A seguito della sentenza si è tentato di reinserire l'obbligatorietà nel decreto sviluppo attraverso emendamenti che volevano far rivivere nel nostro diritto l'istituto della mediazione obbligatoria. Chi aveva proposto l'emendamento affermava che la decisione della Corte Cotituzionale era motivata essenzialmente da un eccesso di delega e dunque da un vizio solo formale a cui era possibile porre rimedio.
Inizialmente la Corte Costituzionale aveva reso noto attraverso un comunicato stampa il solo contenuto del dispositivo ma la Consulta ha reso disponibile la sentenza per esteso (la n.272/2012).
Tutto in effetti ruota intorno alla problematica dell'eccesso di delega dato che l'articolo 76 della Costituzione prevede che il Governo possa emanare atti aventi valore di legge su delega ma con determinazione dei principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e oggetti definiti. Di conseguenza siccome la legge di delega (articolo 60 della legge 69 del 2009) non prevedeva l'obbligatorietà della mediazione civile, la parte del decreto che la contiene è illegittima.
La Corte nella sentenza prende anche in esame altre problematiche sollevate dal Ministro della Giustizia e dal Ministro per lo sviluppo economico che sostenevano tra le altre cose la legittimità dell'articolo 5 come norma che attuava direttive comunitarie e tra queste la direttiva 2008/52/CE, dove si faceva riferimento espresso a forme di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale per rendere più agevole il lavoro dei tribunali, alla sola condizione che non costituiscano un limite all'accesso alla giustizia.
Secondo la Corte Costituzionale, però, vi è una neutralità della direttiva rispetto alla forme che gli Stati Membri vogliono dare alle procedure previste per la risoluzione stragiudiziale delle controversie e quindi, l'attuazione della direttiva non richiede l'obbligatorietà della mediazione civile, bastando dunque la facoltatività della stessa o la previsione di incentivi. Di conseguenza non vi è alcuna preferenza nell'ambito del diritto comunitario per la obbligatorietà della risoluzione stragiudiziale delle controversie, ma viene lasciato agli Stati membri il compito di stabilire le forme più idonee.
Andando oltre il diritto comunitario, la Corte Costituzionale richiama poi la sentenza 276 del 2000 (portata dalle parti come precedente) che riconosce la legittimità della obbligatorietà della mediazione nelle controversie in materia di lavoro nella Pubblica Amministrazione, ma in quel caso ad avviso della Corte erano stati rispettati i limiti della legge di delega.
Nella parte motiva la Consulta fa anche notare che l'obbligatorietà della mediazione civile, con la conseguente improcedibilità dell'azione giudiziaria nel caso in cui non sia stata esperita, non può essere considerato un fatto marginale o secondario e quindi l'assenza di tali previsioni nella delega sta a significare una non volontà del legislatore di inserire tale obbligatorietà. In altri termini se il Legislatore avesse voluto una riforma così radicale lo avrebbe espressamente statuito nell'articolo 60 della legge 69 del 2009 (legge di delega).
Venuta meno l'obbligatorietà della mediazione, vengono meno anche l'improcedibilità dell'azione e l'obbligo per l'avvocato di informare il cliente della necessità di mettere in atto prima la procedura stragiudiziale, perché colpite dal vizio di eccesso di delega ex articolo 76 e 77 della Costituzione.
Tutti gli altri motivi restano assorbiti. Inammissibile invece la questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice di Recco in relazione alla presunta violazione degli articoli 3 della Costituzione (principio di uguaglianza di fronte alla legge), dell'articolo 24 (diritto di agire in giudizio per la tutela di diritti e interessi legittimi e strumenti di tutela per i non abbienti) e articolo 111 (principi sul giusto processo).
Partendo dal presupposto che la sentenza numero 67 del 2 novembre 1960 stabilisce che lo Stato non può pretendere somme di denaro per l'esercizio della funzione giurisdizionale, il ricorrente aveva rilevato una violazione del diritto all'accesso alla giustizia reso oneroso dal dover fare riferimento obbligatoriamente a istituti di mediazione privati e quindi a carico delle parti.
Qui di seguito il testo integrale della sentenza.
Vai al testo della sentenza della Corte Costituzionale 272/2012
SENTENZA N. 272 ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 1, primo,
secondo e terzo periodo, e 16, comma 1, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n.
28 (Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali), dell’articolo 2653, primo comma, numero 1), del codice civile,
dell’articolo 16 del decreto ministeriale 18 ottobre 2010, n. 180, come
modificato dal decreto ministeriale 6 luglio 2011, n. 145 (Regolamento recante
la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del
registro degli organismi di mediazione e dell’elenco dei formatori per la
mediazione, nonché l’approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai
sensi dell’articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28), promossi
dal Giudice di pace di Parma con ordinanza del 1° agosto 2011, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio con ordinanza del 12 aprile 2011, dal
Giudice di pace di Catanzaro con due ordinanze del 1° settembre e del 3 novembre
2011, dal Giudice di pace di Recco con ordinanza del 5 dicembre 2011, dal
Giudice di pace di Salerno con ordinanza del 19 novembre 2011, dal Tribunale di
Torino con ordinanza del 24 gennaio 2012 e dal Tribunale di Genova con ordinanza
del 18 novembre 2011, rispettivamente iscritte ai nn. 254 e 268 del registro
ordinanze 2011 ed ai nn. 2, 19, 33, 51, 99 e 108 del registro ordinanze 2012 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 51 e 54, prima serie
speciale, dell’anno 2011 e nn. 5, 8, 11, 15, 22 e 23, prima serie speciale,
dell’anno 2012.
Visti gli atti di costituzione dell’Organismo Unitario
dell’Avvocatura – OUA ed altri, della «Associazione degli Avvocati Romani» ed
altra, del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Firenze, dell’AIAF,
Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, dell’Unione
Nazionale delle Camere Civili, dell’Organismo di mediazione ADR Center s.p.a.,
nonché gli atti di intervento della Associazione nazionale mediatori e
conciliatori, della Società italiana conciliazione mediazione e arbitrato s.r.l.
