È stato pubblicato il documento con le proposte conclusive della Commissione istituita con DM 23 aprile 2021
toga e martello

Commissione Castelli, gli obiettivi

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Arriva la relazione finale (in allegato) della Commissione ministeriale presieduta da Claudio Castelli, Presidente della Corte d'Appello di Brescia, relativa agli interventi in materia di tutele lavorative della magistratura onoraria e al ruolo, funzioni e compiti in materia civile e penale. La Commissione Castelli è stata costituita con decreto ministeriale del 23 aprile 2021: i lavori sono iniziati il 7 maggio e si sono conclusi dopo 40 riunioni in sede delle due sottocommissioni - coordinate rispettivamente dal dott. Sergio Menghini e dal dott. Ernesto Aghina - e 4 riunioni plenarie, l'ultima delle quali si è tenuta il 20 luglio 2021. Le conclusioni del lavoro della Commissione saranno valutate della Ministra della Giustizia, Marta Cartabia, che effettuerà le sue valutazioni e una sua sintesi. Gli obiettivi erano delineare un nuovo sistema di reclutamento e trattamento della magistratura onoraria del futuro e dare una risposta almeno a parte delle aspettative che i magistrati onorari "di lungo corso" avevano maturato "in decenni di sistemazioni provvisorie".

Giudici onorari e tutele lavorative

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Nel corso dei lavori della Commissione sono stati acquisiti dati relativi a flusso degli affari negli Uffici del giudice di pace, anzianità di servizio dei magistrati onorari, provenienza professionale, spesa prevista, indennità percepite. È nata anche un'interlocuzione con le organizzazioni sindacali di categoria che hanno fornito le indicazioni sulle questioni di maggiore rilevanza.

In base ai lavori del tavolo tecnico, la proposta che ne è venuta fuori è stata ritenuta idonea per dare una risposta adeguata ai temi oggetto di contestazione «ricomprendendo una serie di previsioni ordinamentali, previdenziali e di status complessivo che sono state oggetto di censura ritenendosi il testo del D. lgs. n. 116/2017 confliggente con una serie di direttive eurocomunitarie». Si va verso l'abbandono del cottimo che, se da un lato ha fatto riscontare diversi elementi positivi sotto il profilo della produttività, dall'altro ha provocato distorsioni e il proliferare del contenzioso oltre che un impiego eccessivo ed anomalo dell'opera del magistrato onorario.

Durata dell'incarico

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Grazie al lavoro dell'Unità di staff Innovazione Tecnologica del ministero è stata possibile l'acquisizione di elementi statistici preziosi per valutare la durata del servizio svolto dalle varie figure di magistrato onorario. È così emerso (sulla base di una rilevazione aggiornata al 21.5.2021), che l'età media di un magistrato onorario sia di 55 anni (in aprticolare 59 per i giudici di pace, 55 per i g.o.t., 53 per i v.p.o., 58 per i giudici ausiliari in Appello). Altri dati rilevanti riguardano la durata di esercizio delle funzioni onorarie, computata in poco più di 15 anni in media (19 anni per i giudici di pace, 15 per i v.p.o. e 12 per i g.o.t.).

La maggioranza dei magistrati onorari svolge dunque l'attività giurisdizionale da tempo prolungato, considerato che ben 2.592 magistrati onorari, di cui il 99% dei giudici di pace (pari al 53,5% del totale) risultano in servizio da un tempo superiore a 17 anni (indicazione da ritenersi approssimata per difetto non contemplando anche le ipotesi di mutamento delle funzioni onorarie, non sommate dal monitoraggio statistico), mentre solo un numero residuale (pari all'8%) è in attività da meno di quattro anni.

In considerazione dell'età media, della professionalità acquisita e delle aspettative conseguenti alla reiterazione delle proroghe, si è pertanto valutata l'opportunità (fermo restando il contingentamento del tempo dedicato alle funzioni onorarie) di prolungare, previe conferme periodiche, l'incarico dei magistrati in onorari in servizio alla data di entrata in vigore del D.lgs.vo n. 116/2017 sino al limite massimo anagrafico incrementato, rispetto a quanto previsto dall'art.29.2 della riforma, da sessantotto a settanta anni, uniformandolo a quello dei magistrati professionali.

In questa valutazione la Commissione si è uniformata sia a quanto già sostanzialmente acquisito dal cd. d.d.l. unificato (art. 9), sia dal d.d.l. n. 1438/2019 del Ministro Buonafede (che peraltro indicava il limite di sessantotto anni: art. 1 lett.f).

