente sul punto, dunque, appare senz'altro evidente l'importanza di una elaborazione unitaria e onnicomprensiva del concetto di ambiente, ancora ad oggi insussistente, sì da poter garantire non solo un'interpretazione sistematica della normativa ambientale ma anche e soprattutto un modello uniforme di tutela.

3) RESPONSABILITA' DA REATI AMBIENTALI: IL MODELLO CONTRAVVENZIONALE DEL T.U.A.

Nonostante lo sforzo di unificazione organica operato dal legislatore con l'emanazione del T.U.A., nonché del correttivo di cui al D.lgs. n. 4 del 2008 e delle ulteriori modifiche introdotte dal D.lgs. n. 128 del 2010, la normativa penale a tutela dell'ambiente e? tuttavia apparsa fortemente inadeguata a fronteggiare i fatti più gravi per l'ecosistema forieri di un danno o un pericolo permanente per interi contesti geografici e fasce di popolazione (TELESCA), risultando dunque inadeguata e caratterizzata dai classici difetti di legislazione emergenziale (GIUNTA).

Il modello di illecito proposto dalle norme stratificatesi sino ad allora - riunitesi poi nel c.d. Codice dell'Ambiente - e? stato per lo più imperniato sullo schema del reato di pericolo astratto o presunto (GALLO) avente natura contravvenzionale, ritenuto come tale dalla dottrina maggioritaria (LO MONTE) inidoneo ad assicurare un'effettiva repressione delle offese ai beni ambientali. Tale forma di illecito penale, infatti, disinteressandosi strutturalmente della eventuale realizzazione degli eventi lesivi, si concentra sulla criminalizzazione di comportamenti ritenuti ex ante pericolosi, diffondendo un senso di sicurezza del tutto artificioso, che non coincide con l'effettivo stato delle cose. Tale caratteristica, se da un lato ha il pregio di anticipare la tutela rispetto all'effettiva realizzazione di un danno, dall'altro porta con se? il rischio che vengano punite condotte tipiche prive di quella pericolosità pronosticata dal legislatore, con conseguente violazione del principio di offensività (BERNASCONI). Spostando l'attenzione esclusivamente sulle condotte e prescindendo dalla verifica della concreta messa in pericolo, hic et nunc, del bene giuridico, il diritto penale del pericolo astratto finisce per rispondere uniformemente ad azioni od omissioni produttivi di esiti alquanto diversi fra loro, sicché - a fronte di effetti anche profondi di alterazione degli equilibri ambientali - si giunge ad una realtà di evidente inadeguatezza repressiva. Considerando poi, più nel dettaglio, gli illeciti fondati sul superamento dei cosiddetti "limiti soglia", e? palese che la natura di tali limiti mal si concilia con il diritto penale (D'ALESSANDRO) la fissazione dei medesimi e? il risultato di valutazioni a contenuto altamente discrezionale, che risponde a logiche spiccatamente precauzionali (FORTI), non coincidenti con quelle della meritevolezza e del bisogno di pena (ROMANO). Il principio di precauzione determina che, in contesti di incertezza scientifica circa l'effettiva dose che rende nociva una certa sostanza, se ne vieti - per chiare ragioni di prevenzione - la diffusione già a dosi più basse rispetto a quelle che manifestano anche solo prospetticamente una qualche pericolosità. Esso, tuttavia, non appare idoneo a sorreggere scelte di incriminazione penale, ossia a fondare norme cautelari rilevanti ai fini della sussistenza, in caso di violazione, di un illecito colposo o doloso, non essendo ammissibile la punizione di fatti inoffensivi, inidonei come tali di delineare quanto meno un pericolo reale per il bene tutelato. Sulla scorta di quanto testé esposto, e? evidente come l'illecito contravvenzionale risulti al cospetto della criminalità di impresa del tutto inefficace, sia in un'ottica preventiva quanto repressiva. La sanzione comminata - monetizzabile attraverso l'oblazione o la conversione in pena pecuniaria - mitiga drasticamente l'efficacia deterrente dello strumento penale e finisce spesso per costituire un costo collaterale dell'attività aziendale, irrimediabilmente scaricato sul consumatore finale di beni o servizi prodotti dall'impresa.

4) LA RESPONSABILITA' AMMINISTRATIVA DEGLI ENTI PER I REATI AMBIENTALI: IL D.LGS. 121/2011 E L'ART. 25-UNDECES D.LGS 231/2001

Nel corso degli anni, la sempre più avvertita sensibilità sviluppatasi attorno al tema della tutela dell'ambiente, ha senz'altro riaperto il dibattito sulla responsabilità per le fattispecie ambientali delle persone giuridiche (SALARDI). E? noto, infatti, come la criminalità ambientale maggiormente pericolosa sia sostanzialmente una criminalità di impresa, organizzata attraverso strutture societarie, la cui impunita? offre ai soggetti criminali un indubbio vantaggio competitivo da ritenersi del tutto ingiustificabile (SCOLETTA M.).

Si e? giunti, cosi?, all'emanazione del D.lgs. n. 121 del 2011, che ha introdotto - nel cosiddetto decreto 231 - l'articolo 25-undecies, recante l'individuazione dei reati ambientali presupposto della responsabilità degli enti, oggetto - come vedremo - di recente modifica avvenuta attraverso la legge 22 maggio 2015, n. 68. L'approdo a tale risultato normativo e? stato piuttosto travagliato e lungo e tale attesa non e? di certo stata ripagata da innovazioni normative degne di elogio (SCARCELLA). L'assetto delle fattispecie incriminatrici e? rimasto infatti pressoché invariato, avendo il legislatore italiano ritenuto che il sistema normativo esistente fosse già idoneo a soddisfare gli obblighi di tutela penale imposti in sede europea ed essendosi limitato, pertanto, ad inserire nel codice penale, in specifico adempimento della Direttive dal 2008, due sole contravvenzioni (sub articoli 727 bis e 733 bis c.p.), che - a giudizio del legislatore - non trovavano attuazione incidentale nella normativa esistente (SCOLETTA).

