La tassa sulla salute per i frontalieri

Nel Silenzio del Ticino, il Fragore della Controversia

Mentre scrivo queste righe dal mio studio nel Mendrisiotto, dove da anni opero occupandomi delle complesse questioni che investono i rapporti tra diritto italiano e svizzero, non posso fare a meno di riflettere sulla portata della riforma che ha investito i lavoratori frontalieri.

La pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della norma che rende operativo il contributo ribattezzato "tassa sulla salute" per i cosiddetti "vecchi frontalieri" rappresenta un momento di svolta che merita un'analisi approfondita, tanto più necessaria in quanto professionista che quotidianamente si confronta con le problematiche giuridiche di questa peculiare categoria di lavoratori.

La neve che in questi giorni di fine dicembre imbianca, i Denti della Vecchia della celebre canzone dell'amico Toto Cavadini, sembra voler coprire con il suo manto candido le asprezze di una controversia che promette di segnare profondamente i rapporti tra Italia e Svizzera.

L'Architettura della Nuova Imposizione: Un Gettito previsto di circa Cento Milioni

Secondo le stime, il provvedimento potrebbe garantire alla Regione Lombardia un gettito annuo superiore ai cento milioni di euro, cifra che testimonia l'entità del fenomeno e l'importanza economica della misura per le finanze regionali. La tassa, che colpisce esclusivamente i lavoratori assunti prima del 2024, si inserisce nel complesso quadro del nuovo accordo italo-svizzero sulla fiscalità dei frontalieri, creando una distinzione tra "vecchi" e "nuovi" frontalieri che non può non suscitare perplessità sotto il profilo costituzionale.

Come emerge dalle fonti consultate, la misura della tassa sanitaria per i lavoratori frontalieri si aggira fra il 3 e il 6% del reddito netto annuo percepito in Svizzera, con importi che possono andare da un minimo di 30 euro al mese a un massimo di 200 euro. Una cifra tutt'altro che simbolica, che incide significativamente sul reddito disponibile di lavoratori che già sopportano i costi della vita transfrontaliera.

I Profili di Dubbia Costituzionalità: Una Violazione Annunciata

Le organizzazioni sindacali non hanno tardato a manifestare la propria contrarietà alla misura, preannunciando ricorsi ai tribunali per questioni di costituzionalità. Secondo CGIL, CISL, UIL, UNIA, OCST e SYNA, questo provvedimento viola apertamente il trattato internazionale tra Italia e Svizzera, introduce una doppia imposizione in contrasto con le linee guida OCSE e mina il principio costituzionale dell'universalità dell'accesso ai servizi sanitari essenziali.

L'articolo 34 del Testo Unico sull'Immigrazione stabilisce che "hanno l'obbligo di iscrizione al Servizio sanitario nazionale e hanno parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani" gli stranieri regolarmente soggiornanti che abbiano in corso regolari attività di lavoro. Questa disposizione, pur riferendosi agli stranieri, evidenzia il principio generale dell'universalità dell'accesso alle cure sanitarie per chi contribuisce al sistema economico nazionale.

La questione assume particolare rilevanza se considerata alla luce della giurisprudenza consolidata della Cassazione in materia di frontalieri.

La recente ordinanza n. 8478 del 2025 ha chiarito che "in materia di prestazioni di disoccupazione per lavoratori frontalieri, il sindacato di costituzionalità di cui all'art. 134 Cost. è circoscritto alle leggi e agli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni e non può investire i regolamenti dell'Unione europea", ma ha anche precisato che tale sindacato può essere esercitato "in caso di violazione dei principi supremi dell'ordine costituzionale italiano e dei diritti inalienabili della persona".

La Doppia Imposizione: Un Vulnus al Diritto Internazionale

Uno degli aspetti più problematici della tassa sulla salute riguarda la configurazione di una doppia imposizione che contrasta con i principi consolidati del diritto internazionale tributario.

Come sottolineato dalle organizzazioni sindacali, "questa tassa colpisce i lavoratori frontalieri sullo stesso salario che viene già tassato alla fonte.

E come tutti ricorderanno, i trattati internazionali o si applicano o si abrogano non possono essere cambiati in corso d'opera".

La questione assume particolare complessità se si considera che i frontalieri già contribuiscono al finanziamento del sistema sanitario italiano attraverso i ristorni fiscali che la Svizzera versa annualmente all'Italia.

Nel 2023 i cosiddetti ristorni sono ammontati a oltre 108 milioni di franchi, e nei 50 anni di validità del vecchio accordo sulla tassazione dei lavoratori frontalieri, il Canton Ticino ha versato nelle casse dello Stato italiano 2 miliardi di franchi.

