La battaglia della moneta fiscale: una recensione di Stefano Lucarelli

La recensione di Stefano Lucarelli, professore di politica economica all'università degli Studi di Bergamo, al libro di Sylos Labini S. (2022), "La battaglia della Moneta Fiscale. L'idea, i rapporti politici, gli attacchi, le prime applicazioni, le prospettive" (Firenze, Il Ponte Editore, 2022), può riportare il dibattito sui crediti fiscali trasferibili in una direzione analiticamente rigorosa.

Pubblicata su Moneta e Credito, V. 76 N. 303, pp. 295 - 301, Settembre (2023) in Recensioni e libri ricevuti è di estremo interesse per i lettori di Law in Action.

Buona lettura!

La battaglia della moneta fiscale

Stefano Sylos Labini si fa testimone di una vicenda davvero emblematica per tutti coloro che sono interessati a comprendere le relazioni istituzionali che caratterizzano la politica economica italiana. La battaglia della Moneta Fiscale, infatti, può essere letto come il resoconto della elaborazione, diffusione e realizzazione di un progetto innovativo per la politica economica nazionale - la creazione di fatto di un circuito finanziario basato su uno schema di compensazione di crediti fra imprese, banche e governo (1). La definizione più generale di moneta fiscale è: "qualunque strumento trasferibile a terzi che lo Stato s'impegna ad accettare dal portatore per l'adempimento delle proprie obbligazioni fiscali e previdenziali nella forma di riduzione degli importi dovuti all'Amministrazione Pubblica" (p. 34).

Tuttavia, la definizione più accurata è, secondo Sylos Labini, quella presente all'interno del disegno di legge d'iniziativa parlamentare A.S. 2012 "Delega al Governo per l'istituzione dei buoni digitali di sconto fiscale", presentato il 9 novembre 2020 al Senato:

qualunque titolo al portatore che lo Stato s'impegna ad accettare anche in forma compensativa, ai fini dell'adempimento delle obbligazioni fiscali, contributive e previdenziali, nonché per i pagamenti relativi a prestazioni sanitarie […] erogati in forma gratuita e aggiuntiva, ossia non sostitutiva rispetto ai redditi percepiti in euro, al fine di consentire l'espansione del potere d'acquisto e stimolare la domanda interna del sistema economico e finanziario nazionale. […] dopo due anni dalla loro emissione, i buoni digitali di sconto fiscale possono essere utilizzati sia dalle persone fisiche che dalle imprese per ottenere una corrispondente riduzione di obbligazioni finanziarie verso le amministrazioni pubbliche senza che lo Stato sia tenuto a rimborsarli in euro alla scadenza essendo non payable tax assets ovvero attività fiscali non pagabili (p. 116 e ss.) (2).

Ciò che colpisce maggiormente di questo pamphlet - scritto in varie parti come un'autobiografia di uno studioso convinto di lavorare per un progetto politico trasversale (p. 14) - è il modo in cui esso fa emergere le dinamiche che caratterizzano il dibattito di politica economica fra i suoi principali attori; dinamiche e attori in cui la dimensione ideologica prevale, e fa sì che il confronto politico, anche nel pieno di una situazione estremamente critica per i cittadini, sia continuamente disturbato da informazioni imprecise e azioni disoneste volte a diffondere nella società civile turbamenti e incertezze (3).

In tal modo strumenti politici innovativi, che meriterebbero di essere valutati in modo oggettivo, se si avesse davvero a cuore il benessere sociale, vengono prelevati dalla cassetta degli attrezzi dei policy-maker per essere sommersi e dimenticati. Stefano Sylos Labini racconta la storia della moneta fiscale riferendosi al decennio che va dal 2011 al 2021. Egli è tuttavia consapevole di trattare una vicenda ancora aperta, una battaglia che non è ancora stata persa. Sembrerebbe anzi che le questioni relative alla sopravvivenza o alla definitiva cancellazione della circolazione dei crediti fiscali richiedibili per gli incentivi fiscali in materia edilizia stiano vivendo un momento cruciale proprio nel corso del 2023 (4).