Nel contesto del mutato panorama culturale, ha fatto ingresso il D.lgs. 8 giugno 2001, n. 231, che per la prima volta ha introdotto anche nell'ordinamento italiano un modello generale di responsabilità sanzionatoria degli enti, etichettato come "amministrativo", ma che in realtà presenta tutti i connotati di una responsabilità autenticamente penale (CASTELLANA). In particolare, il D.lgs. n. 231 del 2001 ha introdotto nel nostro sistema giuridico una responsabilità diretta degli enti - che si affianca alla responsabilità della persona fisica che ha materialmente commesso il fatto penalmente rilevante - qualora il soggetto, inserito nell'organigramma dell'ente, compia taluno dei reati tassativamente indicati nel decreto medesimo agli artt. 24 e ss., nell'interesse o a vantaggio dell'ente stesso. Da allora in avanti, le persone giuridiche, le società e le associazioni, anche prive di personalità giuridica, sono diventate dunque coprotagoniste della vicenda punitiva e destinatarie immediate di risposte sanzionatorie a contenuto afflittivo orientate alla prevenzione dei reati. Come noto, la nascita di tale provvedimento e? derivata da inputs comunitari e internazionali, che, per intuibili esigenze di salvaguardia della concorrenza e della trasparenza dei mercati europei ed extraeuropei, reclamavano da tempo a gran voce la necessita? che anche il sistema giuridico italiano si uniformasse alla maggior parte delle legislazioni straniere. Le direttive europee richiedevano agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché le persone giuridiche fossero chiamate a rispondere dei reati, previsti ex artt. 3 e 4 della direttiva stessa, in conseguenza di condotte illecite commesse da soggetti con ruoli apicali, sia individualmente sia in quanto parte di un organo, da cui sia derivato un vantaggio per gli enti (art. 6 Direttiva n. 2008/99/CE). Essa, dunque, rappresentava l'ultima tappa di un percorso che ha preso mosse dalla Convenzione di Strasburgo per la tutela dell'ambiente attraverso il diritto penale (1998), la quale disponeva, in particolare, l'introduzione di sanzioni criminali o amministrative a carico delle società per conto delle quali era stato commesso un reato tra quelli indicati negli artt. 2 e 3 della Convenzione stessa, disposizioni, queste ultime, contenenti una serie di condotte dolose o colpose strutturate come reati di evento. Le sanzioni penali potevano essere di tipo pecuniario o detentivo e, accanto ad esse, si prevedevano obblighi di ripristino dello stato dei luoghi ed ipotesi di confisca, anche per equivalente, proponendo così un modello articolato di responsabilità corporativa, in base al quale, accanto al consueto criterio oggettivo d'imputazione, vale a dire quello dell'interesse o vantaggio dell'ente, si prevede un doppio criterio d'imputazione soggettiva e oggettiva per cui ai fini dell'ascrizione di responsabilità in capo alla persona giuridica, infatti, era necessario che il reato - presupposto fosse stato commesso o da un soggetto che rivestisse una posizione apicale nell'organigramma dell'ente, oppure da un sottoposto, purché, in quest'ultimo caso, la violazione fosse conseguenza di un difetto di sorveglianza o controllo da parte dei soggetti a ciò deputati, i quali non avevano impedito la commissione dell'illecito.

Giova evidenziare che la legge delega aveva ricostruito in senso ampio il catalogo dei reati presupposto della responsabilità dell'ente, distinguendo, da un lato, gli illeciti collegati a delitti segnati dalla finalità del conseguimento di ingiustificati profitti, espressivi di una politica di impresa protesa ad eludere i meccanismi di legalità che disciplinano la concorrenza e, dall'altro, gli illeciti derivanti da reati situati criminologicamente nel cono d'ombra del rischio di impresa (inquinamento, infortuni sul lavoro, etc.) (PATRONO). Tuttavia, in sede di attuazione, il Governo - privilegiando l'illiceità del profitto - ha ritenuto di escludere tutti gli altri reati oggetto dell'originario schema di decreto, operando una selezione che sin da subito ha destato notevoli perplessità. In particolare, tale intervento legislativo avrebbe dovuto ricomprendere ab origine la responsabilità degli enti anche per i reati in materia ambientale, ma considerazioni di tipo pratico, legate soprattutto alle inevitabili difficolta? di metabolizzazione del nuovo sistema da parte delle imprese, hanno sconsigliato il legislatore dall'introdurre i reati ambientali nel catalogo delle c.d. fattispecie-presupposto.

Con particolare riferimento al vero elemento innovativo della novella legislativa rappresentato - come detto - senz'altro dall'inserimento dell'art. 25-undecies nel d.lgs. 231/2001, con cui si ascrive all'ente la responsabilità per i reati ambientali, si noti che tra i reati presupposto viene inserito un vasto elenco di illeciti ambientali, tutti tratti dal Testo Unico Ambientale, fatta eccezione per le due contravvenzioni di cui agli artt. 727-bis e 733-bis c.p., introdotte anch'esse con il d.lgs. 121/2011, per alcune altre fattispecie codicistiche e per alcuni reati contenuti in altre leggi speciali.

