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Le principali modifiche al sistema penale e penitenziario dal 1974 ad oggi

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Avv. Antonio la Penna

LE PRINCIPALI MODIFICHE AL SISTEMA PENALE E PENITENZIARIO DAL 1974 AD OGGI.

Il periodo di tempo in cui si delinea il "tormentato cammino delle riforme" inizia nel lontano 1956, anno in cui vi fu un progetto di modifica al codice penale e la prima sentenza della Corte costituzionale, fino ad arrivare alle modifiche Costituzionali in materia penale avanzate dalla Commissione Bicamerale del 1998.

Dal periodo che va dagli anni '50 fino al 1973 c'è stato una sorta di isolamento tecnico-giuridico.

La dottrina penalistica aveva ritenuto opportuno attendere che il nuovo sistema politico-istituzionale entrasse pienamente a regime prima di intervenire su di un codice che tutto sommato, eliminati alcuni istituti di matrice autoritaria e confliggenti con lo spirito della nuova Costituzione, mostrava comunque una certa coerenza interna. Era una dottrina poco convinta della effettiva necessità di una riforma, che riteneva sufficiente modificare singole disposizioni, mitigare alcuni istituti per rendere il Codice Rocco un codice in linea con le istanze di un sistema penale democratico.


LE RIFORME DEGLI ANNI SETTANTA


Il 1975 può essere considerato "l'anno della svolta nella recente politica criminale italiana", per il diverso indirizzo intrapreso dal legislatore con alcune leggi speciali in materia di criminalità.

Le modifiche riguardarono non solo il diritto penale sostanziale ma anche quello penitenziario e sanzionatorio.

I penalisti osservano sotto un'altra prospettiva il rapporto tra il diritto penale e la Costituzione. Si riflette in maniera diversa sulla teoria del reato. Si presta maggiore attenzione ai problemi di politica criminale. Inoltre la dottrina penalistica italiana si apre al dibattito penalistico internazionale recependo le varie prospettive riformatrici.

Anche la Corte costituzionale, pur mantenendo un atteggiamento prudente, interviene con maggiore frequenza e incisività sul Codice Rocco con sentenze Costituzionalmente orientate. Nel 1974 per evitare di interrompere nuovamente la riforma del Codice Rocco, il governo decise di intervenire con il D.L. 11 Aprile 1974 n. 99 convertito nella legge 7 Giugno 1974,  n.220 (c.d. “novella” del 1974), realizzando importanti modifiche e con il quale si introdusse:

- La possibilità del giudizio di comparazione tra tutte le circostanze aggravanti e tutte le circostanze attenuanti;

- Il cumulo giuridico delle pene per il concorso formale dei reati che si ha quando si commette una pluralità di violazioni della legge penale con un'unica azione od omissione;

- L'estensione della disciplina del reato continuato fino a comprendervi anche violazioni di diverse disposizioni di legge;

- La trasformazione dell'aggravante della recidiva  da obbligatoria in facoltativa e la mitigazione dei suoi effetti;

- L'estensione dei limiti della sospensione condizionale della pena anche per il caso di seconda condanna.

Con la legge 354/1975 il legislatore prosegue nell'opera di rinnovamento del sistema sanzionatorio, innovando l'esecuzione penitenziaria, introducendo misure alternative alla pena detentiva, avendo come punto di riferimento il finalismo rieducativo della pena sancito nell'articolo 27 terzo comma della Costituzione italiana.

Altro importante punto di riferimento di questa legge sono le “Regole Minime per il trattamento dei detenuti” le quali, approvate nel 1955 dalle Nazioni Unite nella loro versione mondiale, sono state nel 1973 ribadite, con i necessari adeguamenti alla realtà europea, dal Consiglio d'Europa. Tali regole pur non essendo vincolanti per gli ordinamenti interni dei paesi che le hanno accettate, hanno tuttavia un'innegabile forza morale.

La riforma del 1975 segue fondamentalmente due linee direttrici:

1)      Tutelare la posizione del detenuto attraverso un accentuato garantismo;

2)      Conferire alla pena una finalità preventivo-rieducativa.

