La mediazione ambientale

La gestione di risorse naturali limitate, la degradazione delle matrici ecologiche (suolo, sottosuolo, acque sotterranee e aria), le dispute sulla localizzazione di impianti che modificano il paesaggio naturale, la distribuzione delle risorse idriche, la gestione dei rifiuti, tra le altre, rappresentano sfide non solo per la salute umana, la sicurezza e l'identità, ma anche per la stabilità economica dei territori.

Malgrado la diversità di argomenti trattati dai conflitti ambientali, essi presentano caratteristiche comuni, tra cui la complessità ecologica e sociale, l'incertezza scientifica e i complessi quadri legali e procedurali per il processo decisionale ambientale.[1]

In risposta alle sfide derivanti dalla gestione di tale complessità, negli ultimi due decenni ha guadagnato terreno una teoria e pratica chiamata Risoluzione dei Conflitti Ambientali (Environmental Conflict Resolution ECR), che mira a identificare percorsi e sviluppare strumenti per gestire controversie private, pubbliche e internazionali. L'ECR, quale approccio multidimensionale, travalica le scelte unilaterali. Non solo la gestione della risorsa naturale, ma anche l'interazione tra sistemi biofisici, politici e sociali e il coinvolgimento di tutti i settori interessati, con lo scopo di creare un consenso comune.[2]

Il caso del fiume Snoqualmie

La fine degli anni '60 e l'inizio degli anni '70 videro, negli Stati Uniti, una crescita dell'attenzione verso le questioni ambientali. La risposta del Congresso fu l'adozione di provvedimenti legislativi che, in numerosi casi, prevalevano sulle normative dei singoli Stati. Vennero, parallelamente, create nuove istituzioni, tra cui l'Environmental Protection Agency (EPA) e la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA). A tali organismi, e non solo, fu attribuito il compito di far rispettare le disposizioni normative, anche attraverso azioni nei confronti delle imprese responsabili di violazioni. Con l'introduzione delle c.d. citizen suits, per la prima volta, cittadini ed associazioni potevano adire ai tribunali sia contro le industrie inquinanti, sia per contestare l'operato delle agenzie stesse e i regolamenti adottati.

Ciò generò un significativo aumento del contenzioso, sia a livello federale che statale, costi elevati e tempi spesso dilatati, anche a causa della complessità e della continua evoluzione della normativa ambientale. Di fronte a tali difficoltà, diversi soggetti, tra cui imprese, gruppi civici, ambientalisti e rappresentanti delle istituzioni, iniziarono a considerare il ricorso a modalità alternative di risoluzione delle controversie.[3]

La mediazione venne utilizzata per la prima volta in modo esplicito nel 1973, per risolvere una controversia ambientale, che durava da lungo tempo, riguardante l'ubicazione di una diga di contenimento delle piene sul fiume Snoqualmie, nei pressi di Seattle, nello Stato di Washington. Vennero nominati, quali mediatori, dal governatore dello Stato di Washington, Gerald Cormick e Jane McCarthy dell'Environmental Mediation Project dell'Università di Washington. La questione vedeva coinvolti ambientalisti, agricoltori, imprenditori edili e funzionari pubblici. Il Genio Civile degli Stati Uniti aveva presentato un piano per la realizzazione di una diga, progetto sostenuto dai residenti, dai costruttori e dagli agricoltori della zona.

Al contrario, ambientalisti e gruppi di cittadini sostenevano che l'apertura della pianura alluvionale avrebbe causato un'espansione urbana incontrollata e interrotto il corso naturale del fiume. Dopo svariate interlocuzioni con ambientalisti, avvocati, rappresentanti dell'industria e funzionari pubblici, i mediatori rilevarono una crescente frustrazione nei confronti dei tradizionali approcci adottati nelle controversie ambientali giudiziarie. Al termine di sette mesi di complicate trattative tra le parti, alcuni delle quali dedicati alla formalizzazione di un accordo, lo stesso venne inviato, per l'approvazione, al governatore. L'intesa raggiunta teneva conto delle principali preoccupazioni delle parti coinvolte, prevedendo la costruzione di una diga di minori dimensioni, costruita in un sito diverso lungo il fiume. In aggiunta, includeva un intervento di pianificazione del bacino fluviale per organizzare la gestione dell'area. Questo avrebbe prevenuto le inondazioni, senza tuttavia interrompere il flusso naturale del fiume, con il contestuale controllo del territorio, soddisfacendo così le istanze di tutte le parti coinvolte. L'accordo raggiunto mise in luce uno dei principali punti di forza della mediazione, ovvero la sua capacità di generare soluzioni creative. La vicenda ebbe una forte copertura mediatica da cui derivò un crescente interesse per la mediazione ambientale.[4]

