L’interesse legittimo – oppositivo o pretensivo – è quella situazione giuridica soggettiva che, a differenza del diritto soggettivo, non è tutelata in via assoluta dall’ordinamento poiché la sua fruizione e il suo mantenimento dipendono dall’effettivo esercizio di un potere della P.A. Tale posizione sorge, dunque, soltanto quando la soddisfazione dell’interesse dipende dall’esercizio di un potere amministrativo.
Fino alla storica sentenza del 1999 la P.A. non rispondeva in via risarcitoria per i danni causati nell’esercizio illegittimo della propria attività amministrativa. L’ostacolo insormontabile alla risarcibilità era costituito dalla tradizionale lettura dell’art. 2043 c.c. che identificava il “danno ingiusto” con la lesione di un diritto soggettivo, sul rilievo che l’ingiustizia del danno andasse intesa nella duplice accezione di danno non iure e contra ius.
Con la pronuncia n. 500/1999 delle Sezioni Unite della Cassazione è stato, invece, ritenuto risarcibile il danno che presentava le caratteristiche dell’ingiustizia, in quanto lesivo di interessi ai quali l’ordinamento attribuiva rilevanza, ivi compreso quello arrecato alle posizioni qualificate come interesse legittimo. Dunque, da allora, ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto, poiché la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante.
Introduzione
Tra le situazioni giuridiche soggettive, tutelate e riconosciute dall’ordinamento giuridico, accanto al diritto soggettivo – ancorché presenti aspetti differenti sul piano della tutela e della realizzazione –si colloca l’interesse legittimo il cui soddisfacimento è intermediato e dipende dall’esercizio del potere ammnistrativo da parte della P.A.
Nel primo capitolo della presente trattazione verrà dato conto di come per lungo tempo la P.A. sia stata chiamata a rispondere a titolo di responsabilità solo quando, ponendo in essere meri comportamenti materiali o, comunque, nell’esercizio di attività paritetica, violava il principio del neminem laedere, codificato dall’art. 2043 c.c. Diversamente, fino alla storica sentenza del 1999 la P.A. non rispondeva, invece, in via risarcitoria per i danni causati nell’esercizio illegittimo della propria attività amministrativa sulla base dell’interpretazione tradizionale dell’art. 2043 c.c. che identificava il “danno ingiusto” con la lesione di un diritto soggettivo, sul rilievo che l’ingiustizia del danno andasse intesa nella duplice accezione di danno non iure e contra ius.
Nel secondo capitolo, invece, si darà contro di come la giurisprudenza nazionale, di legittimità e costituzionale, così come quella sovranazionale, abbiano allargato le maglie del “danno ingiusto” sino a che, nel 1999, le Sezioni Unite interverranno definitivamente per dirimere la querelle sulla risarcibilità degli interessi legittimi, superando il “dogma” della irrisarcibilità. Con la pronuncia n. 500/1999 veniva, quindi, ritenuto risarcibile il danno che presentava le caratteristiche dell’ingiustizia, in quanto lesivo di interessi ai quali l’ordinamento attribuiva rilevanza, ivi compreso quello arrecato alle posizioni qualificate come interesse legittimo.
