di Gerolamo Taras - La Corte dei Conti sezione di controllo del Veneto, in un articolato parere (delibera 162/2013 PAR) dopo aver ricostruito la disciplina vigente in tema di mobilità di personale nel pubblico impiego, affronta i dubbi interpretativi sul "rapporto che si instaura tra l'istituto della mobilità ex articolo 30 del D.Lgs. n. 165/2001 e l'altro istituto della mobilità "per ricollocazione" previsto dall'articolo 34 bis del medesimo D.Lgs. n. 165/2001, norma che a sua volta va posta in stretta correlazione con la recente disposizione contenuta nell'articolo 2, comma 13 del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95 convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135".
In questa prima parte esponiamo, necessariamente riassumendo, i principi che, nella ricostruzione operata dalla Magistratura Contabile, ispirano la mobilità nell' ambito dell' ordinamento del pubblico impiego. Successivamente, affronteremo il rapporto fra i diversi istituti, attraverso i quali si attua la mobilità e la loro procedimentalizzazione, come disposta dalla normativa vigente.
L'istituto della mobilità, viene qualificato come un ottimale strumento di distribuzione del personale in relazione alle esigenze delle amministrazioni pubbliche. Recita infatti l'articolo 6, comma, 1 ultimo periodo che "Le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale. Il trasferimento del personale da un'amministrazione all'altra può attuarsi su base volontaria o obbligatoria.
A) Mobilità volontaria- E' prevista dall'articolo 30 del d.lgs 165/2001 "Passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse" che al comma 1 prevede "Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante cessione del contratto di lavoro di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento. Le amministrazioni devono in ogni caso rendere pubbliche le disponibilità dei posti in organico da ricoprire attraverso passaggio diretto di personale da altre amministrazioni, fissando preventivamente i criteri di scelta…".
Il comma 1 dell'articolo 30 individua, nella cessione del contratto, l'istituto che consente alle amministrazioni pubbliche di poter attuare il principio previsto dal richiamato articolo 6, comma 1 ultimo periodo del decreto 165/2001 in base al quale "Le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale".
Le previsioni del successivo comma 2 bis, anch'esse diretta esplicazione del principio dell'ottimale distribuzione del personale tra amministrazioni sopra enunciato, impongono poi alle stesse amministrazioni,ancor prima di ricorrere a procedure di reclutamento, di attivare procedure di mobilità, seppur impostate su criteri di selettività, al fine di consentire l'eventuale trasferimento nei propri ruoli, mediante il richiamato istituto della cessione del contratto, di dipendenti provenienti in mobilità da altre amministrazioni.
L' aspetto finanziario. In pratica, mediante l'espletamento della mobilità tra amministrazioni oltre all'ottimale distribuzione del personale, si ottiene anche una neutralità finanziaria della spesa di personale: "Le cessazioni dal servizio per processi di mobilità nonché a seguito dell'applicazione della disposizione di cui all'articolo 2, comma 11, lettera a), non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l'ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over (articolo 14, comma 7 D.L. 6 luglio 2012 n. 95)". "..........Poiché l'ente che riceve personale in esito alle procedure di mobilità non imputa tali nuovi ingressi alla quota di assunzioni normativamente prevista, per un ovvio principio di parallelismo e al fine di evitare a livello complessivo una crescita dei dipenderti superiore ai limiti di legge, l'ente che cede non può considerare la cessazione per mobilità come equiparata a quelle fisiologicamente derivanti da collocamenti a riposo" (Sezioni Riunite). Sul punto si veda anche parere reso dal Dipartimento della Funzione Pubblica UPPAUfficio Personale delle Pubbliche Amministrazioni il 19 marzo 2010, secondo cui ai fini del turn over "La mobilità non è neutrale e va considerata come un'assunzione quando l'amministrazione cedente non è sottoposta a vincoli assunzionali ed invece lo è l'amministrazione ricevente. In tal caso, infatti, considerare la mobilità come assunzione garantisce il governo dei livelli occupazionali, e quindi della spesa pubblica, evitando che le amministrazioni senza limiti sulle assunzioni operino da serbatoio da cui attingere nuovo personale da parte delle altre amministrazioni con limitazione".
