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D.A.SPO. profili processuali amministrativi e penali

Martello e bilancia su un libro
Avv. Paolo Romagnuolo 

L'art. 6, co.1 della L. 401/1989, più volte modificato nel testo attualmente vigente, prevede l'emissione di un provvedimento gergalmente denominato D.A.SPO., acronimo di “Divieto di accesso a manifestazioni sportive”. 
Il D.A.SPO., è una misura di prevenzione atipica che mira  a contrastare il fenomeno della violenza negli stadi, non essenzialmente circoscritto agli impianti adibiti al giuoco del calcio, ma anche a tutte quelle manifestazioni sportive laddove siano presenti gruppi di tifoserie organizzate (cd. ULTRAS).
A chiarire l'ambito  applicativo della misura de quo, è l'ultima parte del 1 comma della L. 401/89 che recita: “«Il divieto di cui al presente comma può essere, altresì, disposto nei confronti di chi, sulla base di elementi oggettivi, risulta avere tenuto una condotta finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza in occasione o a causa di manifestazioni sportive o tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica in occasione o a causa delle manifestazioni stesse».
Prima di inquadrare in modo dettagliato i presupposti del D.A.SPO, è fondamentale tracciare un excursus storico, circa le copiose modifiche susseguitesi negli anni, atte ad inasprire e reprimere il fenomeno violento, sia per ciò che attiene la normativa comunitaria, ma soprattutto ponendo l'accento su quella di diritto interno.
Il Parlamento Europeo, con propria risoluzione dell' 11 Luglio 1985, nonché il Consiglio d' Europa con la Convenzione del 19 Agosto del 1985, avevano invitato gli Stati membri ad adottare idonee misure volte a prevenire e controllare il vandalismo e la violenza nello sport e a combattere gli atti di violenza ed intemperanze degli spettatori in occasioni di manifestazioni sportive.
Il testo convenzionale individuava anche una prima forma “provvedimentale” dal contenuto tipico di un non facere consistente nell'imporre un divieto di accesso agli impianti sportivi per soggetti notoriamente e potenzialmente pericolosi.
Successivamente, la risoluzione del Consiglio dell' Unione Europea del 17 Novembre 2003, tracciò  le linee guida affinché ogni Stato membro adottasse “il divieto di accesso agli impianti in occasione di manifestazioni sportive di rilevanza internazionale”.
In tal modo gli Stati membri, in conformità alle norme del proprio ordinamento interno, furono invitati ad esaminare la possibilità di “interdire l'accesso agli stadi ai soggetti già resisi responsabili di fatti di violenza in occasione di incontri calcistici”.
Il Parlamento italiano, diede attuazione alle normative sovranazionali, mediante l'introduzione dell'art. 6 della Legge 13 Dicembre 1989 n. 401. Tale norma conferì ampi poteri al Questore, al fine di vietare l'accesso, sia ai luoghi in cui si svolgevano competizioni sportive,  ma anche a quelli nelle immediate vicinanze, a soggetti denunciati e/o condannati per: 
1) Esercizio abusivo di attività di giuoco o di scommessa (art. 4 L. 401/89)
2) Violazione della legge sulle armi (L. 110/1975);
3) Violazione della legge sulla tutela dell'ordine pubblico tramite utilizzo di caschi protettivi, o di qualunque altro mezzo atto a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona (art. 5 L. 152/1975); 
4) Violazione della legge in materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa per chi compia manifestazioni esteriori ovvero ostenti emblemi o simboli propri di associazioni o organizzazioni vietate dalla legge di ratifica della Convenzione di New York (art. 2 co. 2 L. 205/1993 in combinato con l'art. 3 L.654/1975);
5) Lancio di materiale pericoloso, scavalcamento e invasione di campo in occasione di manifestazioni sportive (art. 6bis L. 401/1989);
6) Possesso di artifizi pirotecnici in occasione di manifestazioni sportive (art. 6ter L. 401/1989);
7) Aver preso parte attiva ad episodi di violenza su persone o cose (art. 6 L. 401/1989).
Il provvedimento adottato dal Questore, essendo questi un organo amministrativo, ha natura tipicamente amministrativa, i cui effetti mirano, non tanto a limitare la libertà personale di un individuo (art. 13 Cost.), bensì  a limitare la libertà di circolazione (art. 16 Cost.) con funzione di prevenzione (in questo senso: T.A.R. Milano Lombardia sez. III, sent. 02 gennaio 2012 nr. 7, in Foro amm. TAR 2012, 1, 19.).
In altre parole, la norma costituzionale, invero, attribuisce “un diritto assoluto ai cittadini di circolare nel territorio nazionale, ove i limiti posso essere imposti per legge per le sole finalità inerenti la salute e l'ordine pubblico. 
In relazione a tale esigenza, l'art. 6 comma 1, L.n. 401 del 1989 attribuisce al Questore un potere interdittivo, esercitabile nei confronti di chiunque, in occasione o
a causa di manifestazioni sportive, tenga una condotta violenta, o comunque tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica.
In giurisprudenza, inoltre, tale potere gode di una elevata discrezionalità, volta non solo alla tutela dell'ordine pubblico, in caso di consumazione della condotta e quindi con contestuale lesione del predetto bene giuridico, ma anche in via preventiva, ovvero in caso di pericolo, anche solo potenziale di siffatta lesione. 
Si tratta, pertanto, di “un potere attribuito anche con fini di prevenzione alla
commissione di illeciti, tenuto conto della diffusività del fenomeno relativo alle violenze negli stadi di calcio e della necessità di approntare, anche sul piano normativo, rimedi efficaci, da attuare anche in via anticipata alla effettiva lesione dell'ordine pubblico, ed ascrivibile, magari, a semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo” (In questo senso: T.A.R. Roma Lazio sez. I, sent. 05 dicembre 2011 nr. 9547, in Foro amm. TAR 2011, 12, 3938; T.A.R. Roma Lazio sez. I, sent. 11 agosto 2011 nr. 7083, in Foro amm. TAR 2011, 7-8, 2358).

