La pronuncia della Corte Costituzionale federale tedesca sulle decisioni della BCE per il programma di acquisto dei titoli pubblici (PSPP)
Immagine di una bilancia simbolo della Giustizia
di Roberto Paternicò - Con il programma PSPP (Public Sector Purchase Programme), la BCE (Banca Centrale europea) ha avviato un importante acquisto temporaneo di titoli pubblici dei Paesi UE che, al di là della stabilizzazione dei prezzi, riduce, nella sostanza, la pressione del debito pubblico derivante dallo shock da Covid-19 e sostiene l'economia in questa delicata fase. Una sorta di monetizzazione, di fatto, del debito che genera, sempre, problemi nella UE (in particolare modo per Germania, Olanda e simili) soprattutto, se un domani si pensasse, addirittura, all'azzeramento di una parte o di tutto il debito acquistato dalla BCE.

La sentenza della Corte costituzionale tedesca

Pertanto, la Corte costituzionale tedesca si è espressa oggi, 5 maggio 2020, dichiarando legale, il programma PSPP della BCE, ma ponendo alcune questioni molto rilevanti sull'attuazione del piano di acquisti. In breve, la BCE dovrà fornire spiegazioni per derogare al principio di proporzionalità nell'acquisto dei titoli di stato e cioè del mancato rispetto del principio del cd."capital key" (acquisti in proporzione alle quote del capitale sociale della BCE detenute dalle rispettive banche centrali nazionali). L'Italia partecipa nella Banca centrale europea con una quota del 13,81% circa, ma gli acquisti della BCE dei ns. titoli potrebbero superare il 30% proprio in funzione delle decisioni assunte, tra cui, sostenere i Paesi più in difficoltà. Entro tre mesi, quindi, la Germania attende chiarimenti, altrimenti la Bundesbank (Banca centrale tedesca) si ritirerebbe dai programmi d'intervento della BCE.
Infine, altro vincolo posto dalla Corte costituzionale tedesca, attiene il limite del 30% dell'acquisto dei titoli di debito di ciascun Paese UE, da parte della stessa BCE (tramite le banche centrali di ogni Stato membro).
Insomma, parrebbe che il "whatever it takes" di Draghi, in parte riconfermato dalla Lagarde, possa sfumare e in questa incertezza, gli investitori dei nostri titoli di stato restano indecisi o peggio vendono.

Gli aspetti salienti della decisione della Corte costituzionale tedesca

Una sintesi di alcuni aspetti salienti della sentenza della Corte costituzionale tedesca:
- la Corte ha riscontrato che il governo federale e il Bundestag tedesco hanno violato i diritti dei denuncianti ai sensi dell'art. 38 prima frase in combinato disposto con l'art. 20 e Art. 79 della Legge fondamentale (Grundgesetz - GG) non avendo intrapreso iniziative per avere chiarimenti sul fatto che la BCE, nelle sue decisioni sull'adozione e attuazione del PSPP, non abbia valutato né dimostrato che le misure previste da tali decisioni soddisfino il principio di proporzionalità. Seppur nella sentenza dell'11 dicembre 2018, la Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) ha adottato una posizione diversa in risposta alla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte costituzionale federale, tutto ciò non merita una conclusione diversa nel presente procedimento. Il fatto che che il PSPP elude l'art.123 TFUE, la Corte costituzionale federale non ha riscontrato una violazione del divieto di finanziamento monetario dei bilanci degli Stati membri. La decisione pubblicata oggi non riguarda alcuna misura di assistenza finanziaria adottata dall'Unione europea o dalla BCE nel contesto dell'attuale crisi del coronavirus.

Il PSPP

Il PSPP fa parte del Programma di acquisto di attività estese (EAPP), un programma quadro dell'Eurosistema per l'acquisto di attività sui mercati finanziari. Come indicato nel ragionamento comunicato dalla BCE, l'EAPP ha lo scopo di aumentare l'offerta di moneta e di sostenere i consumi e la spesa per investimenti nell'area dell'euro e, infine, contribuire a raggiungere un obiettivo di inflazione di livelli inferiori, ma prossimi al 2%. La BCE ha lanciato il PSPP con decisione del 4 marzo 2015, che è stata successivamente modificata da cinque decisioni successive. Ai sensi del PSPP, le banche centrali dell'Eurosistema - fatto salvo il quadro illustrato in dettaglio nelle decisioni della BCE - acquistano titoli di Stato o altri titoli di debito negoziabili emessi da governi centrali degli Stati membri dell'area dell'euro, da "agenzie riconosciute" e organizzazioni internazionali o da banche multilaterali di sviluppo situate nell'area dell'euro. Il PSPP rappresenta la quota maggiore del volume totale dell'EAPP. A partire dall'8 novembre 2019, il valore totale dei titoli acquistati nell'ambito dell'EAPP dall'Eurosistema ammontava a 2.557.800 milioni di EUR, compresi gli acquisti nell'ambito del PSPP per un importo di 2.088.100 milioni di EUR.
