Prof. Luigino SERGIO -
SOMMARIO: 1. La revisione della spesa pubblica; 2. Le funzioni fondamentali dei Comuni; 3. L'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali comunali
1. La revisione della spesa pubblica
Per risanare l'economia e dunque per non trascinarsi dietro gravissime situazioni debitorie che compromettono non solo le future politiche di crescita e di sviluppo, ma lo stesso destino del Paese, è necessario, in primis, mettere sotto controllo i conti pubblici, a iniziare da quelli concernenti l'apparato burocratico della p.a. e, in senso più lato, ridurre il complesso della spesa pubblica.
La revisione della spesa pubblica sottende un approccio diverso rispetto al passato per ciò che attiene le risorse pubbliche e i risparmi di spesa; metodo che vuole superare il criterio dei tagli lineari e della spesa storica, attraverso l'introduzione nell'ordinamento di meccanismi di ottimizzazione delle risorse, basati sulla programmazione oculata degli interventi pubblici e sulla rigorosa valutazione degli stessi, con il fine della riduzione degli sprechi e degli eccessi, sulla base della convinzione che vi siano nella p.a. ampi margini per poter risparmiare sui mezzi a disposizione, evitando che la macchina organizzativa sia fortemente sottoutilizzata e impedendo che l'acquisto dei fattori produttivi avvenga corrispondendo prezzi più alti rispetto a quelli di mercato.
Dal rapporto Giarda si evince come la spesa pubblica in Italia sia assai elevata per gli standars internazionali e si evidenzia come quella per interessi passivi che discende dall'elevato livello del debito pubblico e per le pensioni, sia molto superiore agli standards in questione; come anche assai alta è la spesa per i consumi pubblici (somma del costo del lavoro e degli acquisti di beni e servizi utilizzati nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici alla collettività).
Il nuovo commissario per la spending review, Carlo Cottarelli, nel presentare il proprio piano di lavoro si è posto due obiettivi fondamentali:
1. guidare il processo di revisione della spesa delle pp.aa. e delle società controllate, per il periodo 2014-2016;
2. istituzionalizzare il processo di revisione della spesaper farlo diventare parte integrante del processo di preparazione del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche.
Questo l'ambiente di riferimento all'interno del quale s'inserisce l'obbligo dell'esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali comunali.
2. Le funzioni fondamentali dei Comuni
La L. n. 42/2009 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, comma 3, aveva disposto che per i Comuni, le funzioni e i relativi servizi, sono provvisoriamente individuate come segue:
a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;
b) funzioni di polizia locale;
c) funzioni d'istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione e l'edilizia scolastica;
d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia e per il servizio idrico integrato;
f) funzioni del settore sociale.
Il d.l. n. 78/2010, art. 14, comma 27, aveva previsto che « … sono considerate funzioni fondamentali dei Comuni le funzioni di cui all'articolo 21, comma 3 della legge 5 maggio 2009, n. 42»; mentre il d.lgs. n. 216/2010, Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province, art. 3, aveva ribadito quali fossero le funzioni fondamentali per i Comuni ed i relativi servizi presi in considerazione in via provvisoria.
Il d.l. n. 95/2012, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario, art. 14, comma 27, aveva disposto che:
«ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle Regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei Comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:
a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
b) organizzazione dei servizi pubblici d'interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d) la pianificazione urbanistica e edilizia di ambito comunale e la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle Province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici e in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale;
l-bis) i servizi in materia statistica».
A voler rimanere ancorati all'interno del diritto degli enti locali, per le categorie di funzioni e di servizi, ci si può rifare al dpr 31 gennaio 1996, n. 194, Regolamento per l'approvazione dei modelli di cui all'art. 114 del d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, concernente l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, modello 2, significando che le funzioni sono categorie giuridiche di genere e i servizi categorie giuridiche di specie; nel senso cioè che le funzioni sono delle ampie classi di competenze comunali che si suddividono finemente, a loro volta, in ulteriori articolazioni, i servizi appunto.
Solo a titolo d'esempio, nel bilancio del Comune, alla parte spesa, Titolo I, spese correnti, si trova la Funzione 01, Funzioni generali d'amministrazione, di gestione e di controllo, a sua volta ripartita in otto servizi.