Capitolo I
Il “dogma” della irrisarcibilità degli interessi legittimi
Le situazioni giuridiche soggettive: diritto soggettivo e interesse legittimo
Si parla di situazioni giuridiche soggettive per indicare la situazione di cui risulti titolare un soggetto con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse. In particolare, se la legge attribuisce al titolare la possibilità di realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dalla P.A., si profila la situazione giuridica di vantaggio costituita dal diritto soggettivo. Esso è tutelato in via assoluta, in quanto è garantita al suo titolare la soddisfazione piena dell’interesse, ossia il bene della vita finale, protetto dalla norma[1]. Per contro, l’interesse legittimo è quella situazione giuridica soggettiva che non è tutelata in via assoluta dall’ordinamento poiché la fruizione e il mantenimento dello stesso dipendono dall’effettivo esercizio di un potere della P.A. Si pensi al privato che partecipa al concorso al pubblico impiego e quella del privato espropriato: nella prima ipotesi, il privato pretende qualcosa dall’amministrazione, sicché la soddisfazione della propria aspirazione al bene della vita passa attraverso il comportamento attivo della P.A. (cd. interesse legittimo pretensivo); nella seconda ipotesi, il privato si oppone all’esercizio di un potere che potrebbe cagionare una vicenda giuridica svantaggiosa, sicché egli vedrà soddisfatta la propria pretesa in quanto l’amministrazione non eserciti il potere (cd. interesse legittimo oppositivo). Dunque, l’interesse legittimo sorge soltanto quando la soddisfazione dell’interesse dipende dall’esercizio di un potere amministrativo[2]. Ed ancora, l’interesse legittimo, quale situazione soggettiva di vantaggio, viene menzionata dalla Costituzione nell’art. 24, ove essa è accostata al diritto soggettivo, garantendone la tutela giurisdizionale; nell’art. 103, nell’ambito del quale è contemplata quale oggetto principale della giurisdizione amministrativa nonché nell’art. 113, ove si precisa che la sua tutela è sempre ammessa contro gli atti dell’amministrazione.
Il “dogma” della non risarcibilità dei danni causati alle posizioni di interesse legittimo
Per lungo tempo la P.A. è stata chiamata a rispondere a titolo di responsabilità solo quando, ponendo in essere meri comportamenti materiali o, comunque, nell’esercizio di attività paritetica, violava il principio del neminem laedere, codificato dall’art. 2043 c.c. Nessun limite alla risarcibilità veniva, quindi, ravvisato in relazione ai comportamenti materiali della P.A., quale indiscussa fonte di responsabilità aquiliana. Fino alla storica sentenza del 1999, che verrà di seguito analizzata, la P.A. non rispondeva, invece, in via risarcitoria per i danni causati nell’esercizio illegittimo della propria attività amministrativa, beneficiando, così, di una sorta di immunità o privilegio[3]. L’ostacolo insormontabile alla risarcibilità dell’interesse legittimo era costituito dalla tradizionale lettura dell’art. 2043 c.c. che identificava il “danno ingiusto” con la lesione di un diritto soggettivo, sul rilievo che l’ingiustizia del danno andasse intesa nella duplice accezione di danno non iure, nel senso che il fatto produttivo del danno non doveva essere altrimenti giustificato dall’ordinamento giuridico, e contra ius, nel senso che il fatto doveva ledere una situazione soggettiva riconosciuta e garantita dall’ordinamento medesimo nella forma del diritto soggettivo perfetto.
L’inadeguatezza della tradizionale soluzione che negava la tutela risarcitoria: l’apertura della giurisprudenza
Il riferimento al “danno ingiusto” è stato oggetto di un vivace dibattito dottrinale circa la riferibilità, o meno, dell’ingiustizia dello stesso danno a qualunque pregiudizio arrecato non iure e a prescindere dalla veste formale dell’interesse che si assumeva leso[4]. Anche la giurisprudenza, intervenuta in tema di illecito civile, pur riaffermando, in linea di principio, la irrisarcibilità degli interessi legittimi quale necessario corollario della lettura tradizionale dell’art. 2043 c.c., iniziava ad accordare il risarcimento dei danni a nuove fattispecie che progressivamente allargarono le maglie del “danno ingiusto” e che venivano elevate alla dignità di diritto soggettivo[5]. Si pensi, ad esempio, alla lesione di diritti relativi[6]; alla tutela di situazioni di aspettativa di puro fatto[7] o di mere perdite di chances[8] nonché alla creazione di nuove figure quali il diritto all’integrità patrimoniale[9]. Peraltro, occorre precisare che negli anni Novanta, con riguardo alla tutela degli interessi legittimi oppositivi, era stata ammessa la risarcibilità del cd. diritto affievolito e cioè dell’originaria situazione di diritto soggettivo incisa da un provvedimento illegittimo che fosse stato poi annullato dal giudice amministrativo con effetto ripristinatorio retroattivo[10]. Per gli interessi legittimi pretensivi, invece, la risarcibilità veniva riconosciuta limitatamente all’ipotesi di lesione da fatto reato, ritenendo che per i danni prodotti da reato l’ingiustizia fosse in re ipsa, non essendoci, quindi, bisogno di essere riconnessa alla violazione di un diritto soggettivo per poter essere tutelata[11]. Tuttavia, ancorché le anzidette pronunce giurisprudenziali avessero accordato tutela ad alcune violazioni in casi specifici, non furono sufficienti a scalfire, in via generale, il “dogma” della non risarcibilità dei danni causati alle posizioni di interesse legittimo.