Nel suo decreto del 18 luglio 2017, il Secondo Senato ha sottoposto numerose questioni pregiudiziali alla CGUE. In particolare, si trattava del divieto di finanziamento monetario dei bilanci degli Stati membri, del mandato di politica monetaria della BCE e di una potenziale violazione delle competenze e della sovranità degli Stati membri in materia di bilancio. Nella sentenza dell'11 dicembre 2018, la CGUE ha dichiarato che il PSPP non ha superato il mandato della BCE né violato il divieto di finanziamento monetario.

Considerazioni chiave della Corte costituzionale tedesca

Alla luce dell'art. 119 e art. 127 e seguenti. TFUE e art. 17 e seguenti. Lo statuto del SEBC, la decisione del Consiglio direttivo della BCE del 4 marzo 2015 (UE) 2015/774 e le successive decisioni (UE) 2015/2101, (UE) 2015/2464, (UE) 2016/702 e (UE) 2017/100 essere qualificato come atto "ultra vires"(al di là dei poteri), nonostante il giudizio contrario della CGUE.
1. Mentre la Corte costituzionale federale deve riesaminare le sfide sostanziali ultra vires relative agli atti di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell'Unione europea, i trattati conferiscono alla CGUE il mandato di interpretare e applicare i trattati e garantire l'uniformità e la coerenza dell'UE legge (cfr. articolo 19, paragrafo 1, comma 2, TUE, articolo 267 TFUE). Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale federale, è indispensabile che i rispettivi mandati giudiziari siano esercitati in modo coordinato. Se uno Stato membro potesse invocare immediatamente l'autorità di decidere, attraverso i propri tribunali, sulla validità degli atti dell'UE, ciò potrebbe minare la precedenza dell'applicazione accordata al diritto dell'UE e comprometterne l'applicazione uniforme. Tuttavia, se gli Stati membri dovessero astenersi completamente dal condurre qualsiasi tipo di revisione "ultra vires", concederebbero agli organi dell'UE un'autorità esclusiva sui trattati anche nei casi in cui l'UE adotti un'interpretazione giuridica che equivarrebbe essenzialmente a una modifica del trattato o a un'espansione di le sue competenze. Laddove si verifichino, la prospettiva costituzionale potrebbe non corrispondere perfettamente alla prospettiva del diritto dell'UE dato che, anche ai sensi del trattato di Lisbona, gli Stati membri restano i "padroni dei trattati" e l'UE non si è evoluta in uno stato federale. In linea di principio, alcune tensioni sono quindi inerenti al progetto dell'Unione europea; devono essere risolti in modo cooperativo, in linea con lo spirito dell'integrazione europea e mitigati attraverso il rispetto e la comprensione reciproci.
L'interpretazione e l'applicazione del diritto dell'UE, compresa la determinazione delle norme metodologiche applicabili, ricade principalmente nella CGUE (Corte di giustizia dell'Unione europea), che nell'art. 19, paragrafo 1, seconda frase del TUE è invitato a garantire il rispetto della legge nell'interpretazione e applicazione dei trattati. Le norme metodologiche riconosciute dalla CGUE per lo sviluppo giudiziario della legge si basano sulle tradizioni giuridiche (costituzionali) comuni agli Stati membri (cfr. Anche articolo 6, paragrafo 3, TUE, articolo 340, paragrafo 2, TFUE), che si riflettono in particolare nella giurisprudenza dei tribunali costituzionali e apicali degli Stati membri e della Corte europea dei diritti dell'uomo. L'applicazione di questi metodi e principi da parte della CGUE non può e non deve necessariamente corrispondere completamente alla prassi dei tribunali nazionali; tuttavia, anche la CGUE non può semplicemente ignorare tale pratica. Le particolarità del diritto dell'UE generano notevoli differenze per quanto riguarda l'importanza e il peso accordato ai vari mezzi di interpretazione. Tuttavia, il mandato conferito dall'art. 19, paragrafo 1, seconda frase del TUE è superato quando i metodi di interpretazione europei tradizionali o, più in generale, i principi giuridici generali comuni alle legislazioni degli Stati membri sono manifestamente ignorati. In questo contesto, non spetta alla Corte costituzionale federale sostituire la propria interpretazione della CGUE di fronte alle questioni di interpretazione del diritto dell'UE, anche se l'applicazione della metodologia accettata, entro i limiti stabiliti dal dibattito legale, consentirebbe opinioni diverse). Piuttosto, fintanto che la CGUE (Corte di Giustizia dell'Unione europea) applica principi metodologici riconosciuti e la decisione che prende non è arbitraria da una prospettiva oggettiva, la Corte costituzionale federale deve rispettare la decisione della CGUE anche quando adotta un punto di vista sul quale si potrebbero formulare argomentazioni pesanti.