Lo scopo delle richiamate disposizioni è chiaro: una migliore distribuzione del personale già in servizio in luogo dell'assunzione dei nuovo personale "al fine di limitare il turn over del personale e nel contempo reiterando le disposizioni atte a regolare al meglio l'ottimale distribuzione del personale già in servizio i cui oneri non determinano incrementi della relativa spesa a livello di comparto" (deliberazione Sezione Veneto n. 63/2013/PAR).
Inoltre, è dato rilevare che la mobilità ex articolo 30 non determina l'immissione di nuove unità di personale nel pubblico impiego come invece avviene qualora, a seguito dell'espletamento delle procedure concorsuali, venga assunta una nuova unità di personale. Trattasi in sostanza di un passaggio volontario a domanda del dipendente, che può essere anche preceduto da un apposita procedura selettiva (art. 30 comma 2 bis)tanto all'interno dello stesso comparto quanto tra comparti diversi. E che non riguarda, dunque, dipendenti collocati in situazioni di disponibilità.
B) la mobilità, cosidetta obbligatoria, viene disciplinata dagli articoli 34 e 34 bis del decreto 165/2001.
Essa riguarda il personale pubblico collocato in disponibilità. La posizione di disponibilità dei dipendenti pubblici, può conseguire all'impossibilità per gli stessi, dichiarati in eccedenza o sovrannumero, di venir ricollocati presso la propria amministrazione (mediante mobilità "interna") od altre amministrazioni (mediante mobilità collettiva) in applicazione delle disposizioni dell'articolo 33 del D.Lgs. n. 165/2001.
Quest' ultima norma, dispone una cessione del contratto non più volontaria, ma imposta da parte dell'amministrazione che abbia rilevato eccedenze o sovrannumero per "esigenze funzionali" o "situazione finanziaria". L'art.33 del decreto legislativo 165/2001 prevede, infatti, "1. Le pubbliche amministrazioni che hanno situazioni di soprannumero o rilevino comunque eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria,anche in sede di ricognizione annuale prevista dall'articolo 6, comma 1, terzo e quarto periodo… sono tenute ad osservare le procedure previste dal presente articolo dandone immediata comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica. 2. Le amministrazioni pubbliche che non adempiono alla ricognizione annuale di cui al comma 1 non possono effettuare assunzioni o instaurare rapporti di lavoro con qualunque tipologia di contratto pena la nullità degli atti posti in essere. 3. La mancata attivazione delle procedure di cui al presente articolo da parte del dirigente responsabile è valutabile ai fini della responsabilità disciplinare.4. Nei casi previsti dal comma 1 del presente articolo il dirigente responsabile deve dare un'informativa preventiva alle rappresentanze unitarie del personale e alle organizzazioni sindacali…..5. Trascorsi dieci giorni dalla comunicazione di cui al comma 4, l'amministrazione applica l'articolo 72, comma 11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in subordine, verifica la ricollocazione totale o parziale del personale in situazione di soprannumero o di eccedenza nell'ambito della stessa amministrazione…, ovvero presso altre amministrazioni, previo accordo con le stesse, comprese nell'ambito della regione…. .7. Trascorsi novanta giorni dalla comunicazione di cui al comma 4 l'amministrazione colloca in disponibilità il personale che non sia possibile impiegare diversamente nell'ambito della medesima amministrazione e che non possa essere ricollocato presso altre amministrazioni nell'ambito regionale, ovvero che non abbia preso servizio presso la diversa amministrazione secondo gli accordi di mobilità.".
"Detta ultima disposizione, dunque si differenzia da quella prevista dall'articolo 30 del D.Lgs. n. 165/2001 per l'assenza di volontarietà da parte del dipendente che si appresta a transitare nei ruoli di altra amministrazione e per la rilevata presenza di esigenze di rideterminazione della dotazione organica dell'amministrazione interessata,che utilizza la mobilità quale uno degli strumenti che lo stesso articolo 33 mette a sua disposizione per la risoluzione delle crisi occupazionali da eccedenze e sovrannumero". "Peraltro, anche le citate disposizioni di cui agli articoli 34 e 34 bis del D.Lgs. n. 165/2001 sono tese ad introdurre misure atte a risolvere crisi occupazionali originate da sovrannumero o eccedenze nelle amministrazioni pubbliche. Gli articoli 34 e 34 bis, disciplinano compiutamente le procedure da seguire per la ricollocazione dei dipendenti posti in disponibilità,presso altre amministrazioni. L'iter previsto si pone come necessariamente prodromico all'espletamento delle procedure di reclutamento del personale che possono essere soggette a nullità nel caso non vengano rispettati i richiamati adempimenti (richiamato art, 34 bis, comma 5).