L'introduzione di una responsabilità ex d.lgs. 231/2001 e? stata accolta con grande favore dalla dottrina, la quale da tempo auspicava un intervento legislativo in questo senso. In effetti, il coinvolgimento dell'ente assicura una maggiore incisività della tutela del bene ambiente, e rappresenta un elemento prezioso in un settore nel quale, come abbiamo più volte sottolineato, le sanzioni penali riferite alla persona fisica, da un lato, devono fare i conti con gravi problemi di effettività e, dall'altro, le sanzioni amministrative pecuniarie rischiano di essere meno gravose per l'impresa rispetto alle ingenti spese di adeguamento degli impianti alla normativa vigente. Il principio di autonomia della responsabilità dell'ente rispetto a quella della persona fisica costituisce un'ulteriore garanzia di effettività, soprattutto in relazione alla tematica dei tempi di prescrizione del reato: ai sensi dell'art. 8, comma 1, d.lgs. 231/2001, infatti, la responsabilità dell'ente sussiste anche quando: a) l'autore del reato non e? stato identificato o non e? imputabile; b) il reato si estingue per una causa diversa dall'amnistia. In questo modo si neutralizza uno dei principali problemi della repressione penale delle condotte inquinanti, vale a dire quello dei tempi ristretti di maturazione della causa estintiva, dovuti alla forma contravvenzionale e alle esigue pene edittali.

Giova in ogni caso precisare come, in verità, il progetto iniziale prevedeva un coinvolgimento generalizzato delle persone giuridiche all'interno del sistema di repressione degli illeciti ambientali penalmente rilevanti. La riforma, infatti, anziché attenersi alle indicazioni comunitarie volte a ricostruire la responsabilità dell'ente mediante una serie di reati di danno e di pericolo concreto, puniti qualora commessi con dolo o colpa grave, si e? limitata a riproporre il sistema già delineato dal Codice dell'Ambiente italiano, formato - come visto - in stragrande maggioranza da fattispecie contravvenzionali di natura meramente formale. Sicché, ne e? conseguita una contrapposizione del modello di reati di evento, voluto dalle direttive, al modello di reato di pericolo presunto o astratto, prescritto dalla legge italiana.

Per quanto riguarda gli aspetti sanzionatori, il decreto prevede, oltre all'applicabilità di sanzioni pecuniarie, alcune sanzioni interdittive dotate di grande forza deterrente. Proprio su queste ultime si sono concentrate le maggiori critiche delle associazioni di categoria, le quali hanno innanzitutto auspicato una totale eliminazione delle sanzioni interdittive dall'apparato di tutela penale dell'ambiente, e hanno inoltre posto l'accento sulla sproporzione che intercorre tra il rilevantissimo impatto sulle imprese generato da sanzioni del genere, specie se applicate in via cautelare, e la natura formale delle violazioni oggetto di incriminazione, "la cui lesività in termini di danno o pericolo concreto prodotto dalla relativa condotta e? tutta d verificare" (GATTA G.L.). Le sanzioni pecuniarie sono previste per tutte le ipotesi in cui sorge la responsabilità dell'ente e sono graduate in base alla diversa gravita? dei reati presupposto: e? possibile osservare come la cornice edittale più significativa sia quella riservata al delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, la cui forbice e? compresa tra il minimo di quattrocento e il massimo di ottocento quote. Le sanzioni interdittive, invece, ai sensi dell'art. 9, comma 2, d.lgs. 231/2001, sono l'interdizione dall'esercizio dell'attività; la sospensione o revoca delle autorizzazioni, licenze o concessioni funzionali alla commissione dell'illecito; il divieto di contrattare con la Pubblica Amministrazione, salvo che per ottenere le prestazioni di un pubblico servizio; l'esclusione da agevolazioni, finanziamenti, contributi o sussidi, con l'eventuale revoca di quelli già concessi; il divieto di pubblicizzare beni o servizi. A forti critiche è stata sottoposta non solo la scelta del legislatore di prevedere sanzioni interdittive, pur in presenza di fattispecie che in concreto risultano poco lesive per la loro natura contravvenzionale, ma anche la decisione di non inserire nessun tipo di condotta riparatoria post factum, avente effetto estintivo della responsabilità dell'ente e di non aver valorizzato il conseguimento di certificazioni ambientali ai fini del giudizio di adeguatezza dei Modelli organizzativi (SCARCELLA A.).

Si noti, inoltre, che dalla disamina del contenuto essenziale del d.lgs. 121 del 2011, emergono anche taluni profili problematici in ordine al possibile impatto dei reati ambientali, richiamati dall'art. 25-undecies, sul sistema punitivo del d.lgs. 231/2001, in particolare con riferimento alla compatibilità delle numerose fattispecie contravvenzionali inserite nel catalogo dei reati presupposto con gli specifici criteri imputativi della responsabilità degli enti (SCOLETTA M.).

D'altro canto, nella stessa relazione illustrativa di accompagnamento al d.lgs. 121/2011 il legislatore ammetteva di non aver provveduto a una rivisitazione radicale del diritto penale ambientale, rappresentando l'impossibilita? di procedere a una revisione organica del sistema dei reati ambientali, oggetto pero? di un futuro intervento normativo (PETELLA S.).

Ebbene, benché la suddetta direttiva avesse previsto un sistema di diritto penale dell'ambiente modellato prevalentemente su illeciti dichiaratamente di danno o di pericolo concreto, la legislazione nazionale - ritenendo lo Stato italiano già adempiente, con la normativa penale esistente, ai precetti madre di derivazione europea a tutela dell'ambiente - e? rimasta imperniata quasi esclusivamente su violazioni meramente formali (MADEO), che mal si conciliano con il principio di offensività. L'attuazione degli obblighi di incriminazione europei ha pertanto fallito l'obiettivo di rafforzare il livello complessivo della protezione penale ambientale, giacché non ha affiancato ai vecchi reati di pericolo astratto e di natura contravvenzionale, nuovi reati incentrati sulla concreta lesione del bene ambiente. Una soluzione integrata di tal fatta, che avesse lasciato coesistere le fattispecie contravvenzionali con i nuovi delitti di evento, non sarebbe infatti risultata esorbitante rispetto alle prescrizioni della direttiva, tenuto conto che questa fissava uno standard minimo di tutela, lasciando impregiudicata la possibilità per gli Stati di prevedere accanto alle incriminazioni delle offese anche reati di minore gravita?, a vocazione preventiva. Peraltro, nell'ottica di soddisfacimento delle prescrizioni comunitarie, un "innalzamento" della soglia minima dell'intervento penale avrebbe dovuto investire anche l'elemento soggettivo degli illeciti (VAGLIASINDI): nonostante le prescrizioni comunitarie avessero imposto di sanzionare penalmente i fatti qualora commessi con dolo o colpa grave, la natura contravvenzionale dei reati ambientali esistenti ne consente la punizione anche a titolo di colpa lieve.