(SIC&A), del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Milano, di
Assomediazione – Associazione italiana organismi privati di mediazione e di
formazione per la mediazione, di Unioncamere – Unione Italiana delle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura ed altri, del Consiglio
Nazionale Forense, della ADR Accorditalia s.r.l. e del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23 ottobre 2012 e nella camera
di consiglio del 24 ottobre 2012 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
uditi gli avvocati Marilisa D’Amico e Lotario Dittrich per il
Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Milano, Maria Cristina Stravaganti per
la Società italiana conciliazione mediazione e arbitrato s.r.l. (SIC&A),
Francesco Franzese per l’Assomediazione – Associazione italiana. organismi
privati di mediazione e di formazione per la mediazione, Beniamino Caravita di
Toritto per la Unioncamere – Unione Italiana delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura ed altri, Massimo Luciani per il Consiglio
Nazionale Forense, Giorgio Orsoni per l’Organismo Unitario dell’Avvocatura – OUA
ed altri e per il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Firenze, Giuliano
Scarselli per l’AIAF – Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e
per i minori, Giampiero Amorelli per «l’Associazione degli Avvocati Romani» ed
altra, Antonio De Notaristefani Di Vastogirardi per l’Unione Nazionale delle
Camere civili, Rodolfo Cicchetti per l’Organismo di mediazione ADR Center s.p.a.
e l’avvocato dello Stato Maurizio Di Carlo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (d’ora in avanti,
TAR), con ordinanza del 12 aprile 2011 (r.o. n. 268 del 2011), ha sollevato, in
riferimento agli articoli 24 e 77 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 5, comma 1, primo, secondo e terzo periodo, e
dell’articolo 16, comma 1, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali).
Il TAR premette che l’ordinanza in questione è stata emessa
nell’ambito del procedimento relativo ai ricorsi, successivamente riuniti,
promossi entrambi contro il Ministro della giustizia e il Ministro dello
sviluppo economico; che il primo ricorso è stato proposto dall’Organismo
unitario dell’avvocatura italiana – OUA, in persona del presidente avv. Maurizio
de Tilla, il quale agisce anche in proprio, dal Consiglio dell’Ordine degli
Avvocati di Napoli, in persona del presidente avv. Francesco Caia, il quale
agisce anche in proprio; dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torre
Annunziata, in persona del presidente avv. Francesco Torrese, il quale agisce
anche in proprio; dall’Unione Regionale dei Consigli dell’Ordine degli Avvocati
della Campania, in persona del presidente avv. Franco Tortorano, il quale agisce
anche in proprio; dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Lagonegro, in
persona del presidente avv. Rosa Marino; dal Consiglio dell’ordine degli
avvocati di Larino, in persona del presidente avv. Marco d’Errico, il quale
agisce anche in proprio; dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Campobasso,
in persona del presidente avv. Demetrio Rivellino, il quale agisce anche in
proprio; da Mario Pietrunti, da AIAF – Associazione italiana degli avvocati per
la famiglia e per i minori, in persona del presidente avv. Milena Pin; da
Filippo Pucino, Paola Pucino, Angelo Pucino, Carmelo Maurizio Sergi, Federica
Eminente, Sabrina Sifo, Salvatore Walter Pompeo, Eugenio Bisceglia, Vitangelo
Mongelli, Vincenzo Papaleo, Salvatore Di Cristofalo, Giovanni Zambelli, Giuseppe
Di Girolamo, Agostino Maione, Claudio Acampora, Luigi Ernesto Zanoni; che nel
giudizio a quo, ad adiuvandum, sono intervenuti l’Associazione degli avvocati
romani, l’Associazione agire e informare, i Consigli dell’Ordine degli Avvocati
di Firenze e di Salerno mentre, ad opponendum, sono intervenuti l’Associazione
avvocati per la mediazione, Lorenza Morello e Alberto Mascia, ADR Center s.p.a.,
l’Associazione italiana dei dottori commercialisti ed esperti contabili e
l’Unione nazionale giovani dottori commercialisti; che il secondo ricorso è
stato proposto dalla Unione Nazionale delle Camere civili (UNCC); che oggetto
dei ricorsi è la domanda di annullamento del decreto del Ministro della
giustizia, adottato di concerto con il Ministro per lo sviluppo economico, n.
180 del 2010, avente ad oggetto il «Regolamento recante la determinazione dei
criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di
mediazione e dell’elenco dei formatori per la mediazione, nonché l’approvazione
delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell’articolo 16 del decreto
legislativo n. 28 del 2010», e «la dichiarazione della non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli articoli 5 e 16
del d.lgs. n. 28 del 2010, in riferimento agli art. 24, 76 e 77 Cost.».
In
particolare, il rimettente, dopo essersi soffermato sulla possibilità della
diretta impugnabilità del regolamento innanzi al giudice amministrativo e sul
quadro normativo di riferimento, espone i motivi dei ricorsi.
1.1.— Con
riguardo al primo ricorso, il giudice a quo riferisce che i ricorrenti lamentano
l’assenza, nel d.m. n. 180 del 2010, di criteri volti ad individuare ed a
selezionare gli organismi di mediazione in ragione dell’attività squisitamente
giuridica che essi andrebbero a svolgere, e che sarebbe richiesta sia dalla
normativa comunitaria, sia dalla legge delega 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonché in materia di processo civile). Sul punto i ricorrenti pongono in rilievo
che, a livello comunitario, l’art. 4 della direttiva 21 maggio 2008, n.
2008/52/CE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa a
determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale), dispone
che la mediazione «sia gestita in maniera efficace, imparziale e competente in
relazione alle parti», mentre l’art. 60, lettera b), della legge delega citata,
tra i principi e criteri direttivi, richiede di prevedere che la mediazione sia
svolta da organismi professionali ed indipendenti, stabilmente destinati
all’erogazione del servizio di conciliazione.
A sostegno della censura i
ricorrenti osservano che l’art. 4 del regolamento, nel disciplinare
l’iscrizione, a domanda, degli organismi di mediazione che possono essere
costituiti sia da enti pubblici che da enti privati, si limita a prevedere, al
comma 2, una serie di parametri di tipo amministrativo-economico-finanziario,
tra cui la capacità finanziaria ed organizzativa, il possesso di polizza
assicurativa, la trasparenza amministrativa e contabile e, poi, a prescrivere,
al comma 3, una verificazione di tipo «aggiuntivo» sui requisiti di
qualificazione dei mediatori, che viene demandata al responsabile del
procedimento, senza essere correlata alle competenze giuridiche che sarebbero
oggettivamente richieste dall’attività di mediazione.