2. Nella sentenza dell'11 dicembre 2018, la CGUE ha dichiarato che la decisione del Consiglio direttivo della BCE relativa al PSPP e le sue successive modifiche rientravano ancora nell'ambito delle competenze della BCE. Tale opinione non manifesta, in modo evidente, la considerazione dell'importanza e della portata del principio di proporzionalità (articolo 5, paragrafo 1, seconda frase e articolo 5, paragrafo 4, TUE), che si applica alla divisione delle competenze tra l'Unione europea e il membro Stati - ed è semplicemente insostenibile dal punto di vista metodologico, dato che ignora completamente gli effettivi effetti di politica economica del programma.
L'approccio della CGUE per ignorare gli effetti reali del PSPP nella sua valutazione della proporzionalità del programma e per astenersi dal condurre una valutazione generale e una valutazione a tale riguardo, non soddisfa i requisiti di una revisione comprensibile per stabilire se il Sistema europeo di centrali Le banche (SEBC) e la BCE osservano i limiti del loro mandato di politica monetaria. Applicato in questo modo, il principio di proporzionalità (articolo 5, paragrafo 1, seconda frase e articolo 5, paragrafo 4, TUE) non può svolgere la sua funzione correttiva ai fini della salvaguardia delle competenze degli Stati membri, il che rende insignificante il principio di conferimento (articolo 5, paragrafo 1, prima frase e articolo 5, paragrafo 2, TUE).
Inoltre, ignorando completamente tutti gli effetti di politica economica derivanti dal programma, la sentenza dell'11 dicembre 2018 contraddice l'approccio metodologico adottato dalla CGUE in praticamente tutti gli altri settori del diritto dell'UE. Non riesce a dare efficacia alla funzione del principio di attribuzione come determinante chiave nella divisione delle competenze e alle conseguenze metodologiche che ciò comporta per la revisione se tale principio è rispettato.
3. Pertanto, l'interpretazione del principio di proporzionalità adottata dalla CGUE e la determinazione del mandato del SEBC (Sistema europeo della banche centrali) basato su di esso eccedono il mandato giudiziario conferito alla CGUE nell'art. 19 seconda frase del TUE. Con moderazione autoimposta, la CGUE limita il proprio controllo giurisdizionale alla presenza di un errore "manifesto" di valutazione da parte della BCE, al fatto che il PSPP "manifestamente" vada al di là di quanto necessario per raggiungere il suo obiettivo e se i suoi svantaggi sono "manifestamente" sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti. Questo standard di revisione non contribuisce in alcun modo a limitare la portata delle competenze conferite alla BCE, che sono limitate alla politica monetaria. Piuttosto, consente alla BCE di espandere gradualmente le sue competenze sulla propria autorità; quanto meno, esonera in gran parte o completamente tale azione da parte della BCE dal controllo giurisdizionale. Tuttavia, per salvaguardare il principio della democrazia e difendere le basi giuridiche dell'Unione europea, è indispensabile rispettare la divisione delle competenze.
II. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, la Corte costituzionale federale non è vincolata dalla decisione della CGUE, ma deve condurre il proprio riesame per determinare se le decisioni dell'Eurosistema relative all'adozione e all'attuazione del PSPP rientrano nelle competenze che le sono conferite dal diritto primario dell'UE. Poiché tali decisioni mancano di sufficienti considerazioni sulla proporzionalità, equivalgono a un superamento delle competenze della BCE.