(1) Sui vantaggi dei circuiti creditizi e monetari locali si rinvia a Amato e Fantacci (2012, pp. 163-180).

(2) Al riguardo l'autore del libro precisa che la moneta fiscale non mette in discussione l'euro come moneta unica a corso legale. Si tratta infatti di un mezzo di pagamento complementare ad accettazione volontaria, cioè di uno strumento che il mercato decide di scambiare, in modo libero e autonomo, contro merci e servizi oppure in cambio di euro.

(3) Vale la pena citare subito due esempi eclatanti: 1) Perotti (2018), il quale presenta affermazioni la cui correttezza dipende strettamente dall'introduzione di ipotesi altamente restrittive e inverosimili necessarie a sottostimare gli effetti moltiplicativi della misura, e mostra al contempo di non conoscere l'esistenza dei non payable tax assets; 2) Banca d'Italia (2017), che diffonde erroneamente l'informazione, in contrasto con le regole contabili allora in vigore, che la moneta fiscale rappresenti una passività del Governo sin dal momento in cui essa è emessa. Sylos Labini discute entrambi questi attacchi alle pp. 60-67 del libro.

(4) Si vedano gli interventi recentissimi che hanno animato le audizioni alla Camera nell'ambito dell'indagine conoscitiva sugli effetti macroeconomici e di finanza pubblica derivanti dagli incentivi fiscali in materia edilizia (Savio, 2023; Treu e Lucifora, 2023; Tommasino, 2023, Ufficio Parlamentare di Bilancio, 2023), al Senato nell'ambito dell'indagine conoscitiva sugli strumenti di incentivazione fiscale con particolare riferimento ai crediti di imposta (Ricotti, 2023) e presso il Ministero dell'economia e delle finanze (Barbieri Hermitte et al., 2023).

L'origine dell'idea e la proposta di politica economica

I primi due capitoli del libro sono dedicati all'origine dell'idea e alla costruzione della vera e propria proposta di politica economica. Al lettore sono offerti anche alcuni cenni storici che - seguendo fra gli altri l'insegnamento di Giorgio Ruffolo - servono a sostenere implicitamente una tesi molto importante: "[la] moneta è una invenzione […] che non viene dagli dèi o da un Dio, ma dalla genialità degli uomini e che è rivolta a utilizzare razionalmente la capacità che essi hanno […] di trasformare il loro ambiente. [...] È una norma, non una merce" (Ruffolo, 2011, p. 147). Sylos Labini si sofferma soprattutto sulle cambiali Mefo introdotte da Hjalmar Schacht nella Germania nazista:

gli industriali tedeschi usarono gli effetti Mefo come mezzo di pagamento fra loro: fino al 1938, in media, la metà degli effetti Mefo fu sempre assorbita dal mercato senza passare all'incasso presso la Reichsbank. Così queste obbligazioni diventarono una vera moneta a circolazione fiduciaria tra le imprese che si protrasse per quattro anni […] In tal modo venne creato un meccanismo monetario in grado di fornire capitali all'industria tedesca senza chiedere soldi in prestito sui mercati finanziari ed evitando di stampare nuova moneta (pp. 21-22).

Keynes, pur riconoscendo che si trattasse di un metodo al servizio del male, definì geniale la manovra ideata dal presidente della Banca Centrale del Reich (5).

(5) Si veda Keynes ([1941] 2011).

Gli incontri con le forze politiche, gli attacchi e la campagna elettorale del 2018

I successivi tre capitoli ricostruiscono in modo puntuale, asciutto e diretto - stile che l'autore sembra avere in comune con il celebre padre (6) - gli incontri che il Gruppo della Moneta Fiscale ha avuto con vari esponenti politici (7), gli attacchi alla proposta apparsi sui principali quotidiani nazionali (che non hanno mai concesso al gruppo il diritto di replica, nonostante le palesi inesattezze presenti negli articoli pubblicati) e il modo in cui il tema fu trattato durante la campagna elettorale del 2018 per poi scomparire una volta che il primo governo Conte venne formato.

(6) Si veda ad esempio Sylos Labini P. (2006).