Capitolo II
La risarcibilità degli interessi legittimi: il decisivo intervento delle Sezioni Unite negli anni Novanta
Verso il superamento della tesi della irrisarcibilità degli interessi legittimi
Perplessità circa l’adeguatezza della tradizionale soluzione che negava la tutela risarcitoria in caso di danni causati alla posizione di interesse legittimo erano state espresse dalla Corte costituzionale[12] che, nel dichiarare inammissibile per irrilevanza la questione di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 3 Cost., dell’art. 2043 c.c. nella parte in cui non prevedeva la risarcibilità dei danni conseguenti a fattispecie lesive oltre che di diritti soggettivi, di interessi legittimi con essi coesistenti, aveva auspicato un intervento del legislatore in ordine al problema della responsabilità civile delle PP.AA. per il risarcimento dei danni derivanti ai soggetti privati dall’emanazione di atti e provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi di situazioni di interesse legittimo. Secondo la Consulta, si trattava, infatti, di problema di indubbia gravità e di particolare attualità, anche nel settore urbanistico-edilizio, che doveva essere attenzionato del legislatore[13]. Ma è stata l’influenza del diritto comunitario a costituire un impulso decisivo per incrinare il consolidato orientamento giurisprudenziale della Cassazione. Basti pensare che, mentre il cd. “dogma” metteva al riparo la P.A. dalla maggior parte delle pretese risarcitorie derivanti dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, nel nostro stesso ordinamento irrompeva il principio, di derivazione comunitaria, della responsabilità dello Stato per i danni causati al privato per via della mancata o imperfetta attuazione delle direttive comunitarie con la famosa sentenza Francovich della Corte di Giustizia dell’UE[14]. Ed infatti, a fronte della riconosciuta ammissibilità della tutela risarcitoria per i danni causati dall’organo dotato di maggiore autonomia e di discrezionalità politica – ossia, il legislatore inadempiente rispetto agli obblighi di recepimento delle direttive comunitarie – si continuava irragionevolmente a negare la stessa tutela quando l’illegittimità o l’inadempienza era commessa dall’amministrazione. Inoltre, il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale, valorizzato dalla Corte costituzionale e dalla Corte di Giustizia, non appariva compatibile con un sistema ordinamentale in cui al cittadino leso da un provvedimento amministrativo – soprattutto nei casi in cui con tale atto veniva negata una sua pretesa, nel caso di interesse legittimo pretensivo – venisse riconsciuto il solo strumento della tutela demolitoria o impugnatoria (ossia annullamento dell’atto), senza alcuna possibilità di invocare anche la tutela risarcitoria quando gli effetti dell’annullamento dell’atto o non erano più possibili o non risultavano, comunque, idonei ad eliminare il pregiudizio subito.