5) LA LEGGE DEL 22 MAGGIO 2015, N. 68: I NUOVI 'ECOREATI' E IL TITOLO VI-BIS DEL CODICE PENALE

Una disciplina quella della responsabilità degli enti per i reati ambientali che, come visto nel paragrafo che precede, risultava tutt'altro che attinente a quanto richiesto dalla Comunità Europea attraverso la direttiva 2008/99/CE del 19 novembre 2008 che, nel Preambolo all'art. 5, prescrive che "attività che danneggiano l'ambiente, le quali generalmente provocano o possono provocare un deterioramento significativo della qualità dell'aria, compresa la stratosfera, del suolo, dell'acqua, della fauna e della flora, compresa la conservazione delle specie" esigono sanzioni penali a carattere più fortemente deterrente. La Direttiva al fine di garantire uno standard minimo comunitario in materia di tutela ambientale, indica dunque gli elementi di offensività dei reati di cui chiede l'introduzione nei sistemi nazionali. Pertanto il legislatore si è trovato a dover rinvenire una sorta di mediazione tra l'esigenza di delineare in modo preciso e puntuale la fattispecie di reato e dall'altra la necessità di non appesantire eccessivamente il codice penale di autonomi titoli di reato atteso che gli stessi non sarebbero in grado di contemplare tutte le possibili manifestazioni criminose con la conseguente ricaduta di una carente e lacunosa risposta legislativa.

La risposta normativa in tal senso è intervenuta con la legge 22 maggio 2015, n. 68 sugli "eco-reati" che ha avuto il merito di strutturare le fattispecie poste a tutela dell'ambiente sotto forma di delitto, realizzando quello che e? stato definito da taluno come un 'evento epocale' che per lungo tempo e? stato atteso dagli esperti del settore che, costantemente, ne hanno richiamato l'urgenza (SIRACUSA L.). Sotto tale aspetto, la citata novella completa il processo riformatore avviato già nel 2011 allorquando, in occasione del recepimento della direttiva 2008/99/CE alcuni illeciti contravvenzionali di settore erano stati inseriti nel catalogo dei reati-presupposto.

Con la legge in esame il legislatore ha, in primo luogo, inserito nel libro secondo del codice penale il Titolo VI bis ("Dei delitti contro l'ambiente"), costituito nello specifico da dodici articoli (da 452-bis a 452-terdecies) che individuano cinque nuove fattispecie (inquinamento ambientale, disastro ambientale, delitti colposi contro l'ambiente, traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività, impedimento del controllo, omessa bonifica) e una serie di norme relative a circostanze aggravanti, misure in senso lato sanzionatorie e accessorie (confisca anche per equivalente, confisca di valori ingiustificati, ripristino dello stato dei luoghi, pene accessorie ex art. 32-quater c.p.) e ipotesi di ravvedimento operoso. Sempre incluse nell'ambito del codice penale, ancorché esternamente rispetto alla disciplina del nuovo Titolo VI bis, sono le disposizioni che per i delitti di nuovo conio prevedono il raddoppio dei termini di prescrizione (viene modificato l'articolo 157, co. 6, c.p.), nonché l'applicabilità della disciplina in materia di responsabilità da reato degli enti, cosi? modificando l'articolo 25-undecies del D.lgs. n. 231 del 2001.

In secondo luogo, tale riforma ha apportato alcune modifiche al D.lgs. n. 152 del 2006 - cosiddetto Codice dell'ambiente - introducendo nel medesimo una "Parte Sesta bis", dedicata alla "Disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale" e composta da sette articoli (da 318-bis a 318-octies). Si evidenzia, inoltre, come l'intervento normativo sul Codice dell'Ambiente abbia introdotto per le contravvenzioni previste dal testo unico - ad esclusione, quindi, dei delitti introdotti ex novo in ambito codicistico - una particolare ipotesi di estinzione del reato nel caso in cui vengano correttamente eseguite le prescrizioni impartite dagli organi competenti, secondo paradigmi procedimentali, presupposti processuali e sostanziali mutuati dal modello di disciplina relativa all'estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza negli ambienti di lavoro previsto dagli articoli 20 ss. del D.lgs. n. 281 del 2008.

Prima di procedere alla disamina delle 'nuove' fattispecie è bene ribadire che, la portata innovativa di maggior rilievo è da ricollegarsi non solo all'introduzione del titolo VI bis del Libro Secondo del codice penale intitolato dei «delitti contro l'ambiente» ma anche alla collocazione sistematica del nuovo titolo a ridosso dei delitti contro l'incolumità pubblica - accolta con estremo favore dalla dottrina penale che ha sempre riconosciuto lo stretto legame esistente tra l'ambiente e l'incolumità pubblica che certamente emerge nelle fattispecie di inquinamento ambientale aggravato e di disastro ambientale - all'introduzione di fattispecie di danno e di pericolo concreto sanzionati con elevati limiti edittali di pena e pensate in relazione a una progressione di beni giuridici protetti nonché alla previsione del nuovo dolo specifico ambientale caratterizzato da un'aggravante soggettiva comune a effetto speciale ed, infine, all'aumento di pena per le ipotesi di associazione a delinquere o di stampo mafioso finalizzate alla realizzazione dei reati ambientali.