Recita il d.lgs. n. 267/2000, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, art. 165,comma 5 «la parte spesa è ordinata gradualmente in titoli, funzioni, servizi ed interventi, in relazione, rispettivamente, ai principali aggregati economici, alle funzioni degli enti, ai singoli uffici che gestiscono un complesso di attività ed alla natura economica dei fattori produttivi nell'ambito di ciascun servizio. La parte spesa è leggibile anche per programmi dei quali è fatta analitica illustrazione in apposito quadro di sintesi del bilancio e nella relazione previsionale e programmatica».
La dottrina amministrativa, in passato, riteneva che la funzione pubblica inerisse all'esercizio autoritativo di una potestà giuridica da parte dello Stato o di altro ente pubblico e per servizio pubblico l'attività svolta dai medesimi soggetti in campo prevalentemente economico e produttivo, senza che vi fosse alcuna esplicitazione del potere sovrano.
Ai giorni nostri la differenziazione tra funzione e servizio può dirsi affievolita, poiché la categoria di servizio pubblico può ritenersi comprensiva delle attività finalizzate al compimento di fini sociali, prive quindi di contenuto economico-produttivo in senso stretto; dall'altro lato, si ritiene che le stesse funzioni amministrative si configurino come servizio pubblico, riassumendo l'intero spettro dell'attività amministrativa.
3. L'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali comunali
Il T.U. degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/2000, disciplina le forme associative comunali al Titolo V, Forme associative, artt. 30-34, prevedendo che esse riguardano:
- Convenzioni;
- Consorzi;
- Unioni di comuni;
- Esercizio in forma associata di funzioni e servizi da parte dei Comuni;
- Accordi di programma.
Il d.l. n. 95/2012, art. 19, comma 1, sostituendo l'art. 28 del d.l. n. 78/2010 dispone che «i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a Comunità montane, esclusi i Comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il Comune di Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante Unione di comuni o Convenzione, le funzioni fondamentali dei Comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l). Se l'esercizio di tali funzioni è legato alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, i Comuni le esercitano obbligatoriamente in forma associata secondo le modalità stabilite dal presente articolo, fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell'informatica».
L'Unione di comuni prevista dall'art. 32 del TUEL, così come modificato dalla cd. legge Delrio (L. 7 aprile 2014, n. 56, Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuniè un ente locale (Comune di Comuni) costituito da due o più Comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi. Ove costituita in prevalenza da Comuni montani, essa assume la denominazione di Unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna.
Il comma 2 specifica l'obbligo per i Comuni di far parte soltanto di una sola Unione di comuni, precisando, altresì, che le Unioni di comuni possono stipulare apposite Convenzioni tra loro o con singoli Comuni e che il presidente è scelto tra i sindaci dei Comuni associati e la giunta tra i componenti dell'esecutivo dei Comuni associati.
Riguardo al numero dei membri del Consiglio dell'Unione di comuni, la legge supera la rigidità visibile nell'art. 32 TUEL ante riforma che prevedeva, al comma 5, l'applicabilità, in quanto compatibili, dei principi previsti per l'ordinamento dei Comuni ed in particolare «le norme in materia di composizione degli organi dei Comuni», precisando ulteriormente che «il numero dei componenti degli organi non può eccedere i limiti previsti per i Comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell'ente».
Accadeva di frequente che Unioni di comuni che associavano un consistente numero di enti locali e che raggiungevano considerevoli dimensioni demografiche, di sovente non potevano rispettare i limiti imposti dalla legge, con non pochi e conseguenti problemi di applicazione del principio di legittimità degli atti giuridici prodotti.
In merito si è pronunciato il Ministero dell'Interno, il quale con circolare 10/2000 ha precisato che «… il principio della garanzia delle minoranze a causa della valenza che esso assume nella composizione e nel funzionamento degli organi elettivi, debba essere riconosciuto prevalente e preminente con la ovvia conseguenza che le norme in materia di composizione degli organi dei Comuni, di cui agli artt. 37 e 47 del d.lgs. n. 267/2000, trovano applicazione nel caso di specie se compatibili con quel principio. Tale indirizzo ermeneutico è stato in seguito condiviso anche dal Consiglio di Stato con il parere n. 1506/2003 della Sez. I, del 29 gennaio 2003 che conferma una valenza preminente al principio della garanzia della rappresentanza delle minoranze, con la conseguenza di ritenere non applicabile al Consiglio il limite quantitativo fissato dall'art. 37 del Tuel nei soli casi in cui, per l'entità demografica dell'ente, verrebbe ad essere pregiudicata l'attuazione di tale principio.