(7) Il Gruppo della Moneta Fiscale fu costituito nel novembre 2014 subendo alcuni cambiamenti nel corso del tempo. I primi membri furono: Biagio Bossone, Marco Cattaneo, Massimo Costa, Enrico Grazzini, Stefano Sylos Labini, Giovanni Zibordi. In un secondo momento fino alla data della morte aderì al gruppo anche Luciano Gallino. Dal libro si evince che oggi il gruppo è composto da Biagio Bossone, Marco Cattaneo, Massimo Costa, Stefano Sylos Labini. Il testo più rilevante prodotto dal gruppo è Bossone et al. (2015).

La prima applicazione di Moneta Fiscale

La parte più interessante del libro è quella costituita dagli ultimi quattro capitoli. In essi emerge chiaramente il legame (non riconosciuto esplicitamente dal governo) fra la proposta di moneta fiscale e il tortuoso iter normativo conclusosi con il Decreto Rilancio 34/2020 (convertito il Legge 77/2020) con cui veniva introdotto lo sconto in fattura con la cessione del credito in banca.

È opportuno sottolineare - scrive Sylos Labini (p. 91) - che l'innovazione fondamentale non è stata quella del 110% e cioè l'ammontare dell'incentivo concesso, ma […] la cedibilità senza limiti delle detrazioni fiscali: questo è il meccanismo che consente alle detrazioni di circolare e quindi di funzionare come mezzo di pagamento complementare all'euro.

È interessante riportare alcune differenze fra quanto stabilito dal governo e la proposta originaria del gruppo:

Nel caso in questione, le assegnazioni sono vincolate a una decisione di spesa associata alle ristrutturazioni edilizie e agli interventi di efficienza energetica, nella nostra proposta avevamo pensato di assegnare gli sconti fiscali senza che ci fosse necessariamente una decisione di spesa preesistente: l'assegnazione doveva essere rivolta principalmente ai redditi bassi (precari, disoccupati, ecc..) per aumentare la loro capacità di spesa che si sarebbe tradotta immediatamente in un aumento dei consumi […] non è equo assegnare lo stesso incentivo del 110% per la ristrutturazione di un palazzo situato in un quartiere benestante e di uno stabile localizzato in periferia: l'incentivo andrebbe differenziato in base alle varie zone della città dove abitano persone che hanno redditi molto diversi. Dunque bisogna abbassare l'incentivo sotto il 110% e sarebbe opportuno differenziarlo (p. 91).

La cedibilità dei crediti fiscali applicata al settore edilizio rappresenta solo un primo esempio di moneta fiscale. Seguendo il ragionamento di Sylos Labini la norma potrebbe essere estesa anche al finanziamento degli investimenti industriali, agli impianti alimentati a fonti rinnovabili e ai beni ad elevata efficienza energetica ma anche al pagamento parziale di lavori pubblici di piccola entità.

Con lo strumento dei crediti fiscali trasferibili, infatti, uno Stato può finanziare l'attività economica sul proprio territorio senza anticipare moneta legale e quindi senza chiedere prestiti sui mercati finanziari. Laddove la diffusione del potere d'acquisto, realizzata attraverso la cessione dei crediti fiscali, riuscisse a rimettere in moto le risorse inattive del sistema economico, ciò avrebbe conseguenze positive non solo sulla crescita del PIL e sull'occupazione, ma anche sul gettito fiscale, il che compenserebbe le minori entrate che avranno luogo quando gli sconti fiscali saranno esercitati.

La classificazione dei crediti fiscali trasferibili e le implicazioni sui conti pubblici