Per decenni sono rimaste inascoltate anche le autorevoli voci della dottrina che già negli anni Sessanta avevano aspramente criticato la non ammissibilità della tutela risarcitoria dei danni derivanti da lesione di interessi legittimi. Tra le diverse opinioni emerse all’epoca, spiccava quella di Massimo Severo Giannini, secondo cui il problema della risarcibilità delle lesioni di interessi legittimi sorgeva come un’esigenza di giustizia: si parlava, infatti, di zoppia nel diritto amministrativo data la mancanza di una tutela risarcitoria[15]. Tuttavia, l’invito per la ricerca di una soluzione al problema, che Giannini sperava essere vicina già nel 1963, come si vedrà, avverrà con quasi quaranta anni di ritardo.
La caduta del “dogma” con la sentenza n. 500/1999 delle Sezioni Unite
Ulteriore imperfezione del sistema di tutela allora vigente era costituita dal fatto che nelle limitate ipotesi in cui il cittadino poteva invocare anche la tutela risarcitoria senza incappare nello sbarramento costituito dal citato “dogma”, l’accesso a tale tutela era reso particolarmente disagevole, in quanto costui veniva costretto a rivolgersi prima al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento dell’atto fonte del danno e, successivamente, al giudice ordinario per la domanda risarcitoria.
Medio tempore, sul piano processuale, al fine di concentrare la tutela giurisdizionale, veniva prevista la devoluzione alla giurisdizione del giudice amministrativo delle controversie aventi a oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici. Sebbene nell’attribuire siffatta giurisdizione il legislatore continuasse a fare riferimento al risarcimento del danno ingiusto, era ormai chiaro che il “dogma” della non risarcibilità dei danni causati alle posizioni di interesse legittimo stesse vacillando[16].
Il passaggio della giurisdizione al giudice amministrativo senza dubbio accelerava la svolta da parte della Cassazione che intervenne prima che si potesse pronunciare il giudice amministrativo. Ed infatti, con la sentenza n. 500 del 1999[17], la Cassazione, pronunciandosi a Sezioni Unite, sceglieva la via maestra per superare il proprio precedente orientamento: dopo aver preso atto che l’art. 2043 c.c. non costituiva una norma secondaria, ma racchiudeva una clausola generale primaria espressa nella formula “danno ingiusto”, riconosceva che la tradizionale limitazione della tutela risarcitoria alle posizioni di diritto soggettivo fosse estranea al tenore letterale della norma costituendone una forzatura.
Doveva, invece, ritenersi risarcibile il danno che presenta le caratteristiche dell’ingiustizia, in quanto lesivo di interessi ai quali l’ordinamento attribuiva rilevanza. Nell’occasione, la Cassazione sottolineava l’anacronismo del proprio precedente indirizzo che negava la tutela risarcitoria alle posizioni qualificate come interesse legittimo che si era formato e consolidato con il concorso di due elementi:
- uno di carattere processuale derivante dal sistema di riparto della giurisdizione, basato sulla dicotomia diritto soggettivo/interesse legittimo, avverso gli atti della P.A. tra giudice ordinario (che ancorché potesse emanare sentenze di condanna al risarcimento dei danni, non conosceva degli interessi legittimi) e giudice amministrativo (che conosceva degli interessi legittimi, ma poteva solo annullare l’atto lesivo dell’interesse stesso, senza poter emettere condanna al risarcimento in relazione alle conseguenze patrimoniali dannose derivanti dall’esercizio illegittimo della funzione pubblica);
- l’altro di carattere sostanziale derivante dalla tradizionale interpretazione dell’art. 2043 c.c. che identifica il “danno ingiusto” esclusivamente nel caso in cui fosse leso il diritto soggettivo.
Dunque, le Sezioni Unite concludevano che l’area della risarcibilità, espressa dalla formula “danno ingiusto”, doveva ricomprendere ogni danno che presentasse le caratteristiche dell’ingiustizia che si risolveva nella lesione di un interesse rilevante. In conclusione, ai fini della configurabilità della responsabilità aquiliana non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto, poiché la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante
Conclusioni
Per superare l’inadeguatezza della tradizionale soluzione che negava la tutela risarcitoria in caso di danni causati alla posizione di interesse legittimo, accordandola esclusivamente alle ipotesi di lesione dei diritti soggettivi, è stato dirimente sia l’intervento dalla Corte costituzionale che della CGUE.