L'Universalità del Diritto alla Salute: Un Principio Costituzionale Inviolabile

L'articolo 32 della Costituzione italiana stabilisce che "la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti".

Questo principio, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, contiene un nucleo irriducibile che fa parte dell'ambito inviolabile della dignità umana.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il diritto alla salute costituisce un diritto fondamentale della persona, valido anche per gli stranieri qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l'ingresso e il soggiorno nello Stato. Come evidenziato dal TAR Lombardia-Brescia nella sentenza n. 852 del 2012, "il diritto fondamentale alla salute di cui all'art. 32 Cost. contiene un nucleo irriducibile che fa parte dell'ambito inviolabile della dignità umana e costituisce un diritto fondamentale della persona, valido anche per gli stranieri qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l'ingresso e il soggiorno nello Stato".

Le Difficoltà Applicative: Un Sistema Senza Dati

Uno degli aspetti più paradossali della riforma riguarda le modalità di applicazione della tassa. Il nuovo Accordo sulla tassazione dei frontalieri tra Italia e Svizzera non prevede lo scambio di dati per i "vecchi frontalieri", ovvero proprio per quei lavoratori che sarebbero soggetti alla tassa sulla salute.

I lavoratori italiani impiegati in Svizzera prima del luglio 2023 potrebbero essere chiamati a un'autocertificazione, verosimilmente attraverso un portale dedicato, considerato che l'Agenzia delle Entrate non dispone dei loro dati reddituali e, di conseguenza, nemmeno di un'anagrafica completa. Questa situazione crea un sistema di controllo estremamente fragile e potenzialmente iniquo.

La Posizione del Governo Svizzero: Un Monito Internazionale

Particolarmente significativa è la posizione assunta dal Governo svizzero sulla questione.

Il Consiglio Federale, rispondendo ad un'apposita interpellanza, ha affermato che la "tassa sulla salute" per i frontalieri violerebbe l'Accordo internazionale qualora questa fosse considerata come un'imposta sul reddito e non come una "tassa causale".

Questa presa di posizione del Governo svizzero assume particolare rilevanza nel contesto dei rapporti bilaterali tra i due Paesi e potrebbe aprire la strada a contenziosi internazionali che andrebbero ben oltre la sfera puramente fiscale.

Il Coordinamento Europeo della Sicurezza Sociale: Un Quadro Complesso

La questione della tassa sulla salute si inserisce nel più ampio contesto del coordinamento europeo dei sistemi di sicurezza sociale. La giurisprudenza della Cassazione ha chiarito i principi applicabili ai lavoratori frontalieri in materia di prestazioni sociali.

La sentenza n. 18960 del 2024 ha stabilito che "alla lavoratrice frontaliera residente in Italia che abbia svolto attività lavorativa esclusivamente in Svizzera spetta l'indennità di maternità alle stesse condizioni della lavoratrice che abbia lavorato in Italia", evidenziando come il principio di parità di trattamento costituisca un cardine del sistema.

Analogamente, la sentenza n. 32141 del 2024 ha confermato che "alla lavoratrice frontaliera residente in Italia che svolge attività lavorativa in via esclusiva in Svizzera, già beneficiaria dell'indennità di disoccupazione a carico dell'ente previdenziale italiano, spetta l'indennità di maternità alle stesse condizioni della lavoratrice che abbia lavorato in Italia".

Il Regime Transitorio: Una Gestione Problematica

Il legislatore ha previsto un regime transitorio che solleva ulteriori questioni di legittimità costituzionale.

Ad oggi la tassa esiste solo sulla carta, in quanto le Regioni di confine non hanno ancora deliberato le modalità di applicazione e questo soprattutto per via del fatto che l'Italia non riceverà dalla Svizzera i dati dei vecchi frontalieri.

Questa situazione di incertezza normativa e applicativa crea un vulnus al principio di certezza del diritto che costituisce uno dei pilastri dello Stato di diritto. I lavoratori frontalieri si trovano in una condizione di limbo giuridico che non può protrarsi indefinitamente senza compromettere la loro posizione giuridica soggettiva.

Le Prospettive di Ricorso: Strategie Processuali

Le organizzazioni sindacali sono pronte a ricorrere alla giustizia per sollevare una questione di costituzionalità, aprendo così la strada a un contenzioso che potrebbe arrivare fino alla Corte Costituzionale.

Le strategie processuali dovranno necessariamente articolarsi su più fronti: dalla violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all'articolo 3 della Costituzione, alla lesione del diritto alla salute garantito dall'articolo 32, fino alla violazione dei principi del diritto internazionale pattizio che l'Italia si è impegnata a rispettare.