Infatti, come chiaramente illustrato dalla Funzione pubblica "L'articolo 34, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce poi che, nella programmazione triennale del personale, le nuove assunzioni sono subordinate impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell'apposito elenco e, cioè, personale eccedentario per il quale i tentativi di ricollocazione all'interno e all'esterno dell'amministrazione interessata non abbiano avuto esito.
L'effettività del principio, con riferimento al personale in disponibilità viene assicurata dal comma 1 dell'art.34 bis che stabilisce un obbligo di comunicazione preventiva (al Ministero della Funzione Pubblica e alle strutture regionali e provinciali) per le amministrazioni che vogliono bandire concorsi, le quali debbono indicare la posizione professionale che intendono ricoprire, i titoli e le eventuali idoneità richiesti, nonché la sede da ricoprire.
La comunicazione preventiva è volta a verificare se sussiste personale in disponibilità da ricollocare sui posti che l'amministrazione vorrebbe mettere a concorso, in modo da evitare l'immissione di nuove unità in presenza di personale eccedentario, che rischia la risoluzione del rapporto di lavoro. La ricollocazione in questo caso avviene mediante assegnazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, o delle strutture regionali o provinciali competenti, a seconda che il personale in disponibilità sia proveniente da amministrazioni dello Stato o da enti pubblici nazionali ovvero da altre amministrazioni. Ilcomma 5 bis dell'articolo 34 bis citato, ha previsto poi la possibilità per il Dipartimento della funzione pubblica di avviare ricognizioni presso pubbliche amministrazioni, ove ritenuto opportuno per una più rapida ricollocazione del personale in disponibilità. In quest'ultimo caso, l'acquisizione del dipendente avviene in modo concordato e l'assegnazione è disposta con decreto del Dipartimento, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze. …" (nota circolare della Funzione Pubblica Ufficio Personale Pubbliche Amministrazioni (UPPA) dell'11 aprile 2005).
Le procedure contemplate dagli art. 34 e 34bis si differenziano,inoltre, da quelle previste dall'articolo 33 e successivamente dall'articolo 2 del decreto legge n. 95/2012 perché intervengono in una fase successiva: quella che ha già visto l'impossibilità delle amministrazioni di risolvere con altri strumenti, crisi occupazionali che hanno portato necessariamente a collocare dei dipendenti nella posizione giuridica di disponibilità.
C) La mobilità guidata (art. 2 comma 11, lettera d) DL 95/2012 come convertito nella legge 135/2012) riguarda la gestione delle situazione di eccedenze e sovrannumero conseguenti a provvedimenti di rideterminazione delle dotazioni organiche delle amministrazioni centrali e locali a seguito dell'applicazione delle norme sulla seconda spendingreview.
La disciplina interessa gli enti locali, solo in sede di applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 16, comma 8, del d.l. 95/2012.
Secondo la Funzione Pubblica DFP 0037911 P-4. 17.1.7.4 del 24/09/2012 Si tratta di una disposizione straordinaria che opera al verificarsi delle condizioni previste dall'art. 2 del DL 95/2012, nei termini in esso indicati e per le situazioni richiamate. I processi di mobilità guidata, anche intercompartimentale, sono intesi alla ricollocazione presso uffici delle amministrazioni di cui al comma 1 che presentino vacanze di organico, del personale non riassorbibile secondo i criteri del collocamento a riposo, da disporre secondo la lettera a) del comma 11, all' esito dell'adozione dei provvedimenti di riduzione, e sulla disponibilità di posti risultante per ogni amministrazione. Vedremo che la Corte dei Conti, sezione regionale del Veneto, non sarà d'accordo, circa la qualificazione come norma straordinaria della disposizione di cui all'art. 2 comma11, del DL 95/2012 operata dalla Funzione Pubblica.