La modificazione compiuta sotto il profilo della responsabilità degli enti rappresenta senz'altro un punto di svolta del diritto ambientale penale, tenendo conto che statisticamente i reati ambientali sono commessi nell'interesse dell'impresa. D'altro canto, anche nel corso dei lavori preparatori, gli stessi operatori della materia hanno evidenziato che nel settore dei reati ambientali i fatti maggiormente gravi venivano e vengono realizzati a vantaggio delle stesse. Pertanto, l'applicazione di sanzioni pecuniarie nei confronti delle persone giuridiche, permette di contrastarne in modo diretto l'interesse economico, e, in determinate circostanze, risulta anche più efficace sia ai fini della persecuzione del singolo episodio sia, più in generale, in termini di deterrenza rispetto alla sanzione detentiva per la persona fisica (PETELLA S.).La novità legislativa, inoltre, non solo ha inserito per la prima volta un apposito titolo dedicato ai reati ambientali all'interno del codice penale, ma ha, altresì, fatto ricorso anche a fattispecie delittuose di evento, "ponendo in tal modo la criminalità ambientale tra i reati di fascia medio alta, fornendo agli investigatori e alla magistrature, anche tramite l'applicabilità di discipline processuali e ablatorie ritagliate sulla criminalità organizzata, strumenti teoricamente assai incisivi nella fase delle indagini e della assicurazione dei proventi dei reati" (RUGA RIVA C.).

Come in parte anticipato, cardine della norma sono i reati di inquinamento ambientale e disastro ambientale puniti rispettivamente, il primo, con pene detentive che vanno da un minimo di 2 ad un massimo di 6 anni, il secondo con la reclusione da 5 a 15 anni. Come pena accessoria è prevista l'incapacità di contrattare con la P.A. per le fattispecie di inquinamento ambientale, disastro ambientale, traffico ed abbandono di materiale radioattivo, impedimento di controllo e traffico illecito di rifiuti, quest'ultimo già previsto all'interno del Testo Unico.

I termini prescrizionali prevedono un allungamento in relazione all'aggravarsi della fattispecie e viene introdotta la confisca obbligatoria, anche per equivalente, delle cose che costituiscono il prodotto, il profitto del reato o che servirono a commetterlo, anche per il delitto di traffico illecito di rifiuti. Tuttavia, tale misura risulta esclusa ove l'imputato abbia provveduto alla messa in sicurezza e, ove necessario, alla bonifica e al ripristino dello stato dei luoghi, nonché nel caso in cui detti beni appartengano a terzi estranei al reato. In materia di illeciti quali il disastro ambientale, in particolare l'attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti e per l'ipotesi aggravata di associazione per delinquere la nuova legge introduce anche la confisca quale misura di prevenzione dei valori ingiustificati o sproporzionati rispetto al proprio reddito. Inoltre, con la sentenza di condanna o di applicazione della pena, è previsto che il Giudice debba ordinare anche il recupero e, se tecnicamente possibile, il ripristino dello stato dei luoghi, ponendo i costi a carico del condannato e delle persone giuridiche obbligate al pagamento delle pene pecuniarie in caso di insolvibilità del primo. Il legislatore è intervenuto anche in tema di ravvedimento operoso, originariamente previsto come causa di non punibilità, e oggi operante quale circostanza di attenuazione della pena - dalla metà a due terzi, ovvero da un terzo alla metà - in favore di chi, rispettivamente, prima della dichiarazione di apertura di apertura del dibattimento di primo grado, eviti che l'attività illecita sia portata a conseguenze ulteriori, provveda alla messa in sicurezza, alla bonifica o al ripristino dello stato dei luoghi; ovvero collabori concretamente con l'Autorità di Polizia o Giudiziaria alla ricostruzione dei fatti e all'individuazione dei colpevoli.

5.1.) SEGUE. INQUINAMENTO AMBIENTALE, DISASTRO AMBIENTALE, TRAFFICO E ABBANDONO DI MATERIALE AD ALTA RADIOATTIVITA', IMPEDIMENTO DEL CONTROLLO, OMESSA BONIFICA

La prima fattispecie penale rubricata 'Inquinamento ambientale' è tutelata dalla norma incriminatrice di parte speciale al comma primo del nuovo art. 452-bis c.p. e punisce con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 100.000 chiunque abusivamente cagioni una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili: - delle acque o dell'aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sotto-suolo; - di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. Il legislatore ha delineato la fattispecie normativa costruendola come delitto di evento e di danno, dove l'evento di danno è costituito dalla compromissione o dal deterioramento, significativi e misurabili, dei beni ambientali specificamente indicati, prevedendo così un autonomo titolo di reato a forma libera ove il reato sotto l'aspetto materiale può consistere non solo in condotte che attengono al nucleo duro - acque, aria e rifiuti - della materia, ma anche mediante altre forme di inquinamento o di immissione di elementi come ad esempio sostanze chimiche, OGM, materiali radioattivi e, più in generale, in qualsiasi comportamento che provochi un'alterazione in senso peggiorativo dell'equilibrio ambientale. Inoltre affinché si verifichi il reato delineato dalla norma incriminatrice di parte speciale è necessario che una condotta attiva, consistente nella realizzazione di un fatto considerevolmente dannoso o pericoloso, o una condotta omissiva impropria, cioè con il mancato impedimento dell'evento da parte di chi, secondo la normativa ambientale, è tenuto al rispetto di specifici obblighi di prevenzione rispetto a quel determinato fatto inquinante dannoso o pericoloso, integrino gli estremi dell'inquinamento ambientale.