Sotto tale profilo, i
ricorrenti escludono che il criterio selettivo, di cui lamentano la carenza,
possa essere costituito dalla previsione di cui all’art. 4, comma 3, del
regolamento impugnato il quale prevede, alla lettera a), che il mediatore debba
essere in possesso di un titolo di studio non inferiore al diploma di laurea
universitaria triennale, oppure debba essere iscritto ad un ordine o ad un
collegio professionale e, alla lettera b), che il mediatore abbia una specifica
formazione ed uno specifico aggiornamento almeno biennale, acquisiti presso gli
enti di formazione regolati dal successivo art. 18 del d.m. citato. Tali
elementi, essendo sprovvisti di una specifica professionalità, delineerebbero
un’area generica attinente al solo ambito della formazione culturale, che
risulterebbe priva di quegli agganci ad una precipua qualificazione e perizia
nell’ambito giuridico professionale, invece necessaria in ragione della
tipologia della prestazione che deve essere resa.
Ciò, ad avviso dei
ricorrenti, varrebbe ancor di più alla luce dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del
2010 e delle materie ivi previste, in relazione alle quali l’esperimento del
procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda
giudiziale, ovvero si pone come alternativa al sistema giudiziale o quale
funzione stragiudiziale di soddisfazione di pretese giuridiche. L’assunto, per
cui il procedimento di mediazione dovrebbe essere gestito con l’ausilio di
persone svolgenti la professione legale, si fonderebbe sui seguenti dati: il
procedimento di mediazione non conclusosi positivamente incide, ai sensi
dell’art. 13 del d.lgs. n. 28 del 2010 ed ai sensi dell’art. 60, lettera p),
della legge n. 69 del 2009, sulle spese del successivo giudizio; l’art. 13 del
d.lgs. citato intitolato «spese processuali» prevede, infatti, che quando il
provvedimento che definisce il giudizio corrisponda interamente al contenuto
della proposta conciliativa, alla quale la parte vincitrice non abbia aderito,
il giudice è obbligato ad escludere la ripetizione delle spese sostenute ed a
condannarla, invece, al rimborso delle spese sopportate dal soccombente; il
verbale dell’accordo conclusivo del procedimento di mediazione, non contrario
all’ordine pubblico o a norme imperative, e sottoposto ad omologazione, ha
efficacia di titolo esecutivo per l’espropriazione forzata, per l’esecuzione in
forma specifica e per l’iscrizione di ipoteca giudiziale, ai sensi dell’art. 12
del d.lgs. citato; l’avvocato ha l’obbligo, all’atto del conferimento
dell’incarico, di informare il proprio assistito della possibilità di avvalersi
della mediazione, ciò ai sensi dell’art. 4, comma 3, del d.lgs. citato e
dell’art. 60, lettera p), della legge n. 69 del 2009, nonostante lo svolgimento
della relativa attività sia demandato ad altre categorie professionali.
Il
TAR riferisce ancora che i ricorrenti pervengono alla conclusione secondo cui la
mancata previsione di idonei criteri di valutazione della competenza degli
organismi di mediazione porrebbe il regolamento impugnato in palese contrasto
«non tanto con l’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, ma piuttosto con i principi
generali e l’insieme delle disposizioni dell’intero impianto legislativo
considerato».
Aggiunge che, ad avviso dei ricorrenti, gli artt. 5 e 16 del
d.lgs. citato non sfuggirebbero a censure di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 77 e 24 Cost.
In particolare l’art. 5, nel prevedere
che l’esperimento del procedimento di mediazione sia condizione di
procedibilità, rilevabile anche di ufficio, della domanda giudiziale in
riferimento alle controversie in esso indicate, precluderebbe l’accesso diretto
alla giustizia, disattendendo le previsioni del principio e criterio direttivo
di cui all’art. 60, comma 3, lettera a), della legge-delega, che lo tutela.
L’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, ponendo quali criteri di selezione degli
organismi abilitati alla mediazione la «serietà ed efficienza», liberalizzerebbe
il settore, contravvenendo sia all’art. 4 della direttiva 2008/52/CE, sia
all’art. 60, comma 3, lettera b), della legge citata, che fanno riferimento ai
criteri della competenza e della professionalità.
1.2.— Con riferimento,
invece, al ricorso n. 11235 del 2010, il rimettente si sofferma sui tre motivi
di impugnazione e sulle eccezioni di illegittimità costituzionale, ritenendo
rilevante soltanto quella sollevata con riferimento al primo motivo
(illegittimità derivata dalla illegittimità degli artt. 5 e 17 – recte: 16 – del
d.lgs. n. 28 del 2010, in relazione agli artt. 24, 76 e 77 Cost.); anche la
ricorrente UNCC sostiene che il legislatore sia incorso in eccesso di delega là
dove ha previsto l’obbligatorietà del procedimento di mediazione e
l’improcedibilità del giudizio introdotto senza il previo esperimento della
mediazione, entrambi non previsti dalla legge delega.
Ciò premesso, il TAR
osserva come punto centrale della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, «nonché qualificante espressione dell’interesse sostanziale
dedotto in giudizio, alla luce delle prime due doglianze di cui al ricorso», sia
la «dedotta omissione, da parte dell’art. 4 dell’impugnato regolamento, dei
criteri volti a delineare i requisiti attinenti alla specifica professionalità
giuridico-processuale del mediatore».
L’illegittimità di tale omissione – ad
avviso del rimettente – andrebbe apprezzata alla luce delle previsioni contenute
nell’art. 4 della direttiva 2008/52/CE e nell’art. 60 della legge n. 69 del
2009.
L’art. 16 del citato decreto legislativo, di cui il regolamento
costituisce attuazione, avrebbe trascurato la valenza di detti requisiti, quelli
appunto di competenza e professionalità, sostituendoli con altri, quelli di
serietà ed efficienza, che il regolamento impugnato ha fatto propri, ma che non
soddisferebbero le esigenze considerate dal legislatore comunitario e da quello
nazionale delegante.
Osserva il rimettente come i requisiti di competenza e
professionalità sarebbero, invece, insopprimibili, soprattutto se si considera
che, per un vasto ventaglio di materie, l’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010,
anch’esso sospettato di illegittimità costituzionale, rende l’esperimento della
mediazione condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
Il giudice a
quo, poi, al fine di risolvere in via ermeneutica il problema della
sovrapponibilità dei concetti di competenza e professionalità, nonché serietà ed
efficienza, non trascura il tentativo di sottoporre l’art. 60 della legge n. 69
del 2009 e l’art. 16 del d.lgs. citato ad una interpretazione costituzionalmente
orientata, tenendo conto della necessità di una stretta continuità e coerenza
delle disposizioni, anche in relazione all’art. 4 della direttiva
2008/52/CE.