Da un punto di vista sostanziale, le norme sull'ordinamento penitenziario prevedono una serie di disposizioni particolarmente orientate alla umanizzazione e democratizzazione della vita carceraria.

La seconda linea direttrice è quella che suscita maggiore interesse. Nell'ottica del finalismo preventivo-rieducativo si aderisce “all'ideologia del trattamento penitenziario” e si introducono le misure alternative. Le misure alternative dell'ordinamento penitenziario sono state introdotte per dare elasticità ad un sistema ritenuto troppo rigido e severo.

Già all'art 1 della legge si precisa il concetto di rieducazione previsto dalla Costituzione:

Art. 1

Trattamento e rieducazione

Ultimo comma:

     “Nei confronti dei condannati e degli internati deve essere attuato un trattamento rieducativo che tenda, anche attraverso i contatti con l'ambiente esterno, al reinserimento sociale degli stessi. Il trattamento è attuato secondo un criterio di individualizzazione in rapporto alle specifiche condizioni dei soggetti”.                                                    

Tale trattamento si basa sull'osservazione scientifica della personalità e su strumenti come l'istruzione, il lavoro, la religione che consentono l'elasticità e l'individualizzazione del trattamento stesso.

Particolarmente interessanti dal punto di vista innovativo sono le misure alternative alla detenzione. Nell'affidamento in prova al servizio sociale ad esempio, il condannato a pena detentiva non superiore a tre anni può essere affidato al servizio sociale fuori dell'istituto per un periodo uguale a quello della pena da scontare dopo un periodo di osservazione della personalità di almeno tre mesi (art. 47, comma 1°, ord. penit.). Si tratta della misura alternativa più ampia in quanto sostanzialmente il condannato è libero, va a lavorare e deve dimostrare che ormai non ha nulla a che fare con la malavita. In pratica si tratta di fare casa-lavoro con l'osservanza di alcuni divieti (ad es. non si possono frequentare certi locali, bar, ecc.). L'affidamento in prova si traduce in un'opportunità concessa al condannato definitivo di uscire del tutto dal carcere, impegnandosi in un attività che gli consenta di reinserirsi , senza scontare per intero la pena.

Un'altra misura alternativa prevista è la semilibertà che consiste nel trascorrere parte del giorno fuori dall'istituto per partecipare ad attività lavorative, istruttive, utili ai fini del reinserimento sociale. Tuttavia, tale misura prevede che il condannato deve rientrare la sera in carcere. Per il resto, durante il giorno, si è liberi di andare anche in luoghi che sarebbero vietati per altri tipi di misure alternative. 

Infine, la liberazione anticipata che consente al condannato a pena detentiva che ha dato prova di partecipazione all'opera di rieducazione di avere una detrazione di 45 giorni  per ogni singolo semestre di pena scontata. A tal fine è valutato anche il periodo trascorso in stato di custodia cautelare o di detenzione domiciliare. Con il decreto legge 23 dicembre 2013 n. 146, è stata introdotta la c.d. "liberazione anticipata speciale"che prevede una detrazione di 75 giorni per ogni singolo semestre di pena scontato, applicabile però solo ai detenuti meritevoli che hanno subito il disagio delle condizioni di sovraffollamento per i periodi semestrali trascorsi per intero in carcere nel periodo tra il 1 gennaio 2010 ed il 31 dicembre 2015 (sono esclusi  i semestri o le frazioni di semestri trascorsi in detenzione domiciliare).

Possiamo affermare che con l'emanazione della legge 354/1975 per la prima volta nella tradizione giuridica il detenuto veniva considerato come una persona dotata di bisogni ed esigenze specifiche , di cui far valere i diritti.