Il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale, infatti, valorizzato dal giudice nazionale e sovranazionale, non appariva compatibile con un sistema ordinamentale in cui al cittadino leso da un provvedimento amministrativo veniva accordato il solo strumento della tutela demolitoria o impugnatoria (ossia annullamento dell’atto), senza alcuna possibilità di invocare anche la tutela risarcitoria nel caso in cui gli effetti dell’annullamento dell’atto o non fossero stati più possibili o non risultavano, comunque, idonei a eliminare il pregiudizio subito.
È stata la storica sentenza n. 500/1999 delle Sezioni Unite della Cassazione a precisare che dovesse ritenersi risarcibile il danno che presenta le caratteristiche dell’ingiustizia, in quanto lesivo di interessi ai quali l’ordinamento attribuiva rilevanza, ivi compreso quello arrecato alle posizioni qualificate come interesse legittimo.
Bibliografia
Casetta E. & Fracchia F., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè Francis Lefebvre, 2024
Casetta E., Compendio di diritto amministrativo, Giuffrè Francis Lefebvre, 2024
Chieppa R., L’evoluzione della responsabilità della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano, in Caringella F., Chieppa R. & Mattarella B.G., Diritto amministrativo. I trattati. La responsabilità, Vol. 3, Giuffrè, Milano, 2024
Giannini M.S., Atti del convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione di interesse legittimo, Giuffrè, Milano, 1965
Schlesinger P., L’ingiustizia del danno nell’illecito civile, in Jus, 1960
Dott. Marco Cangelosi
[1] Casetta E. & Fracchia F., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè Francis Lefebvre, 2024, p. 267
[2] Casetta E., Compendio di diritto amministrativo, Giuffrè Francis Lefebvre, 2024, p. 185
[3] Chieppa R., L’evoluzione della responsabilità della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano, in Caringella F., Chieppa R. & Mattarella B.G., Diritto amministrativo. I trattati. La responsabilità, Vol. 3, Giuffrè, Milano, 2024, p. 37 e ss.
[4] Schlesinger P., L’ingiustizia del danno nell’illecito civile, in Jus, 1960, p. 336.
[5] Chieppa R., L’evoluzione della responsabilità della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano, op. cit., p. 39
[6] Cfr, Cass. sentenze n. 174/1971; n. 2105/1980; n. 555/1984; n. 5699/1986; n. 9407/1987, in banca dati giuridica DeJure.
[7] Si pensi al riconoscimento della risarcibilità della lesione di legittime aspettative di natura patrimoniale nei rapporti familiari: Cass. sentenze n. 4137/1981; n. 6651/1982; n. 1959/1995, ed anche nell’ambito della famiglia di fatto: Cass. sentenze n. 2988/1994, ivi.
[8] Cfr. Cass. sentenze n. 6506/1985; n. 6657/1991; n. 781/1992; n. 4725/1993, ivi.
[9] Cfr. Cass. sentenze n. 2765/1982; n. 4755/1986; n. 1147/1992; n. 3903/1995, ivi.
[10] Cfr. Cass., sent. n. 6542/1995, ivi.
[11] Cfr. Cass., sent. n. 1540/1995, ivi.
[12] Cfr. Corte cost., sent. n. 165/1998, ivi.
[13] Chieppa R., L’evoluzione della responsabilità della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano, op. cit., pp. 40-41.
[14] Cfr. CGCE 19 novembre 1991, cause riunite C 6/90 e 9/90, in banca dati giuridica DeJure.
[15] Giannini M.S., Atti del convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione di interesse legittimo, Giuffrè, Milano, 1965, p. 511.
[16] Chieppa R., L’evoluzione della responsabilità della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano, op. cit., pp. 44.
[17] Cass., Sez. un., sent. n. 500/1999, in banca dati giuridica DeJure.