Il TAR, però, ritiene tale interpretazione non praticabile, in
quanto essa «non esaurirebbe che in misura molto limitata l’ambito delle
questioni sottoposte a giudizio, lasciando aperto l’interrogativo circa il ruolo
che l’ordinamento giuridico nazionale intenda effettivamente affidare alla
mediazione, là dove è proprio la puntuale individuazione di tale ruolo ad essere
imprescindibilmente pregiudiziale all’apprezzamento dei requisiti che è
legittimo richiedere al mediatore o da cui è legittimamente consentito
prescindere».
Secondo il rimettente, infatti, «una cosa è la costruzione
della mediazione come strumento cui lo Stato in un vasto ambito di materie
obbligatoriamente e preventivamente rimandi per l’esercizio del diritto di
difesa in giudizio; altra cosa è la costruzione della mediazione come strumento
generale normativamente predisposto, di cui lo Stato incoraggi o favorisca
l’utilizzo, lasciando pur tuttavia impregiudicata la libertà nell’apprezzamento
dell’interesse del privato ad adirla ed a sopportare i relativi effetti e
costi».
Ad avviso del rimettente, dunque, l’esame delle doglianze proposte in
relazione al regolamento n. 180 del 2010 non potrebbe prescindere
dall’accertamento della correttezza, in raffronto ai criteri della legge-delega
e ai precetti costituzionali, tenuto conto delle disposizioni comunitarie, delle
scelte operate dal legislatore delegato, e in particolare dalla verifica della
correttezza delle seguenti disposizioni: dell’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010,
il quale ha conformato gli organismi di conciliazione a qualità che attengono
essenzialmente all’aspetto della funzionalità generica e che sono scevri da
qualsiasi riferimento a canoni tipologici o professionali di carattere
qualificatorio, ovvero strutturale; dell’art. 5 del d.lgs. ora citato, che ha
configurato, per le materie ivi previste, l’attività dei mediatori come
insopprimibile fase processuale, cui altre norme del decreto assicurano effetti
rinforzati e in quanto tale suscettibile in ogni suo sviluppo o di conformare
definitivamente i diritti soggettivi da essa coinvolti, o di incidervi anche là
dove ne residui la giustiziabilità nelle sedi istituzionali e si intenda adire
la giustizia ordinaria; dell’intero d.lgs. n. 28 del 2010 nel quale si
rinvengono, ad avviso del rimettente, elementi che farebbero emergere due scelte
di fondo: l’una, mirante alla de-istituzionalizzazione e de-tecnicizzazione
della giustizia civile e commerciale nelle materie stesse, e l’altra alla
enfatizzazione di un procedimento para-volontario di componimento delle
controversie.
Tali scelte, poi, non risulterebbero in armonia con un’altra
opzione fatta propria dal decreto delegato: è, infatti, previsto che l’atto, il
quale conclude la mediazione, sottoposto ad omologazione, possa acquistare
efficacia di titolo esecutivo per l’espropriazione forzata, per l’esecuzione in
forma specifica e per l’iscrizione di ipoteca giudiziale (art. 12 del d.lgs.
citato), rientrando a pieno titolo tra gli atti aventi gli stessi effetti
giuridici tipici delle statuizioni giurisdizionali, là dove nel corso della
mediazione, ed ai sensi del decreto legislativo stesso, il profilo della
competenza tecnica del mediatore sbiadisce e anche il diritto positivo viene in
evidenza solo sullo sfondo, come cornice esterna ovvero come generale limite
alla convenienza delle posizioni giuridiche in essa coinvolte (divieto di
omologare accordi contrari all’ordine pubblico o a norme imperative, art. 12 del
d.lgs.).
Il rimettente ritiene necessario che l’interpretazione dell’art. 16
del d.lgs. n. 28 del 2010, propedeutica all’esame dell’impugnata disposizione di
cui all’art. 4 del regolamento, sia correlata con quanto previsto dall’art. 5
dello stesso decreto, «il cui combinato disposto costituisce il vero perno della
regolazione delegata».
Il Collegio ritiene, dunque, che le prime tre
disposizioni dell’art. 5 del d.lgs. citato si porrebbero in contrasto con l’art.
77 Cost., in quanto non possono essere ascritte all’art. 60 della legge delega,
atteso che non è possibile rilevare alcun elemento che consenta di ritenere che
la regolazione della materia andasse effettuata nei sensi delle dette
previsioni; e questo per i motivi di seguito indicati: a) nessuno dei criteri e
principi direttivi previsti e nessun’altra disposizione di detto articolo
assumerebbe espressamente l’intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale;
b) nessuno dei criteri o principi configurerebbe l’istituto della mediazione
quale fase pre-processuale obbligatoria: detto tema non potrebbe ritenersi
rientrare nell’ambito di libertà, ovvero nell’area di discrezionalità connessa
alla legislazione delegata, in quanto non costituirebbe né un mero sviluppo
delle scelte effettuate in sede di delega, né una fisiologica attività di
riempimento o di coordinamento normativo, e ciò sia che si tratti di recepire la
direttiva comunitaria n. 2008/52/CE, sia che si tratti della riforma del diritto
civile.
Inoltre, il rimettente osserva come, tenuto conto del silenzio
serbato dal legislatore delegante sullo specifico tema, sarebbe stato necessario
che l’art. 60 della legge citata avesse lasciato trasparire elementi in tal
senso univoci e concludenti.
Secondo il rimettente, poi, si dovrebbe
escludere che l’art. 60 della legge n. 69 del 2009 con la locuzione di cui al
comma 2, ovvero regolare la riforma «nel rispetto e in coerenza con la normativa
comunitaria», e con il principio e criterio direttivo posto alla lettera c) del
comma 3, ovvero «disciplinare la mediazione, nel rispetto della normativa
comunitaria», possa essere inteso quale delega al Governo a compiere qualsiasi
scelta occasionata dalla direttiva più volte citata, che il Governo non è stato
neanche chiamato a recepire.