Gli effetti del Decreto Rilancio sono ancora oggi al centro di una incredibile discussione. Nel suo pamphlet, Sylos Labini passa in rassegna gli attacchi rivolti allo sconto in fattura con la cessione del credito in banca. L'impressione è che questi attacchi seguano le logiche prepotenti della famosa favola di Fedro in cui un agnello e un lupo vanno ad abbeverarsi allo stesso torrente; una storia in cui i veri protagonisti sono i falsi pretesti che il lupo utilizza per avventarsi sull'agnello. Nella storia raccontata da Sylos Labini i pretesti in questione sono essenzialmente tre: 1) si comincia coi dubbi posti dalla Ragioneria dello Stato, ripresi da Istat e dall'Ufficio legislativo del ministero dell'Economia, che paventano un cambiamento nei criteri contabili di Eurostat. Dubbi che parrebbero un suggerimento vero e proprio affinché Eurostat quei criteri li cambi per non far rientrare più i crediti fiscali cedibili nei non payable tax assets; 2) giunge poi il momento del Governo Draghi e delle dichiarazioni del ministro dell'economia Franco sulla insostenibilità nel lungo periodo dello strumento perché avrebbe necessariamente un impatto negativo sul debito pubblico del paese; 3) si arriva poi all'attenzione del tutto esagerata che gli organi di informazione dedicano alle frodi sui bonus edilizi, che ben si concilia con la volontà del Governo Draghi (ma anche del successivo Governo Meloni) di bloccare le cessioni dei crediti fiscali.

Per dare una valutazione più compiuta delle tesi sostenute ne La battaglia della Moneta Fiscale, è interessante presentare in questa sede, almeno parzialmente, l'evoluzione delle vicende legate alle tre questioni appena elencate, tenendo conto di quanto è accaduto nel corso degli ultimi mesi.

Circa la classificazione contabile dei crediti fiscali e l'impatto che essi avrebbero sul debito pubblico è opportuno innanzitutto riportare le esatte parole utilizzate durante l'audizione al Senato dal direttore delle statistiche di finanza pubblica di Eurostat (Ascoli, 2023, pp. 2-4): I crediti d'imposta pagabili sono quelli per i quali una spesa pubblica e/o un obbligo pubblico devono essere riconosciuti fin dall'inizio, cioè al momento dell'evento generatore che provoca la creazione del credito (nel caso del superbonus, l'attività di costruzione edilizia). I crediti d'imposta non pagabili sono invece quelli che riducono le entrate fiscali dello Stato in futuro, ma che non comportano una spesa immediata.

A questo punto vorrei anche sottolineare come, impropriamente, si sia in alcuni casi scritto del rischio di un effetto enorme sul debito pubblico, stimato a circa un centinaio di miliardi di euro, nel caso che il credito fiscale fosse da considerare pagabile. Vorrei in questo caso ribadire come questo non sia assolutamente il caso, […], né Eurostat ha mai detto o scritto che potrebbe esserci al riguardo un aumento del debito del governo dovuto ad un'eventuale natura pagabile dei crediti fiscali, almeno secondo le modalità esistenti delle operazioni relative alla creazione di crediti fiscali avvenute fino a questo momento. […] Lo ribadisco perché credo sia bene sgombrare il campo da alcune interpretazioni inesatte che si sono lette ultimamente sul tema per quanto riguarda un possibile sostanziale aumento del debito pubblico dovuto all'eventuale "pagabilità" del superbonus.

Si tratta di parole molto chiare all'interno di un discorso più vasto in cui emergono anche i limiti delle responsabilità di Eurostat, che nelle revisioni periodiche del Manual on Government Deficit and Debt non può che condividere con gli istituti di statistica nazionali tutte le decisioni prima che siano definitivamente assunte, comprese quelle relative al modo di considerare gli specifici crediti fiscali in circolazione nei vari paesi membri della UE. Ne consegue che, nel caso italiano, l'Istat ha di fatto avuto il compito di valutare la velocità di circolazione dei crediti fiscali in Italia per stimare l'ammontare di quei crediti da imputare immediatamente nel calcolo del deficit di bilancio, l'ammontare di essi destinati a non essere utilizzati e gli eventuali effetti positivi che la stessa circolazione poteva avere sui futuri risultati del bilancio pubblico. I dati diffusi l'1 marzo 2023 dall'Istat hanno sancito una revisione dei deficit per il 2020, 2021 e 2022 (rispettivamente dal 9,5% al 9,7%; dal 7,2% al 9%; dal 5,6% all'8%) dovuta proprio al fatto che i crediti fiscali per cui è concessa la cessione sono stati considerati come payable tax assets, concordando con Eurostat una riclassificazione dei bonus edilizi (Istat, 2023). Non è questa la sede per esprimere un giudizio definitivo su questa decisione difficilmente relegabile a mera questione tecnica che tuttavia sembra preannunciare conseguenze di estremo rilievo sulla percezione che i cittadini avranno circa la bontà dello strumento di politica economica che stiamo discutendo.