L'Impatto sui Rapporti Bilaterali: Oltre la Questione Fiscale

La controversia sulla tassa sulla salute rischia di compromettere i rapporti bilaterali tra Italia e Svizzera in un momento particolarmente delicato per l'Europa. La questione trascende infatti la mera dimensione fiscale per investire aspetti più ampi della cooperazione transfrontaliera.

Come professionista che opera quotidianamente nel contesto transfrontaliero, posso testimoniare come la fiducia reciproca tra i due sistemi giuridici costituisca un elemento fondamentale per il funzionamento dell'intero sistema. La tassa sulla salute rischia di incrinare questa fiducia, con conseguenze che potrebbero estendersi ben oltre la specifica questione fiscale.

Le Alternative Possibili: Verso una Soluzione Equa

Piuttosto che perseverare in una strada che appare irta di ostacoli costituzionali e internazionali, sarebbe opportuno esplorare alternative che consentano di raggiungere l'obiettivo di finanziamento del sistema sanitario senza violare i principi fondamentali dell'ordinamento.

Una possibile soluzione potrebbe consistere nella rinegoziazione degli accordi bilaterali per prevedere meccanismi di compensazione più equi, che tengano conto dell'effettivo utilizzo dei servizi sanitari da parte dei frontalieri e della loro capacità contributiva.

Il Ruolo delle Regioni: Tra Autonomia e Responsabilità

Le Regioni di confine non hanno ancora deliberato le modalità di applicazione della tassa, trovandosi in una posizione particolarmente delicata.

Da un lato, l'esigenza di reperire risorse per il finanziamento del sistema sanitario regionale; dall'altro, la consapevolezza delle problematiche giuridiche che la misura comporta.

Le Regioni dovranno necessariamente bilanciare queste esigenze contrapposte, tenendo conto che eventuali ricorsi potrebbero portare all'annullamento della misura con conseguenti problemi di restituzione delle somme eventualmente riscosse.

La Dimensione Europea: Un Precedente Pericoloso

La questione della tassa sulla salute per i frontalieri italiani in Svizzera potrebbe costituire un precedente pericoloso per l'intero sistema europeo di coordinamento della sicurezza sociale. Se ogni Stato membro iniziasse a introdurre tasse specifiche per determinate categorie di lavoratori transfrontalieri, si assisterebbe a una frammentazione del sistema che comprometterebbe la libera circolazione dei lavoratori.

Verso una Soluzione Sostenibile

Mentre scrivo queste righe, guardando dalle finestre del mio studio le montagne innevate che separano e al tempo stesso uniscono Italia e Svizzera, non posso fare a meno di riflettere su come questa controversia rappresenti un banco di prova per la capacità dei due Paesi di gestire in modo costruttivo le questioni transfrontaliere.

La tassa sulla salute per i frontalieri, pur nascendo da esigenze comprensibili di finanziamento del sistema sanitario, presenta profili di dubbia costituzionalità che non possono essere ignorati.

La violazione del principio di uguaglianza, la configurazione di una doppia imposizione, la lesione del diritto alla salute costituiscono elementi che rendono la misura difficilmente sostenibile dal punto di vista giuridico.

Come avvocato che da anni si occupa di diritto transfrontaliero, ritengo che la soluzione non possa essere trovata nell'imposizione unilaterale di nuove tasse, ma nella ricerca di meccanismi di cooperazione più equi e sostenibili. Il diritto alla salute, come ha chiarito la Corte Costituzionale, costituisce un diritto fondamentale che non può essere subordinato a considerazioni di carattere meramente fiscale.

L'auspicio è che le istituzioni competenti sappiano trovare una soluzione che concili le legittime esigenze di finanziamento del sistema sanitario con il rispetto dei principi costituzionali e del diritto internazionale.

Solo attraverso un approccio equilibrato e rispettoso dei diritti fondamentali sarà possibile preservare quella fiducia reciproca che costituisce il fondamento della cooperazione transfrontaliera.

Il 2026 si apre dunque con una sfida importante per il diritto transfrontaliero. Come professionisti del diritto, siamo chiamati a vigilare affinché le esigenze di bilancio non prevalgano sui diritti fondamentali della persona.

La neve che imbianca il Piz Bernina in questi giorni di fine anno sembra voler ricordare che, al di là delle controversie umane, esistono valori perenni che meritano di essere preservati e tutelati.

Erik Stefano Carlo Bodda è avvocato del Foro di Torino, che Opera da anni nel Ticino, occupandosi delle complesse questioni giuridiche che investono i rapporti tra diritto italiano e svizzero. Ha maturato una significativa esperienza nella tutela dei diritti dei lavoratori frontalieri e nella gestione di controversie internazionali.

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