La seconda fattispecie di reato introdotta dalla riforma configura il delitto di disastro ambientale di cui all'art. 452-quater c.p., costituito alternativamente dall'alterazione irreversibile dell'equilibrio di un ecosistema o dall'alterazione dell'equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa o ancora dall'offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto. Attraverso la codificazione della norma in esame, il legislatore del 2015 ha inteso risolvere le problematiche nate in conseguenza del vuoto sanzionatorio nei confronti di condotte gravemente lesive per l'ambiente, cui prima si sopperiva attraverso la punibilità di disastro innominato di cui all'art. 434 c.p. nonché di adeguare e rendere maggiormente severo il trattamento sanzionatorio, dal momento che le fattispecie contravvenzionali di cui al Testo Unico non sortirono nessun effetto deterrente. Differentemente dall'art. 434 c.p. il bene giuridico principalmente tutelato dalla norma è l'ambiente e solo in secondo ordine la pubblica incolumità. Lo scopo del legislatore è, dunque, quello di punire la modificazione dei luoghi laddove questa sia concretamente idonea a minacciare gravemente l'ambiente. La norma in parola, descrive il disastro ambientale quale l'alterazione irreversibile dell'equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali, nonché - in seconda battuta - quale offesa alla pubblica incolumità per via della diffusività del danno ambientale e della messa in pericolo di un numero indeterminato di persone. Dalla stessa formulazione della disposizione in parola si evince l'evidente richiamo ai requisiti dimensionali e qualitativi del disastro elaborati dalla giurisprudenza in ordina all'art. 434 c.p. anche se in verità i due requisiti sono postulato alternativamente e non cumulativamente. Ciò vale a dire che può esserci disastro ambientale anche senza la messa in pericolo della pubblica incolumità e viceversa. Sotto il profilo soggettivo, invece, la norma richiede il dolo generico inteso quale coscienza e volontà di porre in essere una delle condotte descritte.

La terza fattispecie penalmente rilevante in materia è contenuta nell'art. 452-sexies c.p. rubricato "traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività" il quale recita: "Salvo che il fatto costituisca più grave reato, è punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 50.000 chiunque abusivamente cede, acquista, riceve, trasporta, importa, esporta, procura ad altri, detiene, trasferisce, abbandona o si disfa illegittimamente di materiale ad alta radioattività.

La pena di cui al primo comma è aumentata se dal fatto deriva il pericolo di compromissione o deterioramento:

1) delle acque o dell'aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna.

Se dal fatto deriva pericolo per la vita o per l'incolumità delle persone, la pena è aumentata fino alla metà". Il bene giuridico ambientale descrive una nozione intermedia mediante la punibilità sia per la mera lesione dell'equilibro ambientale, sia qualora sia coinvolta la vita umana. Invero, la norma in parola, data l'alta pericolosità del materiale radioattivo, tutela sia l'incolumità pubblica che l'ambiente. La tutela penale si articola su due piani. Anzitutto, vengono punite quelle condotte di illegittimo o comunque abusivo utilizzo di materiale radioattivo a prescindere da un qualsivoglia danno o periodo. Trattasi chiaramente di reato di pericolo presunto, in cui appunto la messa in pericolo dell'ambiente e della pubblica incolumità viene dato per scontato. In secondo luogo la norma punisce più severamente il colpevole dei fatti di cui sopra se si verifichi una compromissione o un deterioramento delle acque, dell'aria, di porzioni estese del suolo o del sottosuolo. Di un ecosistema e della vita della flora e della fauna. Per compromissione va intesa una modificazione peggiorativa irreversibile, mentre il mero deterioramento indica invece un danno reversibile. Tale parificazione ha ricevuto aspre critiche, dato che accomuna dal punto di vista sanzionatorio un evento di danno e uno per il medesimo bene giuridico. La natura presunta del pericolo insisto nel materiale radioattivo si desume anche dal fatto che, diversamente dall'art. 452-bis c.p., in cui la compromissione o il deterioramento devono essere significativi e misurabili, nella norma in commento siffatti requisiti non sono riprodotti, anticipando quindi maggiormente la soglia del penalmente rilevante. L'ultimo comma della norma, stabilisce, poi, l'aumento ulteriore della pena nel qual caso in cui dal fatto deriva oltretutto un pericolo per la vita o per l'incolumità delle persone, dovendosi in ogni caso accertare il pericolo concreto causato.

Quarta fattispecie penale introdotta dalla novella legislativa, è l'art. 452-septies c.p., il quale punisce tutte le condotte destinate ad ostacolare o impedire il normale svolgimento dei controlli in materia ambientale. Il reato è chiaramente causalmente orientato, nel senso che il fatto deve verificarsi attraverso le modalità descritte, in maniera attiva, omissiva o fraudolente. Trattasi, inoltre, di reato di pericolo presunto giacché non viene richiesta alcuna reale messa in pericolo dell'ambiente o della pubblica incolumità, essendo per contro sufficiente determinare l'impedimento o l'ostacolo di cui si è detto che, già di per sé, costituisce e viene considerato quale fonte di pericolo.

Infine, vi è il reato di omessa bonifica di cui all'art. 452-terdeces c.p. il quale pone una clausola di sussidiarietà atta alla non applicazione della disposizione qualora il fatto costituisca più grave reato. I soggetti attivi del reato, quindi, sono obbligati per legge, dall'Autorità Giudiziaria o dalla pubblica autorità alla bonifica o al ripristino dello stato dei luoghi colpiti da anni sotto il profilo ambientale. Il bene giuridico tutelato dalla norma è pertanto rappresentato dall'interesse dello Stato al celere ed efficiente ripristino dello status quo ante dei luoghi.

In ordine alla disposizione delittuosa in parola, vale la pena operare talune precisazioni di carattere generale avuto riguardo del fatto per cui Essa, infatti, costituisce una fattispecie penale ulteriore rispetto alla figura contravvenzionale di cui all'art. 257 Testo Unico dell'Ambiente. A quest'ultima ipotesi di omessa bonifica, pertanto, sono state apportate alcune modifiche: l'introduzione di una clausola di riserva - come detto - e la delimitazione della causa di non punibilità di cui al co. 4 alle sole contravvenzioni in modo da escluderne l'applicabilità ai casi di inquinamento o disastro ambientale con effetti "reversibili", per i quali invece l'esecuzione delle opere di messa in sicurezza e/o di bonifica si configura, ai sensi della novella dell'art. 452- decies c.p., come forma di ravvedimento operoso con effetto di circostanza attenuante e comporta una riduzione della pena o dalla metà a 2/3 o da 1/3 alla metà.