I blocchi alla circolazione dei crediti fiscali

Le limitazioni alle cessioni dei crediti fiscali, introdotte a più riprese a partire dalla fine del 2021 (8), hanno trasmesso incertezza al settore edilizio e hanno avuto l'effetto di depotenziare gli effetti moltiplicativi della misura rendendo più difficile la monetizzazione dei crediti in questione. Le imprese edili, e quelle coinvolte nelle attività di ristrutturazione promosse dai diversi bonus, si sono trovate a corto di liquidità e in talune circostanze hanno dovuto fermare lavori già avviati, spingendo al ribasso il gettito fiscale (9). Solo se gli sconti fiscali tornassero ad essere liberamente trasferibili e frazionabili potrebbe esserci un impatto positivo sui conti pubblici.

(8) L'art. 121 del Decreto Rilancio (DL 34/2020) dava la possibilità di cedere i crediti fiscali a chiunque per un numero illimitato di volte. Il numero di cessioni è stato fortemente ridimensionato una prima volta nel novembre 2021a seguito del DL 157/2021. L'art. 28, comma 1 del DL 4/2022 ha in seguito modificato ulteriormente l'art. 121, comma 1 del DL 34/2020, stabilendo la legittimità della cessione del credito fiscale derivante dagli sconti in fattura fra i fornitori che hanno effettuato gli interventi e altri soggetti, compresi gli istituti di credito e altri intermediari finanziari, ma senza facoltà di successiva cessione. Il DL 11/2023 ha poi riscritto completamente le regole, prevedendo che dal 17 febbraio 2023 la cessione del credito fiscale sia limitata ai casi relativi agli interventi Superbonus 110% per i quali sia stata già presentata la comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA-S) e agli interventi di demolizione ricostruzione per i quali sia stata presentata l'istanza per l'acquisizione del titolo abitativo

(9) Secondo quanto riportato da Toth e Sylos Labini (2023) l'attività economica del settore edilizio nel secondo trimestre del 2023 è diminuita del 4,3%. "Inoltre - sottolineano Toth e Sylos Labini - le difficoltà nel monetizzare i crediti potrebbero indurre committenti e imprese a venderli a un tasso di sconto molto alto, il che avrebbe un duplice effetto negativo: l'impatto sull'economia della conversione dei crediti fiscali si ridurrebbe al minimo mentre quello sui conti pubblici non cambierebbe, ipotizzando che chi compra i crediti a sconto abbia la capacità fiscale di usarli al valore nominale per pagare le tasse. Dunque, al danno di una minore crescita si aggiungerebbe la beffa di un peggioramento dei conti pubblici. Al contrario, se il tasso di sconto fosse contenuto, la quantità di euro che verrebbe messa in movimento dalla conversione sarebbe molto maggiore e potrebbe circolare nell'intera economia alimentando crescita del PIL e occupazione. In tal modo si potrebbe generare un gettito fiscale aggiuntivo, che può permettere di compensare le minori entrate prodotte dall'esercizio degli sconti fiscali".

Le frodi

E veniamo ora al terzo pretesto: l'effettivo ammontare delle frodi. A tal riguardo è utile riportare i dati raccolti da Sylos Labini (p. 143): essi mostrano che la percentuale di frodi più alta in rapporto ai crediti assegnati riguarda l'ecobonus (28%), seguita dalla percentuale di frodi relative al bonus facciate (15%). La percentuale di frodi relative al superbonus introdotto con il Decreto Rilancio è pari all'1%. "Ciò dimostra - commenta l'autore - che attaccare la cessione dei crediti fiscali non ha senso: bisogna intervenire per modificare il modo in cui vengono assegnate le detrazioni mettendo vincoli più stretti per l'ecobonus e il bonus facciate" (p. 143).