Come su meglio descritto, trattandosi di una misura interdittiva atipica, che incide solo sul diritto alla circolazione, non sarà soggetta ad alcuna convalida ad opera della Autorità Giudiziaria (a differenza del 2 comma che limita invece la libertà personale del destinatario). E' chiaro dunque, che l'assoluta discrezionalità dell'organo che lo adotta, rende tale provvedimento fortemente incisivo (conformemente alla voluntas legis), alla tutela dell'ordine pubblico e quindi alla salvaguardia del regolare svolgimento delle manifestazioni sportive, ma anche e soprattutto ad evitare che soggetti, coinvolti in precedenti condotte lesive, possano, nel breve termine, ritornare nei luoghi ove esse si svolgono, con il pericolo di reiterati comportamenti già sanzionati.

In relazione, sempre, ai criteri di applicazione del provvedimento, essendo il D.A.SPO., un provvedimento di carattere cautelare ed urgente, non preceduto dall'accertamento della responsabilità dell'incolpato (riservato alla sede penale cautelare o di merito) esso è giustificato dal mero “fumus”, che sussiste anche per la semplice denuncia per aver partecipato ad episodi di violenza verso persone e cose in occasione di manifestazioni sportive.

In tale ottica, la denuncia del fatto-reato alla Autorità Giudiziale, non è altro che un papabile elemento atto ed idoneo a far si che venga emanato il provvedimento, ma è opportuno, comunque, ribadire che tra il processo penale ed il procedimento di D.A.SPO. vige  una perfetta autonomia, questo perché il provvedimento di interdizione non può essere inficiato, da una eventuale e successiva archiviazione del procedimento penale nei riguardi del soggetto interessato e destinatario del decreto di interdizione. 

Analizzati i presupposti applicativi del provvedimento questorile del D.A.SPO., è opportuno soffermarci sui contenuti del provvedimento.

Abbiamo visto che la norma, in buona sostanza, è volta ad interdire l'accesso agli impianti sportivi,  a soggetti potenzialmente pericolosi, ma una sua massima estensione, essendo una norma di prevenzione e di controllo, ovvero una norma “tampone”, realizza una assoluta misura punitiva volta a fare in modo che tali individui, non possano circolare durante tali manifestazioni in luoghi limitrofi, tutelando in tal modo l'ordine pubblico nonché lo svolgimento della competizione sportiva stessa, in armonia con il combinato disposto degli artt. 2 e 16 della Costituzione.

Altro importante elemento contenuto nel 2 comma della norma, è l'obbligo per il soggetto destinatario del provvedimento di presentarsi presso un ufficio di polizia, negli orari, così come indicati nel provvedimento e coincidenti con lo svolgimento delle manifestazioni sportive il cui accesso è vietato. La norma de quo, ha un carattere del tutto “preventivo” ma con funzione “accessoria” rispetto al D.A.SPO.

Essendo il suo contenuto, tale da limitare la libertà personale di un individuo, possiamo con estrema sintesi  stabilire che, il provvedimento si sposa integralmente con l'art. 13 Cost. 
In effetti il 3 comma, prevede l'adozione ad opera dell'autorità di pubblica sicurezza, di provvedimenti provvisori, conformi alla legge e da convalidarsi nei termini prestabiliti a pena di inefficacia.
Alla luce di tali considerazioni, il Questore dovrà necessariamente, da un lato, rendere attendibile e suffragare il provvedimento con “adeguata motivazione” (Corte Costituzionale, sent. 20 novembre 2002 n. 512 e Corte Costituzionale, sent. n. 193 del 1996) dall'altro, un controllo di merito demandato all'Autorità Giurisdizionale ordinaria, nei termini perentori di cui all'art. 13 Cost.
Sia chiaro che, laddove il soggetto destinatario del provvedimento, non osservasse con diligenza l'obbligo informativo in relazione alle manifestazioni sportive da svolgersi, nel giudizio di merito, instaurato contro di esso, non si potrà far leva sull'errore di fatto, quindi scusabile, essendo l'imputato tenuto ad osservare il calendario e le sue relative variazioni per ciò che attiene la disputa degli incontri.