Tuttavia, fin da subito, in dottrina è stato osservato che appaiono piuttosto problematici i confini tra i rispettivi ambiti di applicazione delle due fattispecie in esame. L'art. 452-terdecies, che prevede appunto il reato più grave, ha una formulazione tale da risultare indubbiamente una norma di chiusura del sistema sanzionatorio al fine di garantire l'effettività degli obblighi di reintegro, bonifica e ripristino sparsi nella legislazione vigente, qualunque ne sia la matrice (giudiziaria, legislativa o amministrativa), e di implementare quindi la cosiddetta funzione ripristinatoria del diritto penale dell'ambiente. Diversamente la contravvenzione di cui all'art. 257 Codice dell'Ambiente, secondo la lettera della norma, è integrata solo nella più specifica ipotesi di condotta di esecuzione delle opere di bonifica non in conformità al progetto approvato dall'autorità competente nell'ambito del procedimento amministrativo di cui agli artt. 242 e ss. del Testo Unico. Occorre premettere che per le condotte di omessa bonifica contraddistinte dall'elemento soggettivo della colpa non si pone alcun problema, poiché la nuova fattispecie è un delitto e richiede l'elemento psicologico del dolo. Risulta comunque evidente il carattere irragionevole del sistema sanzionatorio complessivo a mente del quale il mero dato letterale delle norme in commento, l'inadempimento dell'obbligo di ripristino dello stato dei luoghi di cui all'art. 256-bis Codice dell'Ambiente per chi ha appiccato il fuoco ad alcuni rifiuti abbandonati sul manto stradale viene punito ben più severamente dell'errata e inefficacia esecuzione di opere di bonifica di una vasta area significativamente contaminata, qualora dall'autorità competente sia stato approvato il relativo progetto. Una parte della dottrina ha cercato di arginare tali conseguenze paradossali sottolineando che, se ricorre uno dei nuovi "eco-delitti" di cui agli art. 452-bis e 452-quater, l'obbligo di bonifica è sicuramente presidiato ai sensi dell'ipotesi delittuosa in virtù del combinato disposto degli artt. 452-duodecies e 452-terdecies, poiché tale obbligo deriverebbe da un ordine del giudice. Ad ogni buon conto, però, appare ragionevole ritenere che anche in caso di condotte di grave o di ingente inquinamento ambientale - come detto - sanzionabili ai sensi degli artt. 452-bis e 452-quater, possa comunque instaurarsi un procedimento amministrativo di bonifica con approvazione del progetto da parte dell'autorità competente prima della condanna o del patteggiamento del procedimento penale e quindi dell'ordine giudiziale. In conclusione appare condivisibile la tesi sostenuta da autorevole dottrina e dall'Ufficio del Massimario della Cassazione nella relazione sulla legge n. 68 del 22 maggio 2015 per cui "la modifica del testo della norma dell'art. 257 Testo Unico, mediante l'introduzione della clausola di riserva "Salvo che il fatto costituisca più grave reato", fa in modo infatti che essa possa operare solo nelle ipotesi di un superamento delle soglie di rischio che non abbia raggiunto (quanto meno) gli estremi dell'inquinamento, ossia che non abbia cagionato una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili dei beni (acque, aria, etc.) elencati dall'art. 452-bis, mentre l'ipotesi delittuosa di cui all'art. 452-terdecies trova applicazione solo nei casi in cui il fatto produttivo dell'obbligo di ripristino o di bonifica sia da qualificarsi ai sensi di uno dei nuovi delitti ambientali […]".

L'analisi e le considerazioni svolte sinora consentono di trarre alcune prime conclusioni in termini di proporzionalità ed efficacia dell'attuale sistema normativo italiano a tutela dell'ambiente. Confrontando l'odierno approccio alla questione ambientale rispetto all'inerzia del passato, emergono evidentemente una serie di aspetti positivi derivati dall'introduzione della recente legge di riforma n. 68 del 2015: da un lato, la scelta di dedicare ai nuovi "eco-reati" un apposito titolo all'interno del corpus codicistico e di inserire nel testo del Codice dell'Ambiente italiano un'apposita "Disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale" (Parte VI bis del D.lgs. n. 152 del 2006, articoli 318-bis - 318-octies) denotano la chiara volontà di attribuire alla materia ambientale un ruolo primario e centrale, anche attraverso lo strumento penale; dall'altro, l'estensione delle fattispecie ambientali presupposto della responsabilità degli enti, l'ampliamento degli spazi riservati alla confisca e il ricorso a norme premiali volte a ripristinare le condizioni di equilibrio ambientale compromesse dal reato costituiscono prima facie un'importante evoluzione nell'ottica di protezione del bene giuridico in questione. Si tratta, dunque, di un intervento che ha senza dubbio riformato radicalmente la disciplina degli illeciti ambientali, superando il tradizionale ricorso alle contravvenzioni in favore dell'incremento del rigore repressivo scaturito dalla configurazione come delitti delle nuove incriminazioni e mutando la struttura delle fattispecie da illeciti contravvenzionali di pericolo astratto a delitti di pericolo concreto e di danno. Tuttavia, i pregi del tanto atteso 'novum' normativo risultano in verità oscurate dalle imperfezioni scaturite dall'evidente superficialità con cui il legislatore ha delineato i nuovi eco-delitti, la quale fa inevitabilmente dubitare della possibilità che essi riescano ad assicurare una volta per tutte un'adeguata tutela penale all'ambiente (AMARELLI). La riforma in questione, per quanto preceduta da un lungo ed accurato iter parlamentare, e? risultata agli occhi dei primi commentatori alquanto approssimativa nella descrizione dei caratteri offensivi delle condotte punibili, avendo altresì sottovalutato le problematiche relative a temi particolarmente delicati, quali la causalità e i rapporti con il diritto amministrativo (CATENACCI). In particolare, una disamina ravvicinata del novellato articolo 25-undecies del decreto n. 231 del 2001 evidenzia come uno degli archi portanti su cui poggia il recente intervento di inasprimento degli standard di reazione nei confronti della criminalità ambientale presenti già dei difetti strutturali congeniti che rischiano di minarne le fondamenta (AMARELLI).