Un programma per l'acquisto di titoli di stato, come il PSPP, che ha significativi effetti di politica economica richiede che gli obiettivi di politica monetaria del programma e gli effetti di politica economica siano identificati, ponderati ed equilibrati l'uno rispetto all'altro. Perseguendo incondizionatamente l'obiettivo di politica monetaria del PSPP - raggiungere tassi di inflazione inferiori, ma prossimi al 2% - ignorando i suoi effetti di politica economica, la BCE ignora manifestamente il principio di proporzionalità.
Nelle decisioni controverse, la BCE non riesce a condurre il necessario bilanciamento dell'obiettivo di politica monetaria rispetto agli effetti di politica economica derivanti dal programma. Pertanto, le decisioni controverse violano l'art. 5 seconda frase e art. 5 TUE e, di conseguenza, eccedono il mandato di politica monetaria della BCE.
Le decisioni controverse affermano semplicemente che l'obiettivo di inflazione di livelli inferiori, ma prossimi al 2%, richiesti dalla BCE non è stato ancora raggiunto e che non sono disponibili mezzi meno invasivi. Non contengono né una prognosi sugli effetti della politica economica del PSPP né una valutazione se tali effetti fossero proporzionati ai vantaggi previsti nell'area della politica monetaria. Non è accertabile che il Consiglio direttivo della BCE abbia effettivamente considerato ed equilibrato gli effetti intrinseci e le conseguenze dirette del PSPP, dal momento che tali effetti derivano invariabilmente dal volume del programma di oltre due trilioni di euro e la sua durata ora è superiore a tre anni. Dato che gli effetti negativi del PSPP aumentano quanto più aumenta di volume e tanto più è continuato, una durata più lunga del programma genera requisiti più rigorosi in termini di necessario bilanciamento degli interessi.
Il PSPP migliora le condizioni di rifinanziamento degli Stati membri in quanto consente loro di ottenere finanziamenti sui mercati dei capitali a condizioni notevolmente migliori di quanto sarebbe altrimenti; ha quindi un impatto significativo sui termini della politica fiscale in base ai quali operano gli Stati membri. In particolare, il PSPP potrebbe avere gli stessi effetti degli strumenti di assistenza finanziaria ai sensi dell'art. 12 e seguenti. Trattato ESM. Il volume e la durata del PSPP possono rendere sproporzionati gli effetti del programma, anche se tali effetti sono inizialmente conformi al diritto primario. Il PSPP colpisce anche il settore bancario commerciale trasferendo grandi quantità di titoli di Stato ad alto rischio nei bilanci dell'Eurosistema, il che migliora significativamente la situazione economica delle banche interessate e aumenta il loro rating creditizio. Gli effetti di politica economica del PSPP comprendono inoltre il suo impatto economico e sociale praticamente su tutti i cittadini, che sono almeno indirettamente colpiti, tra cui azionisti, inquilini, proprietari immobiliari, risparmiatori o titolari di polizze assicurative. Ad esempio, ci sono notevoli perdite per i risparmi privati. Inoltre, poiché il PSPP abbassa i tassi di interesse generali, consente alle società economicamente non redditizie di rimanere sul mercato. Infine, più il programma continua e più aumenta il suo volume totale, maggiore è il rischio che l'Eurosistema diventi dipendente dalla politica degli Stati membri in quanto non può più semplicemente terminare e annullare il programma senza compromettere la stabilità dell'Unione monetaria.
Sarebbe spettato alla BCE valutare questi e altri considerevoli effetti di politica economica e bilanciarli, sulla base di considerazioni di proporzionalità, rispetto ai contributi positivi previsti per il raggiungimento dell'obiettivo di politica monetaria che la BCE stessa ha fissato. Non è accertabile che tale equilibrio sia stato condotto, né al momento del primo avvio del programma né in qualsiasi momento durante la sua attuazione. A meno che la BCE non fornisca la documentazione che dimostri l'esistenza di tale bilanciamento e in quale forma, non è possibile effettuare un controllo giurisdizionale effettivo sul fatto che la BCE sia rimasta nel suo mandato.