Il Ministero dell'Interno rispondendo ad un quesito rivoltogli da un Comune attinente alla garanzia della rappresentanza delle minoranze all'interno delle Unioni di comuni, con parere espresso in data 7 agosto 2008, ha ritenuto che la circolare ministeriale n. 10/2000 sopra citata e riferita alle Comunità montane è «… applicabile anche alle Unioni (attesa la parziale identità di disciplina prevista per entrambe), con la quale veniva chiarito che il limite numerico massimo stabilito per l'organo assembleare può essere superato in eccesso negli stretti limiti in cui ciò si rendesse necessario per assicurare la partecipazione delle minoranze consiliari in seno all'assemblea comunitaria».
Ora l'art. 1, della L. n. 56/2014, prevede che «il Consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune»; vale a dire che viene rimessa allo statuto dell'Unione di Comuni la definizione del numero dei membri del consiglio unionale, con l'aggiunta della previsione in base alla quale lo statuto dell'Unione di comuni stabilisce le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti.
La legge Delrio, dopo aver abrogato il modello di Unione speciale previsto dall'art. 16 della legge 148/2011 per i piccoli Comuni fino a 1.000 abitanti per l'esercizio associato di tutte le funzioni amministrative e dei servizi pubblici, la programmazione economica e finanziaria, la gestione contabile, la titolarità della potestà impositiva e di quella patrimoniale, prevede che ogni Comune può far parte di una sola Unione di comuni e che le Unioni di comuni possono stipulare apposite Convenzioni tra loro o con singoli Comuni.
Si può porre il problema di un Comune che abbia trasferito tutte le funzioni fondamentali all'Unione di comuni e dopo deliberi di svolgere una di queste funzioni attraverso un'altra funzione associativa, ovvero una Convenzione.
Sul punto la Corte dei Conti - sezione di controllo per la Puglia - parere 28 febbraio 2013 n. 36, consultata sulla legittimità della sottoscrizione di una Convenzione ex art. 30 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 da parte di un Comune con popolazione inferiore a 5.000 abitanti con altro Comune (della medesima Unione) con popolazione superiore a 5.000 abitanti per la gestione associata delle funzioni di "polizia municipale e locale" e "catasto" , rileva che le esigenze di razionalizzazione nell'organizzazione delle funzioni impongono di evitare frammentazioni che andrebbero in direzione opposta agli obiettivi di risparmio di spesa posti dalle norme in commento. Per questo motivo il comma 29 dell'art. 14, del dl n. 78/2010 stabilisce che «i Comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa … ne consegue che, fatte salve diverse previsioni statutarie, la scelta di esercitare in forma associata le funzioni in parola è già contenuta nella delibera di Consiglio comunale con cui si manifestava la volontà di aderire all'Unione. Pertanto, anche in relazione ad elementari esigenze di programmazione ed organizzazione da parte dell'ente sovracomunale, la permanenza all'interno dell'Unione vincola il Comune in merito alle modalità di gestione delle funzioni "conferite" … l'effettiva attivazione delle varie funzioni da parte dell'Unione determina l'impossibilità per il Comune di continuare ad esercitarle in forma singola ovvero per mezzo di Convenzioni ex art. 30 TUEL, stante l'espresso divieto posto dal comma 29 dell'art. 14 citato. Conclusivamente, la permanenza di un ente all'interno di un'Unione di comuni non consente allo stesso l'esercizio in forma singola o in Convezione delle funzioni già "conferite" all'Unione».
Agli organi dell'Unione, presidente, giunta e consiglio non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti da parte dell'Unione medesima, alla quale sono conferite dai Comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite.
Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per le risorse umane dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli Comuni partecipanti; mentre a regime, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.
Prima della legge Delrio, la figura del segretario dell'Unione di comuni non era necessaria, mentre ora è disposto che il presidente dell'Unione si avvalga obbligatoriamente del segretario comunale di uno dei Comuni associati, facendo comunque salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai dipendenti delle Unioni o dei Comuni.