L'impatto dei crediti fiscali trasferibili sull'attività economica: il moltiplicatore

Uno dei punti sostanziali per l'attuale dibattito di teoria economica e di politica economica che La battaglia della Moneta Fiscale invita a prendere di petto, e che avrebbe meritato una maggiore attenzione all'interno del libro, riguarda la correttezza delle stime relative agli effetti moltiplicativi riconducibili alla misura in oggetto (10). È significativo che l'audizione alla Camera dei deputati del direttore del Servizio Struttura economica della Banca d'Italia cominci con una osservazione enigmatica:

il contributo del settore delle costruzioni alla crescita negli ultimi anni e? stato rilevante; su tale settore ha inciso in modo significativo il potenziamento degli incentivi in materia edilizia; il loro costo in termini di finanza pubblica tuttavia e? stato ingente, sebbene l'impatto abbia riguardato solo una piccola parte del patrimonio immobiliare nazionale. Resta fermo che i dati e le analisi al momento disponibili non consentono ancora una valutazione precisa e definitiva del rapporto tra i costi e i benefici delle misure (Tommasino, 2023, p. 6).

L'audizione in oggetto sembrerebbe caratterizzata da una costruzione argomentativa in cui emerge in particolare una forte contraddizione: la metodologia controfattuale applicata è sorretta sull'ipotesi che accanto alla spesa addizionale dovuta al potenziamento dei bonus edilizi ci sarebbe una quota di spesa (piuttosto alta) che le famiglie avrebbero effettuato anche in assenza di agevolazioni; tuttavia, le dichiarazioni raccolte nell'esperienza sul campo degli operatori economici segnalano un blocco pressocché totale delle attività del settore edilizio nella primavera del 2020, prima che le misure del Decreto Rilancio divenissero effettive (11). Che questo stop non sia imputabile al lock down e che sia invece il risultato di una tendenza recessiva più profonda è confermato anche dalla serie storica dei dati sulle intenzioni di spese per manutenzione straordinaria da parte dei consumatori elaborata dall'Ufficio Studi Confartigianato su dati Istat e Banca d'Italia (12).

(10) Un problema che è stato posto anche da Papi (2022).

(11) La stessa opinabile costruzione del controfattuale caratterizza lo studio di Galli et al. (2023). Sulle audizioni di Banca d'Italia si vedano le puntuali considerazioni critiche di Trivella (2023). Le ultime stime disponibili condotte dal Consiglio Nazionale Ingegneri (2023) - basate sulle tavole input-output ISTAT - conducono a risultati in linea con le considerazioni svolte da Sylos Labini (p. 138) in base al rapporto elaborato dal Servizio studi della Camera con il Cresme su dati dell'Agenzia delle Entrate presentato nel dicembre 2021: secondo il Consiglio Nazionale degli Ingegneri, la spesa Superbonus ha contribuito allo 0,7% del PIL nel 2021 e all'1,5% del PIL nel 2022; alla formazione del valore aggiunto nel settore costruzioni per il 15,1% nel 2021, e per il 37,1% nel 2022; alla formazione degli investimenti in abitazioni per il 25,9% nel 2021 e per il 60% nel 2022. Inoltre, dopo diverse simulazioni, il gettito fiscale derivante da Iva, Ires, Irap e Irpef, viene stimato in circa un terzo della spesa totale dello Stato per detrazioni. Si veda anche Di Nardo et al. (2022), le cui stime mostrano che nonostante la misura sia risultata molto più costosa di quanto previsto, ha un ritorno finanziario per le casse pubbliche molto più alto di quanto stimato, a cui vanno aggiunti i rilevanti effetti positivi sull'occupazione e sul reddito di famiglie e imprese

(12) Le elaborazioni dell'Ufficio Studi di Confartigianato su questi dati, oltre a quelle relative agli investimenti in costruzioni nell'arco di 30 anni, il cui andamento appare coerente con la nostra critica, possono essere consultati al seguente link

Stefano Lucarelli, Università degli Studi di Bergamo, email: stefano.lucarelli@unibg.it

Riferimenti bibliografici

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