La disciplina normativa delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti per fronteggiare l'emergenza COVID-19
avvocato che tiene bilancia

Avv. Claudio Roseto - Come noto, il potere di ordinanza sindacale trova la propria legittimazione negli artt. 50 e 54 del T.U.E.L. (D.Lgs. n. 267/2000 e ss.mm.ii.). Specificamente, per ciò che qui interessa, l'art. 50 prevede che i Sindaci, nella qualità di rappresentanti della propria comunità, possono adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale. Si tratta, come evidente, di un potere eccezionale e necessitato che legittima i Sindaci ad affrontare le emergenze sanitarie verificatesi nel territorio amministrato mediante atti straordinari e limitativi dei diritti individuali. Tali provvedimenti eccezionali devono, però, essere adeguatamente motivati, nonché rispettosi dei fondamentali principi di necessità, proporzionalità ed adeguatezza. La citata disciplina normativa, apparentemente chiara ed esaustiva, ha rivelato delle inevitabili difficoltà applicative con l'attuale emergenza epidemiologica del coronavirus e, soprattutto, alla luce della caotica e schizofrenica produzione di ordinanze sindacali emanate per fronteggiarla.

Legittimo esercizio potere ordinanza sindacale: i presupposti indefettibili

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Il potere di ordinanza dei Sindaci per fronteggiare le emergenze sanitarie incontra, ovviamente, delle specifiche limitazioni, prima tra tutte quella determinata dalla dimensione territoriale dell'emergenza. In particolare, l'art. 50 del T.U.E.L. specifica che, nei casi in cui l'emergenza sanitaria travalichi la dimensione comunale, l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni, proprio in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali. La disposizione normativa in parola prevede, tuttavia, che laddove l'emergenza sanitaria interessi il territorio di più comuni, ogni sindaco può adottare le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti ai sensi del precedente comma.

La ratio della succitata disciplina è estremamente chiara: da un lato, essa trova la propria giustificazione nella necessità di affrontare le emergenze sanitarie aventi una dimensione superiore a quella comunale in modo univoco e coerente, evitando inutili e inaccettabili frammentazioni normative tra diversi comuni; dall'altro, però, essa risponde alla particolare e condivisibile preoccupazione dell'urgenza, intesa come materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data in relazione alla previsione di un danno incombente. Infatti, anche nei casi di emergenza sanitaria regionale o nazionale, i Sindaci devono comunque essere legittimati ad intervenire immediatamente, mediante ordinanze sindacali con efficacia limitata sino all'intervento del maggiore livello di governo, laddove quest'ultimo non sia ancora intervenuto. Tale previsione garantisce la concreta efficacia e l'utilità delle misure normative limitative dei diritti individuali, atteso che le stesse potrebbero rivelarsi del tutto inutili se adottate con ritardo. Alla luce dell'attuale disciplina normativa, pertanto, i Sindaci possono fronteggiare le emergenze sanitarie adottando ordinanze contingibili e urgenti in due fattispecie: - nel caso in cui si verifichi un'emergenza epidemiologica che riguardi solo il territorio del comune amministrato - in ogni caso, se sussiste l'urgenza di intervenire immediatamente per fronteggiare un'emergenza sanitaria avente una dimensione maggiore di quella locale. In quest'ultima fattispecie, però, le ordinanze sindacali avranno efficacia temporalmente limitata sino all'intervento delle autorità sovraordinate.

Obbligo di motivazione e principi di necessità, proporzionalità e adeguatezza

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I presupposti, fattuali e giuridici, per l'esercizio del potere di ordinanza sindacale devono risultare dal testo dell'ordinanza attraverso la sua motivazione, quale elemento imprescindibile di ciascun provvedimento amministrativo (art. 3 della L. proc. amm. n. 241/1990 e ss.mm.ii.).

La parte motiva dell'atto deve rappresentare la sussistenza del presupposto della territorialità, ovvero quello dell'urgenza di intervenire, in attesa dell'intervento regionale o statale. Nella motivazione dell'ordinanza si devono altresì evincere i presupposti della necessità dell'intervento, unitamente alla dimostrazione che le misure adottate con l'ordinanza siano proporzionate rispetto al fine e siano adeguate ed idonee a raggiungerlo. Pertanto, non potrà essere legittimamente adottata un'ordinanza sindacale contingibile e urgente laddove non si dimostrino i succitati requisiti, ovvero nel caso in cui i medesimi si rilevino ipotetici e non supportati da evidenze fattuali.

L'emergenza COVID-19 e le prescrizioni in materia di ordinanze sindacali

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Per fronteggiare l'emergenza, il governo ha adottato molteplici atti normativi, a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza, deliberato dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020. Tuttavia, prima che il governo adottasse i primi atti conseguenti alla predetta dichiarazione dello stato di emergenza, ovvero il D.L. n. 6 del 23 febbraio 2020 e il successivo D.P.C.M. di pari data, molti Sindaci hanno provveduto ad adottare delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti per fronteggiare l'emergenza. Tali ordinanze, come evidenziato in precedenza, avevano la propria efficacia sino all'intervento del superiore livello di governo.

Sul punto, il D.L. 2 marzo 2020 n. 9 aveva specificamente introdotto, all'art. 35, una puntuale disposizione sulle ordinanze contingibili e urgenti, a tenore della quale "A seguito dell'adozione delle misure statali di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 non possono essere adottate e, ove adottate sono inefficaci, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza predetta in contrasto con le misure statali".

La disposizione, tuttavia, è stata abrogata dall'art. 5, comma 1, lett. b) del successivo D.L. 25 marzo 2020 n. 19. Quest'ultimo testo normativo, all'art. 3, ha però introdotto una disposizione ancora più puntuale, secondo la quale: "nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all'articolo 1, comma 2, esclusivamente nell'ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale". Al contempo, la norma in parola prevede che: "i Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza in contrasto con le misure statali, né eccedendo i limiti di oggetto cui al comma 1".

Il compito di vigilare sull'attività normativa eccezionale dei Sindaci è affidato ai Prefetti, quali titolari degli Uffici Territoriali del Governo (U.T.G.).

In particolare, l'art. 1, comma 3 del citato D.L. 25 marzo 2020 n. 19, attribuisce unicamente al Prefetto, per tutta la durata dell'emergenza, il potere di imporre lo svolgimento delle attività che non sono oggetto di provvedimenti di sospensione e delle quali sia assolutamente necessario assicurare l'effettività e la pubblica utilità.

Per fornire alle autorità amministrative indicazioni operative dettagliate, il Ministro dell'Interno, il 26 marzo 2020, ha emanato una circolare sulle misure per fronteggiare l'emergenza sanitaria.

La circolare specifica ulteriormente che le ordinanze sindacali adottate per ragioni di sanità sulla base della normativa in materia, possono essere emanate solo ed esclusivamente nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, con efficacia limitata fino a tale momento e solamente per specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario nel territorio della Regione o del Comune interessati.

La dimensione nazionale dell'emergenza epidemiologica in atto, pertanto, impone ai Sindaci di rispettare la "cabina di regia statale" per prevenire e fronteggiare il relativo pericolo sanitario, intervenendo direttamente solo in casi di estrema urgenza, con provvedimenti aventi inevitabilmente efficacia temporanea, in attesa dell'intervento del superiore livello di governo.

Avv. Claudio Roseto

Specializzato in diritto amministrativo

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Foto: 123rf.com
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