Oltre alla rieducazione, altro aspetto rilevante del nuovo ordinamento penitenziario è il bisogno di individualizzazione del trattamento, con cui si abbandona l'antica logica della depersonalizzazione, puntando invece sugli elementi della personalità del detenuto ai fini del suo riadattamento sociale. Individualizzazione significa individuare le cause del comportamento deviante e definire le modalità di trattamento più idonee per il recupero del detenuto, che ne permettano il suo reinserimento in società. Questo trattamento è preceduto da un'osservazione scientifica della personalità che mira ad individuare i bisogni specifici di ciascun soggetto da valutare insieme alle eventuali carenze psico-fisiche, affettive, educative e sociali (Art 27, comma 1).

In conclusione possiamo dire che la vera svolta della riforma del sistema penitenziario è rappresentata dalla flessibilità della condannache sancisce la fine del principio assoluto di inviolabilità della sentenza, permettendo di modulare e graduare la pena nel corso della esecuzione. Emerge anche la figura del Tribunale di Sorveglianza, nuovo organo giurisdizionale, che ha la facoltà di modificare la modalità di esecuzione della pena, quando si siano evidenziati progressi nel processo di risocializzazione.  La riforma, al fine di rendere operative le novità introdotte, ha previsto l'ingresso in carcere di educatori, psicologi, assistenti sociali e volontari  al fine di predisporre i programmi di trattamento  previsti dalla normativa come presupposto per l'applicazione delle misure alternative. 


LA DEPENALIZZAZIONE OPERATA DALLA LEGGE N. 689/1981


Altro importante intervento si è avuto nel campo della depenalizzazione. Durante la VI legislatura il D.D.L. n. 1799 divenne la legge 24 Novembre 1981 n. 689, che ancora oggi è considerata la legge fondamentale in tema di depenalizzazione.

La legge 689/1981, contenente “Modifiche al sistema penale”, si è occupata della disciplina sostanziale e processuale dell'illecito amministrativo nel suo complesso, rispondendo immediatamente a due esigenze:

  • Ridurre l'ambito dell'intervento penalistico;
  • Conseguente ridimensionamento dell'uso della pena detentiva.

In sostanza, la legge n. 689/1981 si applica sia alle pene pecuniarie originariamente amministrative, sia a quelle derivate da depenalizzazione, mentre non si applica alle pene pecuniarie disciplinari (ad esempio, quelle previste dalle leggi professionali) e a quelle che richiedono un procedimento particolare per la loro applicazione, dovuto alla specialità della materia (ad esempio, quelle valutarie).

Inoltre la legge 689/1981 ha introdotto le sanzioni sostitutive delle pene detentive di breve durata (semidetenzione, libertà controllata e pena pecuniaria).

Semidetenzione e libertà controllata sono sanzioni autonome collocabili sullo stesso piano delle pene principali ex art 17.

Ai sensi dell'art. 55 della l. 689/1981 la semidetenzione consiste nell'obbligo di trascorrere almeno 10 ore al giorno in appositi istituti situati nel comune di residenza del condannato o in un comune vicino. La determinazione delle ore e l'indicazione dell'istituto sono effettuate in relazione alle comprovate esigenze di lavoro o di studio del condannato. La semidentenzione comporta il rispetto di determinate prescrizioni (ad es. divieto di detenere armi a qualsiasi titolo, obbligo di presentare a richiesta degli organi di Polizia l'ordinanza e l'eventuale provvedimento di modifica delle modalità di esecuzione della pena) nonché la sospensione della patente di guida e il ritiro del passaporto.

La libertà controllata comporta, invece, il divieto di allontanarsi dal comune di residenza, salvo autorizzazione concessa di volta in volta ed esclusivamente per motivi di lavoro, di studio, di famiglia o di salute, nonché l'obbligo di presentarsi almeno una volta al giorno presso il locale ufficio di pubblica sicurezza o, in mancanza di questo, presso il comando dell'Arma dei Carabinieri territorialmente competente. Per il resto le prescrizioni da osservarsi sono le stesse di quelle previste per la semidetenzione.