CONCLUSIONI

Dopo aver ampiamente descritto il contenuto ed i presupposti applicativi del D.A.SPO. nonché dell'obbligo di presentazione presso gli Uffici di pubblica sicurezza in occasione delle manifestazioni sportive, sembra evidente rassegnare alcune conclusioni.
In primo luogo, sembra del tutto evidente che trattasi di una norma del tutto lacunosa, oscura e contrastante in molteplici punti, a causa di una legislazione confusionaria che a tratti sfocia, sotto alcuni profili nell'incostituzionalità.
Piuttosto che avere un carattere preventivo, sembra configurarsi più con una funzione repressiva e punitiva (a causa di alcuni orpelli superflui e vessatori), spinta dall'onda emotiva dell'opinione pubblica dopo i gravi accadimenti, dell'Heysel di Bruxelles e della morte dell'ispettore Filippo Raciti che, hanno portato, nel sistema italiano un inasprimento della norma con il Decreto Amato del 2007.
La prima anomalia viene in risalto, già ad una prima lettura del 1 comma dell'art. 6, il quale recita che “potranno essere sottoposti a D.A.SPO, non solo coloro che siano stati condannati nei 5 anni precedenti, ma anche coloro che siano stati semplicemente denunciati”, ma ancor più grave è che il Legislatore del 2007 ha previsto che il provvedimento si estendesse anche a tutti coloro che, “non siano stati condannati e non denunciati, ma che avessero avuto un comportamento finalizzato ad atti violenti in occasioni di manifestazioni sportive”.
Altra difficoltà inoltre, è rinvenibile per ciò che concerne il diritto alla difesa, in specie il comma 2-bis del medesimo articolo, in cui si dà facoltà all'interessato di presentare, personalmente o tramite un difensore, memorie e deduzioni al Giudice competente per la convalida del provvedimento, non ha evidenziato i termini per produrre gli scritti difensivi, in tal caso, il Gip potrebbe provvedere alla convalida immediatamente dopo l'arrivo nel suo ufficio della richiesta da parte del P.M.
Fortunatamente un recente e consolidata sentenza della Cassazione, tempra tale incertezza, imponendo al G.i.p. di non provvedere prima delle 48 ore concessegli per la decisione(contro l'ordinanza di convalida si può ricorrere in Cassazione, che in caso di accoglimento eliminerà solo l'obbligo di firma ma non  il divieto di recarsi alle manifestazioni sportive, non essendo quest'ultima una limitazione della libertà personale).
Nel caso di assoluzione nel processo penale, dovrà disporsi la revoca del D.A.SPO, su istanza di parte, e laddove dovesse essere rigettata, vi è possibilità di agire proponendo ricorso al TAR territorialmente competente.
In merito poi, alla pena inflitta, la Legge Amato ha aumentato il divieto accesso agli impianti: da 1 giorno nel minimo e 3 anni nel massimo,  diventano 1 anno nel minimo e 5 anni nel massimo. Invece per chi non osservasse l'obbligo di recarsi presso il commissariato per la firma, rischia una condanna che và da 1 a 3 anni di reclusione ed una multa da diecimila a quarantamila nel massimo.
Insomma sembra una disciplina alquanto severa e che ha dimostrato di avere poca efficacia come strumento di prevenzione. Una legislazione peculiare anti-garantista, inapplicabile in uno Stato di diritto, che dovrebbe trovare di sicuro strumenti alternativi, volti a garantire la “pax publica” e la sicurezza dei consociati, in grado di evitare di criminalizzare “in blocco” una categoria e di agire nel rispetto delle norme previste dalla Carta Costituzionale.
Infine è di ultima opinione politica, la possibilità di rifarsi al “modello inglese”!! Il tanto decantato modello inglese. Quello che è stato in grado di rendere “vivibile” gli stadi senza gli Hooligans, ma che non ha in alcun modo prodotto situazione idonee a limitare la violenza al di fuori delle strutture sportive. Si cerchi quindi di non emulare un modello del tutto fallimentare che, con l'introduzione del F.B.O. (football banning order) ha visto aumentare del 45%/50% gli incidenti al di fuori degli impianti sportivi, piuttosto si cerchi di porre in essere rimedi del tutto originali.
FONTI: TAR MILANO- TAR LAZIO - CORTE COSTITUZIONALE - ELABORATO AVV. PASQUALE RAUCCI
Avv. Paolo Romagnuolopaolo_romagnuolo@libero.it - 3477824020
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(08/07/2014 - Avv. Paolo Romagnuolo)
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