Il TAR si sofferma, poi, sul rapporto tra la
direttiva 2008/52/CE e la norma di delega, ponendo in rilievo le seguenti
disposizioni: in primo luogo, la scelta compiuta dall’art. 60 della legge
citata, ossia quella di estendere le normative comunitarie sulla mediazione
anche ai procedimenti ricadenti nell’ordinamento nazionale (ciò alla luce
dell’ottavo Considerando) non limitandola solo alle controversie
transfrontaliere; la disposizione di cui all’art. 3, lettera a), della direttiva
stessa, secondo cui gli Stati devono valutare se il procedimento di mediazione
debba essere «avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo
giurisdizionale o prescritto dal diritto di uno Stato membro»; l’art. 5,
paragrafo 2, secondo cui la direttiva lascia «impregiudicata la legislazione
nazionale che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a
incentivi o sanzioni, sia prima che dopo l’inizio del procedimento giudiziario»,
tenendo conto del limite costituito dalla necessità che «non impedisca alle
parti di esercitare il diritto di accesso al sistema giudiziario» (art. 5, comma
2, della direttiva citata).
Pertanto, osserva il rimettente, le ricadute
della scelta estensiva dell’istituto della mediazione, consistente nel
prevederne l’applicazione anche alle controversie oggetto dei procedimenti
interamente ricadenti nell’ordinamento interno, sono molteplici ed attengono
alle varie modalità con cui tale estensione, salvaguardando l’accesso alla
giustizia, può essere effettuata nei singoli ordinamenti ed in primis
all’opzione di rendere il ricorso alla mediazione «prescritto dal diritto»,
quindi obbligatorio e «soggetto a sanzioni».
Ad avviso del TAR, se anche
l’art. 60 della legge delega avesse avuto un intento integralmente recettivo
della direttiva n. 2008/52/CE, il silenzio del legislatore delegante su tali
ultime opzioni non potrebbe avere, alla luce della doverosa interpretazione
della delega ai sensi degli artt. 24 e 77 Cost., «il significato di assentire la
meccanica introduzione nell’ordinamento statale delle opzioni comunitarie che,
rispetto al diritto di difesa, appaiono le più estreme, ovvero la “prescrizione
di diritto” per talune materie dell’obbligatorietà del ricorso alla mediazione e
la predisposizione della “massima sanzione” per il suo eventuale inadempimento,
qual è l’improcedibilità rilevabile anche di ufficio come, al contempo, ha fatto
l’art. 5 del decreto delegato».
Il rimettente osserva, ancora, come nessun
elemento decisivo possa trarsi dal principio e criterio direttivo previsto dalla
lettera a) del comma 3, dell’art.60, della legge delega, là dove dispone che la
mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su
diritti disponibili «senza precludere l’accesso alla giustizia», in quanto il
legislatore, utilizzando tale ultima espressione, avrebbe inteso soltanto
rispettare un principio assoluto e primario dell’ordinamento nazionale (art. 24
Cost.) e di quello comunitario.
Il giudice a quo ritiene, infatti, che, se da
un lato sia vero che potrebbe non ritenersi precluso ex se l’accesso alla
giustizia dalla previsione di una fase pre-processuale obbligatoria, perché,
anche se così conformata, essa lascerebbe aperta la facoltà di adire la via
giurisdizionale, sarebbe altresì vero che «non tutto ciò che è in via generale
permesso all’autorità delegante può ritenersi anche consentito alla sede
delegata».
Ciò premesso, ad avviso del rimettente, pur potendosi ammettere
che le prime tre disposizioni dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. citato,
isolatamente considerate, non siano in contrasto con l’art. 24 Cost., alla
stessa conclusione potrebbe non pervenirsi tenendo conto degli effetti derivanti
dal loro coordinamento con altre disposizioni dello stesso decreto legislativo
ed in particolare con l’art. 16 di esso.
Posto, dunque, che i criteri e
principi direttivi finora considerati appaiano neutrali al fine di verificare la
rispondenza dell’art. 5 del d.lgs. alla legge delega, il rimettente osserva come
ben due principi e criteri direttivi depongano, invece, a favore proprio della
previsione della facoltatività della procedura.
È, in primo luogo, posta in
rilievo la lettera c) del comma 3, dell’art. 60, della legge delega, la quale
prevede che la mediazione sia disciplinata anche attraverso l’estensione delle
disposizioni di cui al decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione
dei procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione
finanziaria, nonché in materia bancaria e creditizia, in attuazione
dell’articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n. 366).
Il richiamo al d.lgs.
n. 5 del 2003, ad avviso del giudice a quo, farebbe escludere che la scelta del
carattere obbligatorio della mediazione possa essere ascritta alla legge-delega;
l’art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 5 del 2003 (ora abrogato dall’art. 23 d.lgs.
n. 28 del 2010), infatti, solo se «il contratto ovvero lo statuto della società
prevedano una clausola di conciliazione e il tentativo non risulti esperito»
stabiliva che «il giudice su istanza della parte interessata proposta nella
prima difesa dispone la sospensione del procedimento pendente davanti a lui
fissando un termine di durata compresa tra trenta e sessanta giorni per il
deposito dell’istanza di conciliazione davanti ad un organismo ovvero a quello
indicato dal contratto o dallo statuto».
Da ciò conseguirebbe che il modello
legale valorizzato dall’art. 60 della legge delega, mediante il richiamo al
d.lgs. n. 5 del 2003, sarebbe quello delineato da norme di fonte volontaria
privata, contratto o statuto sociale, nel senso che sarebbe rimesso ad un
momento volontario privato, cioè alla facoltà della parte che vi ha interesse e
non alla forza cogente della legge, far constatare nel giudizio già avviato, ed
entro termini stabiliti, la sussistenza di una clausola conciliativa ed il
mancato esperimento della conciliazione.
Il rimettente osserva che nulla muta
considerando che il decreto delegato n. 28 del 2010, al comma 2 dello stesso
art. 5, affianca al meccanismo sospetto di illegittimità costituzionale un
meccanismo coincidente con quello di cui al d.lgs. n. 5 del 2003, in forza del
quale è il giudice adito, anche in sede di appello, che, valutati una serie di
elementi, invita le parti a procedere alla mediazione e differisce la decisione
giurisdizionale: tale disposizione, infatti, tiene comunque «fermo quanto
previsto dal comma 1».
Ad avviso del TAR, il comma 2 ora menzionato farebbe
rilevare maggiormente la incisività della diversa scelta compiuta dal
legislatore delegato al comma 1 dello stesso articolo, di subordinare, nelle
materie ivi previste, il diritto di difesa in giudizio all’esperimento della
mediazione, rendendo ancora più pressante l’esigenza che di una siffatta scelta
si individui il preciso fondamento nella legge delega.