Per determinare l'ammontare della pena pecuniaria il Giudice individua il valore giornaliero al quale può essere assoggettato l'imputato e lo moltiplica per i giorni di pena detentiva, tenendo conto della condizione economica complessiva dell'imputato e del suo nucleo familiare. Il valore giornaliero non può essere inferiore alla somma di € 250,00 o frazione di € 250,00 e non può superare di 10 volte tale ammontare.

La legge n. 689/1981 è riuscita solo in minima parte a raggiungere l'obiettivo che la depenalizzazione si era prefissato, cioè quello di deflazionare il carico giudiziario: si può dire che si è alleggerito il carico delle ex Preture, ma si sono avute solo modeste ripercussioni sul carico dei Tribunali e della Corte di cassazione, mentre sono rimasti addirittura inalterati quelli della Corte d'Appello e delle Procure.


LA LEGGE GOZZINI


Soddisfare esigenze specialpreventive e rendere l'ordinamento penitenziario più vicino ai principi della costituzione riguardanti la finalità rieducativa della pena erano invece gli intenti della legge 663/1986, la c.d. “legge Gozzini”, legge voluta dall'ex senatore del partito comunista Mario Gozzini. La legge Gozzini ha ampliato ed esteso le misure alternative alla pena carceraria. Prima dell'emanazione di essa le uniche misure alternative previste nel nostro ordinamento penitenziario erano l'affidamento in prova ai servizi sociali, la semilibertà e la liberazione anticipata. L'obiettivo principale della riforma è quello di favorire il reinserimento nella società del reo. L'innovazione più significativa della legge Gozzini è l'introduzione delle misure alternative ab initio. La legge si applica alle persone condannate in via definitiva e prevede pene alternative alla detenzione in caso di buona condotta.

Negli ultimi vent'anni e soprattutto dopo la legge 241/2006 (di concessione d'indulto) ci sono state molte critiche e polemiche sull'opportunità della sua applicazione.

Infatti, da un lato c'è la necessità della certezza delle pene per garantire la sicurezza sociale e che ha l'obiettivo di far diminuire il ripetersi dei reati e, dall'altro lato, c'è il rischio del sovraffollamento delle carceri, tenendo presente che il carcere non è la risposta alle esigenze di sicurezza ma è l'extrema ratio.

Portare in carcere in ogni caso imputati senza distinguere le qualità e le differenze dei reati ha solo l'effetto di “placare gli animi”( c.d. effetto placebo) ma non è la soluzione definitiva.

Il carcere è anche un luogo dove ci si impara a fare il criminale per via del contatto e della convivenza con altri detenuti. Il rischio è che si può diventare più pericolosi di prima.

Nonostante i suoi buoni propositi le parti più importanti della legge Gozzini sono anche le meno applicate come ad esempio le misure alternative e le misure premiali le quali possono essere applicate solo quando fuori dall'istituto penitenziario ci sia una struttura esterna di riferimento (una casa, un lavoro, un'organizzazione di lavorazioni gestite direttamente da imprese pubbliche o private, corsi di formazione professionale svolti da aziende convenzionate).

Nonostante quel che si dice, la legge Gozzini resta un valido strumento per la prevenzione della recidiva dei reati. Infatti, è statisticamente provato che chi ha scontato l'ultima parte della pena in misura alternativa compie meno reati di chi è arrivato a fine pena.


ALTRI INTERVENTI NORMATIVI


Nonostante la legge Gozzini abbia ampliato il carattere premiale dei benefici e introdotto altre misure alternative, non ha tuttavia contribuito a risolvere il problema del sovraffollamento negli istituti penitenziari. Per le categorie più deboli come i sieropositivi, i tossicodipendenti e gli stranieri, è meno facile usufruire delle misure prima dell'inizio dell'esecuzione e il contatto con il carcere resta inevitabile. Per venire incontro a queste esigenze la legge Simeone-Saraceni del 1998 ha introdotto alcune modifiche procedurali volte ad assicurare l'accesso alle misure alternative  a tutti i condannati astrattamente meritevoli.