Infine, a sostegno del prolungamento sino al limite massimo anagrafico dell'attività dei magistrati onorari, sia intervenuto anche quanto disposto nella messa in mora in sede di procedura di infrazione, operata in data 15.7.2021 dalla Commissione Europea, laddove viene censurato l'utilizzo abusivo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato.

Attesa l'intervenuta diversificazione, quanto alla procedura semplificata di verifica dell'attività prestata, operata per i magistrati onorari con l'art 18 l'art. 29 è stato corredato dalle norme regolatrici il procedimento di conferma (quadriennale) per i magistrati onorari in servizio.

L'indennità

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L'art. 31 disciplina l'indennità spettante ai magistrati onorari in servizio che si configura come un'indennità annua lorda proporzionata al regime di impegno prescelto dal magistrato onorario in base all'art. 29-bis (tredici, nove o cinque giornate mensili), e comporta quindi il parallelo superamento dei regimi indennitari precedenti (v. art. 11, legge 21 novembre 1991, n. 374, per i giudici di pace, e art. 4, decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273, per i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari), tra cui quello del cd. cottimo.

Nell'intento di giungere a un regime di compenso unitario e adeguato per tutte le categorie di magistrati onorari, la Commissione ritiene appropriato pervenire a un importo dell'indennità non inferiore a 2.200 euro mensili netti (per 12 mensilità) per i magistrati onorari in servizio che abbiano scelto la fascia di maggiore impegno.

Tale valore è stato ricavato facendo una comparazione con gli stipendi netti e lordi di alcune figure di responsabilità e prestigio dell'Amministrazione giudiziaria e con quello del magistrato di prima nomina.

Il funzionario di terza area - fascia 1 (come coloro che vengono assunti a termine per il nuovo Ufficio per il processo) comporta un onere complessivo per lo Stato di € 40.837,83 ed un direttore di € 49.080,38; mentre un magistrato ordinario in tirocinio (HH02) ha uno stipendio annuo (le indennità sono a parte) di € 29.864,79, comprensivo di tredicesima mensilità. Inoltre va rammentato che in sede di testo unificato la Commissione parlamentare era giunta ad individuare un'indennità lorda complessiva di € 38.000. La proposta elaborata prevede quindi una somma superiore a quest'ultima e tiene conto di questi diversi parametri. E' sicuramente vero che tutte le professioni comparate (funzionario, direttore, magistrato in tirocinio) riguardano attività esclusive ed a tempo pieno, ma oltre ad avere le maggiori garanzie del rapporto di lavoro pubblico e concernente l'attività dei magistrati onorari attività giurisdizionale e non amministrativa, va chiaramente detto che l'attuale trattamento che si propone tiene conto del lavoro pregresso prestato e che tale regime favorevole vuole essere anche a compensazione di esso.

Fermo il suddetto riferimento minimo, certamente più favorevole rispetto a quello prefigurato per i nuovi magistrati onorari (appunto per compensare l'attività sin qui svolta), la determinazione finale dell'indennità deve essere lasciata al decisore politico, che dovrà procedervi, alla luce delle risorse finanziarie disponibili, in combinazione con la scelta del regime previdenziale e fiscale della medesima indennità. Ci sono due opzioni essenziali per quanto riguarda i giudici onorari non iscritti agli albi forensi. Entrambe contemplano l'iscrizione alla Gestione Separata INPS, già prevista dall'art. 25.3, del D.lgs.vo. n. 116/2017, e che è importante mantenere anche per dare modo ai magistrati onorari di beneficiare delle tutele di malattia e maternità. A partire da tale dato, il regime contributivo applicabile può essere teoricamente quello previsto per i lavoratori autonomi, che prevede allo stato un obbligo di contribuzione a carico dell'iscritto del 25,98%, e che può consentire però di beneficiare dell'aliquota fiscale del 15% prevista nell'ambito del cd. regime forfettario; ovvero, in alternativa, quello dei collaboratori coordinati e continuativi e figure assimilate, che comporta un obbligo contributivo del 22,82% a carico del committente (in aggiunta al corrispettivo) e una trattenuta contributiva dell'11,41% a carico del collaboratore, ferma l'applicabilità del regime fiscale ordinario. Come già detto, per rispondere ai rilievi della Commissione europea la soluzione che apparirebbe più adeguata sarebbe quella dei collaboratori, che pure deve tenere conto dell'esborso complessivo a carico dello Stato e del regime fiscale, che condiziona l'importo netto percepito dall'interessato, soluzione che sarebbe d'altro canto meno conveniente per i nuovi giudici onorari, oltre che aprire diversità di trattamento tra magistrati onorari con diverse provenienze professionali.