In secondo luogo, il
rimettente pone in rilievo la lettera n) del più volte citato art. 60 della
legge delega; tale disposizione prevede il dovere dell’avvocato di informare il
cliente, prima della instaurazione del giudizio, della «possibilità» e non
dell’obbligo di avvalersi della conciliazione.
Al riguardo il giudice a quo
rileva che la possibilità è, ovviamente, diversa dalla obbligatorietà e
l’accentuazione di tale differenza non sarebbe superflua, vertendo nel campo
della deontologia professionale, ovvero in un complesso di obblighi e doveri la
cui inosservanza può determinare conseguenze pregiudizievoli in base
all’ordinamento civile (risarcimento del danno), amministrativo (sanzioni
disciplinari) e pubblicistico (art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 28 del 2010), che
richiedono l’esatta individuazione del precetto presidiato dalle
sanzioni.
Infatti, l’art. 4 del d.lgs. citato differenzia, al comma 3,
l’ipotesi in cui l’avvocato omette di informare il cliente della «possibilità»
di avvalersi della mediazione, da quella in cui l’omissione informativa concerne
i casi in cui l’espletamento del procedimento di mediazione è condizione di
procedibilità della domanda giudiziale; ciò anche se, poi, il medesimo comma 3
dell’art. 4 non diversifichi la sanzione concernente le due ipotesi, entrambe
ricondotte all’unica categoria della «violazione degli obblighi di informazione»
e all’annullabilità del contratto intercorso tra l’avvocato e l’assistito
«nonostante la maggiore pregiudizievolezza della seconda».
Il TAR si
sofferma, poi, sulle difese formulate dalle amministrazioni resistenti, secondo
cui lo schema procedimentale seguito sarebbe quello dell’art. 46 della legge 3
maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari), in tema di controversie
agrarie.
Al riguardo, il Collegio ritiene che tale argomentazione non sia da
condividere, in quanto la risalente legge ora citata, che configura un
meccanismo in forza del quale il previo esperimento del tentativo di
conciliazione assume la condizione di presupposto processuale, la cui carenza
preclude al giudice adito di pronunciare nel merito della domanda, oltre a
concernere le limitatissime (rispetto alle materie di cui all’art. 5, comma 1,
del d.lgs. n. 28 del 2010) ipotesi di contratti agrari, non è menzionata in
alcuna parte della legge delega che invece, come più volte rilevato, richiama la
diversa fattispecie del già citato d.lgs. n. 5 del 2003.
Alla luce di quanto
argomentato, il TAR rimettente ritiene che l’art. 5, comma 1, e segnatamente il
primo, il secondo ed il terzo periodo, nonché l’art. 16, comma 1, del d.lgs.
citato, là dove dispone che abilitati a costituire organismi deputati, su
istanza della parte interessata, a gestire il procedimento di mediazione debbano
essere gli enti pubblici e privati che diano garanzie di serietà ed efficienza,
siano in contrasto con gli artt. 24 e 77 Cost.
In particolare, la violazione
dell’art. 24 Cost. sussisterebbe «nella misura in cui [dette disposizioni]
determinano, nelle considerate materie, una incisiva influenza da parte di
situazioni preliminari e pregiudiziali sull’azionabilità in giudizio di diritti
soggettivi e sulla successiva funzione giurisdizionale, su cui lo svolgimento
della mediazione variamente influisce. Ciò in quanto esse non garantiscono,
mediante un’adeguata conformazione della figura del mediatore, che i privati non
subiscano irreversibili pregiudizi derivanti dalla non coincidenza degli
elementi loro offerti in valutazione per assentire o rifiutare l’accordo
conciliativo, rispetto a quelli suscettibili, nel prosieguo, di essere evocati
in giudizio».
Sussisterebbe il contrasto anche con l’art. 77 Cost., atteso il
silenzio serbato dal legislatore delegante in tema di obbligatorietà del previo
esperimento della mediazione al fine dell’esercizio della tutela giudiziale in
determinate materie, nonché tenuto conto del grado di specificità di alcuni
principi e criteri direttivi fissati dall’art. 60 della legge n. 69 del 2009,
che risultano in contrasto con le disposizioni stesse.
I principi e criteri
direttivi di cui alle lettere c) e n) del comma 3, dell’art. 60 della legge
citata, ad avviso del rimettente, porterebbero ad escludere che l’obbligatorietà
del previo esperimento della mediazione, al fine dell’esercizio della tutela
giudiziale in determinate materie, possa rientrare nella discrezionalità
affidata alla legislazione delegata, quale mero sviluppo o fisiologica attività
di riempimento della delega, anche tenendo conto della sua ratio e della sua
finalità, nonché del contesto normativo comunitario al quale è
ricollegabile.
2.— Con atto depositato in data 20 dicembre 2011, si sono
costituiti nel giudizio di legittimità costituzionale l’Organismo Unitario
dell’Avvocatura Italiana – OUA, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di
Napoli, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torre Annunziata, l’Unione
Regionale dei Consigli dell’Ordine degli Avvocati della Campania, il Consiglio
dell’Ordine degli Avvocati di Lagonegro, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati
di Larino, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Campobasso, in persona dei
rispettivi presidenti pro tempore, i quali agiscono anche in proprio, chiedendo
che la questione sia dichiarata fondata.
Gli esponenti, nel ribadire le
argomentazioni del TAR, rilevano, con riferimento alla violazione dell’art. 77
Cost., che l’art. 60 della legge delega al comma 3, lettera a), nel prevedere
che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto
controversie su diritti disponibili «senza precludere l’accesso alla giustizia»,
non introdurrebbe un aspetto neutrale (come sembra, invece, affermare il TAR),
ma piuttosto avrebbe richiesto che il procedimento di mediazione non fosse
costruito quale condizione di procedibilità della domanda giudiziale, pena una
pesante limitazione alla immediata accessibilità alla giustizia ed una
altrettanto incisiva compromissione dell’effettività e tempestività della tutela
giudiziale.
Al di là della stessa previsione della legge-delega, nell’ambito
dell’ordinamento comunitario, la direttiva 2008/52/CE, nel disciplinare alcuni
aspetti della mediazione civile e commerciale, al quattordicesimo Considerando,
ha stabilito che l’istituto della mediazione non debba essere configurato in
modo da impedire alle parti «di esercitare il loro diritto di accesso al sistema
giudiziario». La previsione dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, pertanto, non
troverebbe aderenza non solo nel contesto normativo nazionale, ma anche in
quello comunitario.