Dimensioni ecologiche e sociali del conflitto ambientale

I metodi tradizionali di risoluzione dei conflitti ambientali spesso non riescono a raggiungere soluzioni sostenibili a causa di limitazioni quali i costi elevati, i lunghi processi di revisione e la mancanza di attenzione verso un'autentica partecipazione degli stakeholder. Al contrario, la risoluzione dei conflitti ambientali (ECR), in quanto sottogruppo specializzato della risoluzione alternativa delle controversie (ADR), enfatizza un approccio partecipativo e multilivello attraverso il dialogo diretto, la flessibilità dei processi e gli sforzi per raggiungere il consenso.

Secondo la definizione di Emerson et al.[5] i conflitti ambientali sono "Differenze fondamentali e persistenti tra le parti riguardanti i valori e il comportamento in relazione all'ambiente". Capitini et al.[6] evidenziano fattori quali la "Complessità biologica, la molteplicità di parti e questioni, valori e visioni del mondo unici, conoscenze scientifiche e tradizionali e requisiti legali". Fisher e Sablan definiscono le pratiche ECR come: "Approcci orientati alla costruzione del consenso in cui le parti partecipano volontariamente per risolvere questioni ambientali che sono, o potrebbero potenzialmente essere, oggetto di disputa".[7]

Condizione necessaria per qualsiasi intervento tecnico e/o socioeconomico è fare una distinzione tra conflitti propriamente ambientali e conflitti influenzati da fattori ambientali, analizzando la genesi della controversia: si riferisce all'oggetto (la risorsa) o alla conseguenza dovuta al suo deterioramento" Nella fase iniziale, la risorsa rappresenta l'oggetto di contesa in un'ottica di prevenzione: sistemi naturali preservati o in fase di cambiamento. Nel secondo caso, il conflitto è la risposta agli effetti che derivano dall'alterazione della risorsa. L'ambiente è la variabile che, mutando, altera gli assetti sociali ed economici esistenti.

Il conflitto ambientale, che vede intrecciarsi la complessità ecosistemica con quella sociale, coinvolge una pluralità di attori, dai gestori economici, orientati alla redditività immediata, alle autorità di vigilanza, fino agli "attori silenziosi", le generazioni future, portatrici di un diritto alla sostenibilità di lungo periodo. Si configura, di conseguenza, come un disallineamento tra scale valoriali ed orizzonti temporali.[8]

Analisi di rischio

La contaminazione di una matrice ambientale è un fenomeno che evolve nel tempo: sostanze inquinanti di origine storica (inquinamento legacy) possono trasferirsi e ridistribuirsi tra suolo e acque sotterranee, contribuendo alla progressiva trasformazione di un'area in una passività ambientale. Tale condizione può diminuire il valore immobiliare, aprendo al contempo scenari di intervento legati al recupero e alla riconversione.

In questo contesto, l'Analisi di Rischio (AdR) rappresenta un approccio metodologico di valutazione che consente di separare il concetto di pericolo, inteso come presenza di contaminanti, da quello di rischio, inteso come possibilità effettiva che tale contaminazione produca effetti negativi.

Un'area può risultare contaminata senza che ciò comporti necessariamente un rischio non accettabile, qualora non sia presente una connessione completa tra sorgente, via di migrazione e recettore. Il rischio, infatti, si configura esclusivamente quando coesistono questi tre elementi: la fonte della contaminazione, il meccanismo di trasporto e il soggetto esposto, umano o ambientale.

Mentre l'AdR consente di tradurre le condizioni di contaminazione in una stima scientifica del rischio ambientale, l'ECR opera principalmente sulla dimensione sociale e percettiva del rischio, ovvero su come viene interpretato e negoziato tra i diversi attori coinvolti.