Per quanto invece concerne i giudici onorari iscritti agli albi forensi, si propone di mantenere il regime già risultante dall'art. 25.4, del D.lgs.vo. n. 116/2017, che prevede la confluenza dei compensi percepiti come magistrato onorario nel coacervo dei redditi professionali, con applicazione del regime contributivo della Cassa forense. Per compensare la disparità di trattamento che verrebbe a crearsi (in caso di adozione, del regime dei collaboratori) a danno dei giudici onorari iscritti agli albi forensi, per questi ultimi potrebbe essere previsto un rimborso, da parte del Ministero della Giustizia, di tutta o parte della contribuzione del 15% attualmente facente carico a questa categoria di g.o.p. o v.p.o. Ciò secondo una soluzione che era stata a suo tempo adottata, per i giudici onorari aggregati (GOA), dall'art. 8.4, della legge n. 276/1997.

Va evidenziato come la Commissione sia stata concorde, una volta stabilito il superamento del cottimo, nel non ritenere praticabile una disposizione transitoria (presente all'art. 1 lett. h del d.d.l. n. 1438/2019) intesa a rendere facoltativa la scelta del regime indennitario (tra quota fissa e cottimo secondo il regime previgente), rimettendola alla valutazione del singolo giudice di pace in servizio. Si ritiene difatti che la predetta disposizione intesa a procrastinare una modalità di compenso ritenuta inadeguata, oltre ad essere palesemente inconferente rispetto all'unicità di status obiettivo della

riforma, determini il perdurare di un trattamento economico del tutto sperequato tra (ex) giudici di pace e (ex) g.o.t.

Le altre magistrature onorarie attuali e possibili

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Unitamente ai magistrati onorari che operano presso gli uffici dei Giudici di pace, nei Tribunali ordinari e nelle Procure della Repubblica vi sono altre figure onorari, di cui alcune più tradizionali, cui è bene dedicare attenzione. Non vi è dubbio che le figure specializzate che da tempo operano presso altri uffici apportando altre e diverse competenze professionali sono state estremamente preziose ed hanno dimostrato l'importanza della multidisciplinarietà e dell'apporto di altri saperi. Così è sicuramente avvenuto per i giudici onorari minorili presso il Tribunale per i minori e le sezioni minori delle Corti di appello e gli esperti del tribunale sorveglianza per i quali non si può che formulare una valutazione estremamente positiva. Tanto da verificare se non potrebbe essere positivamente estesa anche ad altri settori.

Ad esempio si potrebbe verificare se nelle sezioni specializzate che si occupano di protezione internazionale (materia che oggi rappresenta un'ingente quota delle pendenze civili dei Tribunali) non sarebbe opportuno prevedere una figura di magistrato onorario da affiancare nel collegio ai due togati con competenze in materia di antropologia, diritto internazionale, cooperazione internazionale, sociologia materie affini. Ciò con lo scopo di dare un apporto specialistico in una materia oggettivamente complessa e originale.

Quanto ai giudici onorari specializzati già esistenti, senza pensare ad alcuna omogeneizzazione con gli altri magistrati onorari, proprio per le diverse specificità, risulta però necessario sollecitare una rivisitazione di compensi oggi davvero mortificanti: i giudici onorari minorili vengono compensati con € 98,13 a udienza (sino alla 5 ore) sulla base del D.lgs.vo 23 aprile 1948 n.666 e gli esperti del Tribunale di sorveglianza con € 16,06 all'ora alla stregua dell'art 1 DPR 5 dicembre 1988 n.564.

Somme che dovrebbero essere congruamente viste anche al fine di rendere più appetibili questi fondamentali ruoli e di poter utilizzare le migliori professionalità.

Quanto infine ai giudici ausiliari di appello, va rimarcata la preziosissima attività da loro posta in opera nelle Corti d'appello sezioni civili.

Tra l'altro i giudici ausiliari rimasti sono solo una quota di quelli che erano stati nominati, proprio perché il tipo di incarico si è rivelato particolarmente impegnativo, tanto da indurre molti alle dimissioni.

Le professionalità rimaste sono quindi estremamente preziose.

La recente sentenza della Corte costituzionale n.41/2021 stabilisce un termine temporale dopo il quale tale attività dovrà cessare.

Va presa in esame la possibilità di utilizzare queste professionalità sperimentate sul campo, ovviamente a domanda, nell'ufficio per il processo costituito presso le Corti d'Appello e presso la Corte di Cassazione. In tal modo, sia pure in termini diversi, si potrebbero utilizzare questi professionisti per un ulteriore periodo dando anche un significativo riconoscimento.

Per tutte queste figure di giudici onorari va inoltre previsto l'obbligo di assicurazione all'INAIL, come necessaria tutele e segno di attenzione.

Scarica pdf Magistratura onoraria relazione finale della Commissione ministeriale
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