Quanto al contrasto con l’art. 24 Cost., le parti
osservano come la Corte costituzionale, sin dagli anni ’50, abbia ritenuto che
detta norma vada intesa non solo nel senso di apprestare la possibilità, in capo
ai cittadini, di far valere le proprie ragioni in un giudizio, ma ancor più di
garantire la difesa tecnica (a tal fine è richiamata la sentenza n. 46 del
1957).
Ebbene, tale difesa non sarebbe assicurata nel caso di specie, in cui
l’accesso alla giustizia non resterebbe soltanto subordinato e, dunque,
ritardato dall’esperimento obbligatorio di un tentativo di conciliazione, ma
sarebbe gestito da soggetti non adeguatamente formati e privi della necessaria
competenza tecnico-giuridica, mentre l’intero procedimento di mediazione
sarebbe, invece, costruito sul presupposto della piena conoscenza, competenza e
perizia nelle discipline giuridiche.
In tal senso rileverebbero non solo gli
artt. 12 e 13 del d.lgs. n. 28 del 2010, ma anche l’art. 8, comma 5, del
medesimo decreto, nella parte in cui prevede che la mancata partecipazione al
procedimento possa valere come argomento di prova nel successivo eventuale
processo. Sarebbe evidente, dunque, che le parti debbano essere rese edotte da
un soggetto competente ed esperto delle conseguenze processuali delle loro
scelte; ne consegue che tale soggetto non potrebbe che essere un
avvocato.
Secondo gli esponenti, poiché l’istituto della mediazione si pone
l’obiettivo di addivenire ad una composizione delle rispettive posizioni
giuridiche, al pari del sistema giurisdizionale dovrebbe consentire ai cittadini
di fruire delle medesime garanzie di tutela.
3.— Con atto depositato in data
12 gennaio 2012, si sono costituite in giudizio «l’Associazione degli Avvocati
Romani» e l’Associazione «Agire e informare», parti intervenute ad adiuvandum
nel giudizio a quo.
Dette associazioni, nel riservarsi di presentare memorie
illustrative e nel fare integralmente proprie le motivazioni poste a sostegno
dell’ordinanza di rimessione, rappresentano che, dopo tale ordinanza, con
risoluzione del Parlamento europeo in data 13 settembre 2011, circa l’attuazione
della direttiva sulla mediazione negli Stati membri, pur apprezzando lo sforzo
intrapreso in ambito nazionale per introdurre una disciplina dell’istituto, si è
«ciò nonostante sottolinea[to] che la mediazione dovrebbe essere promossa come
una forma di giustizia alternativa praticabile, a basso costo e rapida,
piuttosto che come un elemento obbligatorio della procedura giudiziaria».
Ad
avviso delle intervenienti, ciò confermerebbe il dubbio di legittimità
costituzionale delle disposizioni censurate, le quali in concreto rendono la
mediazione «elemento obbligatorio» della procedura giudiziaria, però sottoposta
a modalità liberalizzate, nei sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010,
contrastanti con l’art. 24 Cost. e non conformi ai principi e ai criteri
direttivi fissati dalla legge delega.
4.— Con atto depositato in data 12
gennaio 2012, si è costituita nel giudizio di legittimità costituzionale
l’Organismo di mediazione ADR Center s.p.a., parte intervenuta ad opponendum nel
giudizio a quo la quale, riservandosi di presentare memorie e produrre
documenti, ha chiesto di voler dichiarare manifestamente infondata ed
inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata con ordinanza
del 12 aprile 2011 dal TAR Lazio.
5.— Con atto depositato in data 13 gennaio
2012, si è costituita nel giudizio di legittimità costituzionale l’Associazione
italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, chiedendo che la
questione sia dichiarata fondata.
Ad avviso dell’esponente la legge delega,
nell’indicare che la mediazione non avrebbe dovuto precludere l’accesso alla
giustizia, intendeva far riferimento non alla possibilità di adire il giudice
dopo la mediazione, «cosa scontata e ovvia», bensì alla necessità che essa non
condizionasse il diritto di azione e, quindi, non fosse costruita come
condizione di procedibilità. Si osserva come sia circostanza del tutto evidente
che, dopo il procedimento di mediazione, la parte possa adire il giudice, poiché
sarebbe impensabile che nell’ordinamento, dopo una condizione di procedibilità,
non si dia alla parte il diritto alla tutela giurisdizionale.
Né, in senso
contrario, potrebbe obiettarsi che il problema non si pone in considerazione
della brevità del termine di quattro mesi, cosicché la condizione di
procedibilità sarebbe compensata dal termine breve fissato nell’art. 6 del
d.lgs. n. 28 del 2010; il termine di quattro mesi era già stato fissato nella
lettera q) del comma 3, dell’art. 60 della legge delega, la quale al tempo
stesso richiedeva che la mediazione fosse tale da non precludere l’accesso alla
giustizia.
Per quanto concerne l’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, l’AIAF
osserva come l’art. 24 Cost. non possa dirsi rispettato, in quanto la figura del
mediatore non è stata conformata in modo da garantire alle parti una adeguata
informazione.
6.— Con atto depositato in data 13 gennaio 2012, è intervenuto
nel presente giudizio di costituzionalità il Consiglio dell’Ordine degli
Avvocati di Firenze, interveniente ad adiuvandum nel giudizio a quo, il quale
nel ribadire e far proprie le argomentazioni formulate dal TAR rimettente, ha
chiesto che la questione sia dichiarata fondata.
7.— Con atto depositato in
data 13 gennaio 2012, si è costituita nel giudizio di legittimità costituzionale
l’Unione Nazionale delle Camere Civili la quale, svolgendo argomentazioni
analoghe a quelle del TAR, ha chiesto che la questione sia dichiarata
fondata.
8.— Con atto depositato in data 17 gennaio 2012, si sono costituiti
nel presente giudizio il Ministro della giustizia e il Ministro dello sviluppo
economico, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano
dichiarate non fondate.
I detti ministri rilevano come la mediazione
obbligatoria sia prevista e ammessa dalla direttiva comunitaria, alla quale dà
attuazione il d.lgs. n. 28 del 2010 in forza della delega di cui all’art. 60
della legge n. 69 del 2009, norma che richiama espressamente tale normativa
comunitaria; deve, pertanto, escludersi che il legislatore sia incorso nel
denunciato vizio di eccesso di delega.
A tal fine è evocata la sentenza n.