I principi di riforma avviati con la legge 354/1975 trovano attuazione anche con l'approvazione del Nuovo Regolamento Penitenziario del 2000. Interessanti modifiche sono state introdotte in tema di lavoro allo scopo di dare un nuovo impulso alle attività dei detenuti ed ovviare alla grave insufficienza delle risorse lavorative. Molto significativa è l'attuale sperimentazione nel carcere di Bollate alla periferia di Milano. Qui i detenuti grazie a personale qualificato proveniente dall'esterno imparano principalmente il mestiere di cuoco o pasticcere. Inoltre si dà la possibilità a questi detenuti di continuare il lavoro imparato in carcere anche fuori dal carcere. Infatti una cooperativa ha appaltato il catering formato dai lavoratori-detenuti i quali, usufruendo del regime del lavoro all'esterno, possono fornire assistenza e servizi per battesimi, cerimonie e servizi d'asporto. Al fine di facilitare l'ingresso in carcere di imprese e cooperative si sono stipulate convenzioni che regolano i rapporti tra questi soggetti economici e la direzione dell'istituto, che ha inoltre la possibilità di affidare in comodato gratuito i locali utilizzabili ed anche le eventuali attrezzature.

Da segnalare inoltre la legge Smuraglia che estende il sistema degli sgravi contributivi e fiscali anche ad aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o servizi all'interno delle carceri impiegando manodopera detenuta.

Un intervento a favore di tossicodipendenti e alcooldipendenti è stato quello dal d.p.r. 309/1990 (testo unico sugli stupefacenti) e successive modifiche. Il testo unico stabilisce che queste categorie di detenuti vengano ospitati in istituti idonei per lo svolgimento dei programmi terapeutici, in sezioni con reparti carcerari attrezzati oppure in case specificamente attrezzate.


LA LEGGE EX CIRIELLI


Importanti modifiche al codice penale soprattutto in tema di recidiva sono state apportate dalla legge 251/2005 (legge Cirielli). L'attuale art. 99 del codice penale dispone che:

       Qualora concorrano più circostanze fra quelle indicate al secondo comma, l'aumento di pena è della metà.

        Se il recidivo commette un altro delitto non colposo, l'aumento della pena, nel caso di cui al primo comma, è della metà e, nei casi previsti dal secondo comma, è di due terzi.

       Se si tratta di uno dei delitti indicati all'art 407, comma 2, lettera a),del codice di procedura penale, l'aumento della pena per la recidiva è obbligatorio e, nei casi indicati al secondo comma , non può essere inferiore  ad un terzo della pena  da infliggere  per il nuovo delitto.   

       In nessun caso  l'aumento della pena  per effetto della recidiva può superare il cumulo delle pene risultante dalle condanne precedenti alla commissione del nuovo delitto non colposo.

La legge Cirielli ha apportato importanti modifiche anche in materia di prescrizione (art 157). In particolare il legislatore del 2005 ha fatto propria la pronunzia della Corte Costituzionale n. 275 del 1990, la quale, nel rispetto dei diritti umani, aveva dichiarato l'illegittimità dell'art 157 nella parte in cui non prevedeva la possibilità di rinunciare alla prescrizione (ora comma 7) e, dall'altro, nella parte in cui l'istituto in oggetto (prescrizione), non specificasse la sua inapplicabilità in presenza di reato particolarmente grave comportante la pena dell'ergastolo ovvero per i reati per i quali la pena dell'ergastolo sia effetto di circostanza aggravante (ora comma 8).

Infine, in materia di concorso di persone nel reato (art 81 c.p.) la legge Cirielli ha stabilito che, fermi restando i limiti massimi indicati al terzo comma, se i reati in concorso formale o in continuazione con quello più grave sono commessi da soggetti ai quali sia stata applicata la recidiva prevista dall'art 99, quarto comma (recidiva reiterata), l'aumento della quantità di pena non può essere comunque inferiore ad un terzo della pena stabilita per il reato più grave.

Avv. Antonio la Penna

Foro di appartenenza: Foggia

Cell: 380 4378110

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(08/05/2014 - Avv. Antonio la Penna)

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