È adesso previsto un limite demografico minimo di 10.000 abitanti per le Unioni di Comuni e le Convenzioni, fissato in 3.000 abitanti nel caso di Comuni appartenenti o appartenuti a Comunità montane; in tale evenienza le Unioni devono essere formate da almeno tre Comuni, fatto salvo il diverso limite demografico stabilito dalle Regioni, limite non si applica alle Unioni di comuni già costituite.
È disposto, altresì, che «previa apposita Convenzione, i sindaci dei Comuni facenti parte dell'Unione possono delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'Unione stessa, o dei singoli Comuni associati, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 3, e dall'articolo 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, recante regolamento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato civile, a norma dell'articolo 2, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127».
Un'altra novità deriva dalla previsione che le funzioni di responsabile anticorruzione e di responsabile per la trasparenza possono essere rispettivamente svolte da un funzionario nominato dal presidente dell'Unione di comuni, tra i funzionari dell'Unione e dei Comuni che la compongono, anche per i Comuni associati, mentre è disposto che le funzioni di revisione possono essere demandate ad un revisore unico per le Unioni formate da Comuni che complessivamente non superano i 10.000 abitanti e ad un collegio di revisori per quelle Unioni che superano tale limite demografico; mentre le funzioni di valutazione e controllo di gestione possono essere attribuite dal presidente dell'Unione sulla base di un apposito regolamento.
Tra le funzioni previste in capo al presidente dell'Unione di comuni, qualora sia prevista dallo statuto, vi è quella concernente la polizia locale, nel caso siano state conferite all'Unione le funzioni di polizia municipale.
All'Unione di comuni è demandata l'attribuzione delle funzioni di protezione civile, sul territorio dei Comuni che abbiano conferito all'Unione tale funzione, limitatamente ai compiti di approvazione e aggiornamento dei piani di emergenza e alle connesse attività di prevenzione e approvvigionamento; mentre il sindaco dei singoli Comuni dell'Unione, rimane autorità comunale di protezione civile, avente la responsabilità della direzione dei servizi di emergenza, i compiti di coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni, nonché gli interventi necessari, con l'obbligo di dover dare immediata comunicazione al Prefetto e al Presidente della Giunta regionale.
Per tutti i Comuni fino a 5.000 abitanti resta la facoltà di avvalersi della Convenzione e/o dell'Unione di Comuni per svolgere in forma associata l'esercizio delle funzioni fondamentali.
Con la Convenzione fra enti locali (art. 30 TUEL) non si realizza un nuovo e distinto soggetto giuridico rispetto ai membri ad essa partecipanti (come avviene ad es. nel caso delle Unioni di comuni), ma viene mantenuta in vita la soggettività giuridica individuale degli enti convenzionati che sottoscrivono la Convenzione medesima, obbligandosi reciprocamente «al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati».
Essa è un mezzo pattizio con la quale i Comuni pongono in essere una collaborazione finalizzata allo svolgimento, in maniera coordinata, di funzioni e servizi che, pur se attribuiti al singolo ente locale, sono attuati ricorrendo all'azione congiunta, ritenuta maggiormente efficace, rispetto a quanto potrebbe comportare l'azione del singolo Comune.
L'esercizio in forma associata può essere assicurato anche mediante una o più Convenzioni ai sensi dell'articolo 30 del testo unico che hanno durata almeno triennale; ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei Comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'Interno, già emanato, i Comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante Unione di comuni.
Il tema attuale, dunque, è quello della nuova governance dei Comuni che passa attraverso la gestione in forma associativa delle funzioni e dei servizi che i Comuni sono tenuti ad erogare ai cittadini e alle imprese del territorio di competenza, superando, in tal modo, le diseconomie che si producono con la gestione tradizionale degli enti locali interessati e raggiungendo auspicati livelli di adeguatezza, attraverso cui si possono determinare economie di scala ed un aumento del peso politico del soggetto associato, aspetto non secondario, per i territori che si pongono l'obiettivo di intercettare gli ingenti mezzi finanziara che l'Europa mette a disposizione delle autonomie locali territoriali.
Lecce 13 maggio 2014
Prof. Luigino SERGIO
Presidente Unione di comuni della Grecìa Salentina
già Direttore Generale della Provincia di Lecce