IV. Nella misura in cui la CGUE conclude nella sentenza dell'11 dicembre 2018 che il PSPP non viola l'articolo. 123 TFUE, il modo in cui applica le "garanzie" sviluppate nel suo giudizio Gauweiler ma solleva notevoli preoccupazioni perché non sottopone tali "garanzie" a un controllo più attento né le mette alla prova controindicazioni. Ciononostante, la Corte costituzionale federale accetta le conclusioni della CGUE come vincolanti a tale riguardo, data la reale possibilità che la BCE abbia osservato le "garanzie" stabilite dalla CGUE, il che significa che, per ora, una palese violazione dell'Art. 123 TFUE non è verificabile.
L'approccio adottato dalla CGUE può rendere alcune di queste "garanzie" in gran parte inefficaci nella pratica. Tuttavia, la determinazione se un programma come il PSPP elude manifestamente il divieto di cui all'art. 123, paragrafo 1, TFUE non dipende da un singolo criterio; piuttosto, richiede una valutazione generale e una valutazione delle circostanze rilevanti. In definitiva, un'evidente elusione del divieto di finanziamento monetario non è verificabile, soprattutto perché:
- il volume degli acquisti è limitato fin dall'inizio;
- sono pubblicate solo informazioni aggregate sugli acquisti effettuati dall'Eurosistema;
- è stato rispettato il limite di acquisto del 33% per numero di identificazione internazionale dei titoli (ISIN);
- gli acquisti vengono effettuati secondo la chiave di capitale della BCE;
- le obbligazioni di autorità pubbliche possono essere acquistate solo se l'emittente ha una valutazione minima della qualità del credito che consente l'accesso ai mercati obbligazionari; e
- gli acquisti devono essere limitati o sospesi e i titoli acquistati venduti sui mercati, se non è più necessario proseguire l'intervento sui mercati per raggiungere l'obiettivo di inflazione.
V. Alla luce del volume degli acquisti di obbligazioni nell'ambito del PSPP, che ammonta a oltre due trilioni di euro, un regime di condivisione del rischio tra la BCE e le banche centrali nazionali, almeno se fosse soggetto a cambiamenti (retroattivi), influenzerebbe limiti stabiliti dalla responsabilità di bilancio complessiva del Bundestag tedesco, come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale federale, ed essere incompatibili con l'art. 79 GG., tuttavia, il PSPP non prevede un tale regime di condivisione dei rischi - che sarebbe anche inammissibile ai sensi del diritto primario - in relazione alle obbligazioni degli Stati membri acquistate dalle banche centrali nazionali.
1. In caso di superamento manifestamente e strutturalmente significativo delle competenze da parte di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell'Unione europea, gli organi costituzionali devono, nell'ambito delle loro competenze e dei mezzi a loro disposizione, adottare attivamente le misure volte a assicurare l'adesione all'agenda europea per l'integrazione (programma integrazioni) e il rispetto dei suoi limiti, lavorare per la risoluzione di atti non coperti dall'agenda per l'integrazione e - fintanto che tali atti continueranno ad avere effetto - intraprendere azioni adeguate per limitare l'impatto interno di tali agisce nella massima misura possibile.
2. In particolare, ciò significa che, in base alla loro responsabilità in materia di integrazione europea (Integrationsverantwortung), il governo federale e il Bundestag sono tenuti ad adottare misure volte a garantire che la BCE effettui una valutazione della proporzionalità. Ciò vale di conseguenza per quanto riguarda i reinvestimenti nell'ambito del PSPP che sono iniziati il 1 ┬░ gennaio 2019 e il riavvio del programma dal 1 ┬░ novembre 2019. A tale proposito, anche il governo federale e il Bundestag hanno il dovere di continuare a monitorare le decisioni dell'Eurosistema sugli acquisti di titoli di Stato nell'ambito del PSPP e utilizza i mezzi a loro disposizione per garantire che il SEBC rimanga nel suo mandato.
3. Gli organi costituzionali, le autorità amministrative e i tribunali tedeschi non possono partecipare né allo sviluppo né all'attuazione, esecuzione o messa in atto di atti "ultra vires". Dopo un periodo transitorio di non più di tre mesi che consente il necessario coordinamento con l'Eurosistema, la Bundesbank non può quindi più partecipare all'attuazione e all'esecuzione delle decisioni della BCE in questione, a meno che il Consiglio direttivo della BCE non adotti una nuova decisione che dimostri un modo comprensibile e comprovato che gli obiettivi di politica monetaria perseguiti dal PSPP non siano sproporzionati rispetto agli effetti di politica economica e fiscale risultanti dal programma.
Assibot
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