5.2) SEGUE. I CRITERI FONDANTI IL SISTEMA DELLA RESPONSABILITA' DEGLI ENTI IN MATERIA AMBIENTALE

Di notevole importanza ai fini dell'inquadramento delle fattispecie che generano la responsabilità degli enti in materia ambientale, sono i criteri fondanti il sistema della medesima responsabilità, tenendo conto che affinché questa sorga e? necessario che il reato-presupposto sia riconducibile all'ente sotto un duplice aspetto, quello soggettivo e oggettivo. Sotto il profilo soggettivo, l'articolo 5 del d.lgs. 231/2001 individua le qualifiche delle persone collegate a vario titolo all'ente, e le distingue in due fondamentali categorie, rispettivamente soggetti in "posizione apicale" e "sottoposti all'altrui direzione". In tal modo, emerge come, ai fini della configurazione della responsabilità dell'ente, sia necessaria la sussistenza di un rapporto qualificato tra la persona giuridica e il soggetto autore del reato (D'ANGELO N.). Innegabilmente, ai fini dell'applicabilità del criterio soggettivo, che il soggetto autore del reato rientri nella prima o nella seconda categoria comporta rilevanti conseguenze sotto il profilo processuale. Se il soggetto riveste la posizione apicale, l'ente non risponde di tale illecito se prova di aver adottato un efficace modello organizzativo, di aver attribuito vigilanza sullo stesso ad un organo interno dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo e che la persona ha commesso il reato eludendo fraudolentemente il modello. Viceversa, se il reato e? imputabile a coloro sottoposti all'altrui direzione, l'ente e? considerato responsabile se la commissione del suddetto reato e? stata possibile come conseguenza dell'inosservanza degli obblighi di direzione e vigilanza. Pertanto nella prima ipotesi l'onere della prova ricade direttamente sull'ente, nel secondo caso spetta al pubblico ministero dimostrare la condizione sostanziale della responsabilità (PRESUTTI A.). Come anticipato, l'articolo 5 prevede anche un criterio oggettivo, in base al quale la commissione del reato implica la responsabilità della persona giuridica nel caso in cui questo sia stato posto in essere "nel suo interesse o a suo vantaggio". Da ciò ne consegue che la responsabilità dell'ente può ritenersi esclusa nell'ipotesi in cui il soggetto autore del reato, avendo agito nell'esclusivo interesse proprio o di terzi, faccia venir meno il rapporto di immedesimazione organica, rendendo la persona giuridica manifestamente estranea al reato (CORIGLIANO G.).

6) L'AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE AMBIENTALE: ARPA

Si è detto più volte che negli ultimi decenni l'approccio al reato ambientale è cambiato soprattutto grazie al riconoscimento del diritto all'ambiente salubre come imprescindibile per il diritto alla salute e l'introduzione dei "delitti ambientali". In tal senso, restano primari il ruolo degli organi di controllo e la formazione degli organi di polizia.

In tale quadro un ruolo di ingente rilievo sul territorio viene svolto dalle agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA) quale ente della pubblica amministrazione costituito e operante in ogni regione del nostro territorio nazionale. Ciascuna Regione ha costituito la propria Agenzia. Le 19 ARPA regioni, le due APPA delle province autonome di Trento e Bolzano e ISPRA compongono il Sistema nazionale per la protezione dell'ambiente (SNPA) istituito dalla legge 132/2016.

Tra le principali funzioni attribuite alle ARPA vi sono: il controllo di fonti e di fattori di inquinamento dell'aria, dell'acqua, del suolo, acustico ed elettromagnetico; il monitoraggio delle diverse componenti ambientali: clima, qualità dell'aria, delle acque, caratterizzazione del suolo, livello sonoro dell'ambiente; il controllo e vigilanza del rispetto della normativa vigente e delle prescrizioni dei provvedimenti emanati dalle Autorità competenti in materie ambientali; il supporto tecnico-scientifico, strumentale ed analitico agli enti titolari con funzioni di programmazione e amministrazione attiva in campo ambientale; lo sviluppo di un sistema informativo ambientale di supporto agli enti istituzionali e a disposizione delle organizzazioni sociali interessate.

Accanto alle funzioni tradizionali di "controllo e vigilanza", la legge 61/1994 affida al "sistema delle agenzie ambientali" nuovi compiti di monitoraggio, elaborazione e diffusione dei dati ambientali nonché l'elaborazione di proposte tecniche: limiti di accettabilità, standards, tecnologie ecologicamente compatibili, verifica dell'efficacia "tecnica" delle normative ambientali. Le ARPA insieme ai dipartimenti di prevenzione delle ASL esercitano in maniera coordinata e integrata le funzioni di controllo ambientale e di prevenzione collettiva che rivestono valenza ambientale e sanitaria. In materia di inquinamento esterno e degli ambienti di vita, la competenza è assegnata alle ARPA che si avvalgono dei pareri igienico-sanitari, previsti dalla normativa vigente, espressi dai dipartimenti di prevenzione delle aziende sanitarie locali. Esse, infatti, garantiscono, in base a particolari convenzioni e accordi di programma, supporto tecnico-scientifico e supporto strumentale e analitico-laboratoristico agli enti che svolgono le funzioni di controllo ambientale.

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