All'interno di questo quadro si collocano diversi strumenti operativi che facilitano l'integrazione tra valutazione tecnica e gestione del conflitto. Seguendo l'impostazione di O'Leary e Bingham,[9] si individuano in particolare:

il Joint Fact Finding, processo collaborativo in cui le parti coinvolte rinunciano a perizie contrapposte, affidando a un gruppo tecnico congiunto la definizione del modello concettuale di contaminazione basato sulle relazioni tra sorgente, vie di migrazione e recettori, con l'obiettivo di produrre una base dati condivisa fin dall'inizio;

il Conflict Assessment, utilizzato quale fase preliminare di analisi del contesto, al fine di comprendere se esistano le condizioni relazionali minime per affrontare in modo costruttivo i risultati derivanti dall'AdR;

l'Early Neutral Evaluation, che introduce un soggetto terzo indipendente che esamina gli esiti dell'analisi e fornisce una valutazione tecnica neutrale e non vincolante, utile a ridurre le incertezze e a orientare le parti prima dell'eventuale apertura di un contenzioso.

Infine, il modello di Community-based Management che prevede, una volta definito il livello di rischio attraverso l'AdR, che la gestione successiva venga in parte o totalmente affidata alla comunità locale, con l'obiettivo di garantire maggiore trasparenza, partecipazione e continuità nel monitoraggio delle condizioni ambientali nel tempo.

Conclusioni

Mentre il giudizio ordinario rimane vincolato a una logica avversariale, spesso limitata dal rigido rispetto dei limiti tabellari, la mediazione ambientale offre il perimetro idoneo per elaborare soluzioni "sito-specifiche". In questo alveo, l'AdR cessa di essere un mero adempimento burocratico per trasformarsi in un vero e proprio strumento di transazione.

Per gli attori coinvolti, si prospetta il passaggio dalla contrapposizione alla collaborazione con benefici per entrambe le parti. Al privato garantisce certezza di costi e tempi, trasformando una passività ambientale in un asset rivalutato; alla Pubblica Amministrazione assicura la messa in sicurezza del sito in tempi rapidi, scongiurando il rischio che l'area rimanga in stato di degrado e abbandono per l'intera durata di un contenzioso giudiziario.

La mediazione consente di raggiungere un accordo tecnicamente rigoroso, poiché validato dai dati dell'AdR, economicamente sostenibile, dal momento che gli interventi sono parametrati al rischio reale, sostenibile socialmente in quanto inclusivo delle istanze e preoccupazioni di tutte le parti coinvolte.

Affinché un procedimento di mediazione ambientale possa definirsi concluso con successo, l'accordo raggiunto deve soddisfare cinque requisiti fondamentali: accettabilità e consenso, percezione di equità, massimizzazione dei benefici condivisi, efficienza di costi e tempi, rafforzamento del capitale relazionale per la futura governance del territorio.

dott.ssa Luisa Claudia Tessore

Note bibliografiche

[1] Copple, R. F. (2011) A progressive strategy for effective NRD alternative dispute resolution. Natural Resources and Environment, 26(2), 11-14

[2] Dukes, E. F. (2004) What we understand regarding the resolution of environmental conflicts: An analysis derived from research findings. Conflict Resolution Quarterly, 22(1-2), 191-220

[3] Susskind, L. and Secunda J. (1998) Environmental Conflict Resolution: The American Experience, in ENVIRONMENTAL CONFLICT RESOLUTION 16-17 (Christopher Napier ed.)

[4] Cormick G. (1981) "The Myth, the Reality and the Future of Environmental Mediation in the Land Use Policy Debate in the United States". Journal of Conflict Resolution 21: 72

[5] Emerson, K., Nabatchi T. and others (2003) "The Challenges of Environmental Conflict Resolution." In Promise and Performance of Environmental Conflict, edited by R. O'Leary and G. Bingham. Routledge

[6] Capitini, C. A., B. N. Tissot and others (2004) "Competing Perspectives in Resource Protection: The Case of Marine Protected Areas in West Hawai'i." Society & Natural Resources 17, no. 9: 763-778

[7] Fisher, L., & Sablan, M. (2018) Collaborative Governance and Environmental Conflict Resolution: A Reference Guide. Arlington, VA: The Nature Conservancy and University of Virginia

[8] Fisher, J. (2014) Managing Environmental Conflict CHAPTER FIFTY-FIVE by John Wiley & Sons

[9] O 'Leary, R., & Bingham, L. (2003) The promise and performance of environmental conflict resolution. Washington, DC: Resources for the Future

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