276 del 2000 in materia di tentativo obbligatorio di conciliazione nelle
controversie di lavoro.
In detta occasione la Corte costituzionale affermò
l’insussistenza del vizio di eccesso di delega, benché la legge 15 marzo 1997,
n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni
ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), non prevedesse l’obbligatorietà della
conciliazione. La Corte costituzionale affermò, altresì, l’assenza di contrasto
con l’art. 24 Cost. in virtù del principio per cui «la tutela del diritto di
azione non comporta l’assoluta immediatezza del suo esperimento, ben potendo la
legge imporre oneri finalizzati a salvaguardare interessi generali, con le
dilazioni conseguenti». In quel caso, osservano i resistenti nel giudizio a quo,
la Corte individuò tali «interessi generali» sia nell’evitare che l’incremento
delle controversie attribuite al giudice ordinario in materia di lavoro
provocasse un sovraccarico dell’apparato giudiziario, sia nel favorire «la
composizione preventiva della lite che assicura alle situazioni sostanziali un
soddisfacimento più immediato rispetto a quelle conseguite attraverso il
processo».
Ciò posto, la difesa dello Stato ritiene che «gli interessi
generali» devono ritenersi perseguiti anche dalla norma in esame, specialmente
con riferimento al secondo di detti «interessi», ove si consideri che l’elemento
che caratterizza la mediazione è dato dalla finalità di assistenza delle parti
nella ricerca di una composizione non giudiziale del conflitto, basata sul
rendere complementari gli interessi e non sul distribuire torti e
ragioni.
Anche per quanto concerne la violazione dell’art. 24 Cost.,
l’Avvocatura osserva come detta censura sveli un approccio non corretto
all’istituto in esame.
La mediazione ed il processo ordinario di cognizione,
ad avviso dell’esponente, si muovono su piani completamente diversi che non
interferiscono tra loro (se non sotto il profilo della disciplina delle spese
giudiziali e degli argomenti di prova che il giudice può desumere dalla mancata
partecipazione, senza giustificato motivo, al procedimento di mediazione) ed è
errato confondere il piano del diritto di azione garantito dall’art. 24 Cost.
(così come dal diritto sovranazionale), con il piano della mediazione che non è
«rinuncia alla giurisdizione», ma semplicemente un modo attraverso il quale le
parti, in presenza di una lite insorta o che sta per insorgere, risolvono la
stessa cercando un punto di equilibrio tra i contrapposti interessi. Ne consegue
che imporre il tentativo di conciliazione non significa né rinunciare alla
giurisdizione, né ostacolarla: le parti non sono tenute ad accordarsi, mentre i
tempi contenuti entro i quali il tentativo di conciliazione deve svolgersi non
possono pacificamente rappresentare un ostacolo alla giurisdizione.
Quanto al
timore che i diritti «siano definitivamente conformati», l’Avvocatura precisa
che il mediatore, sentite le diverse prospettazioni del conflitto, ha il compito
di avviare il dialogo che la conflittualità può avere impedito e ciò allo scopo
di aiutare a trovare un accordo che non costituisce accertamento della verità,
ma individuazione di un punto di equilibrio soddisfacente per entrambe le
parti.
La circostanza, poi, che l’accordo sia anche titolo esecutivo e titolo
per l’iscrizione di ipoteca giudiziale non può indurre a concludere che detto
accordo non possa essere equiparato, come si è ora fatto, a qualsiasi altro
contratto o negozio. L’accordo è titolo esecutivo così come lo sono la cambiale,
l’assegno bancario, gli altri titoli stragiudiziali che non presuppongono
necessariamente un accertamento di verità.
Quanto alla questione di
legittimità costituzionale che attiene all’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010,
l’Avvocatura osserva, in via preliminare, che la censura deve ritenersi superata
per effetto dell’entrata in vigore del decreto del Ministro della giustizia 6
luglio 2011, n. 145 (Regolamento recante modifica al decreto del Ministro della
giustizia 18 ottobre 2010, n. 180, sulla determinazione dei criteri e delle
modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e
dell'elenco dei formatori per la mediazione, nonché sull'approvazione delle
indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16 del decreto
legislativo n. 28 del 2010), il quale ha modificato il decreto n. 180 del 2010,
per cui gli atti devono essere rimessi al giudice a quo per una nuova
valutazione della rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
In
ogni caso, l’Avvocatura afferma che se anche non fosse stato introdotto il
correttivo citato la censura sarebbe comunque infondata. Premesso che la norma
denunciata [recte: art. 18 del d.m. n. 180 del 2010] prevede per il mediatore
«un percorso formativo non inferiore a cinquanta ore» e un percorso di
aggiornamento «non inferiore a diciotto ore», modulando l’iter formativo in modo
da assicurare «elevati livelli di formazione», si osserva come l’accordo al
quale mira la mediazione sia una sistemazione negoziale, che può anche avere la
veste di una transazione, con la quale le parti dettano una regola per
disciplinare il loro rapporto e con la quale superano il conflitto a prescindere
dal riconoscimento di torti e ragioni.
Al mediatore, quindi, non sarebbe
richiesto di pronunciarsi sulla fondatezza di una pretesa in forza di una norma
da applicare; costui potrà formulare una proposta, ma saranno, poi, le parti a
realizzare l’atto dispositivo espressione della loro autonomia negoziale. Al
mediatore non sarebbe richiesta necessariamente una specifica preparazione
tecnico-giuridica, così come è lasciata alla libera determinazione delle parti
la stipulazione di contratti in materia di diritti disponibili, per la cui
conclusione non è richiesta alcuna assistenza tecnica.
Ad avviso
dell’Avvocatura, infine, «professionalità dell’organismo» (efficiente
organizzazione e servizio) e «competenza del mediatore» sono aspetti del tutto
diversi che non possono essere confusi, come invece sembra fare il
rimettente.
9.— Il Tribunale di Genova, con ordinanza del 18 novembre 2011
(r.o. n. 108 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e
dell’art. 2653, primo comma, numero 1), del codice civile; nonché questione di
legittimità costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell’art. 16
del d.m. n. 180 del 2010.
Con provvedimento del 4 ottobre 2012 la discussione
del presente giudizio, già prevista per la camera di consiglio del 24 ottobre
2012, è stata anticipata all’udienza del 23 ottobre 2012.
In punto di fatto
il rimettente espone di essere investito di una controversia in tema di servitù
prediali.
Ciò premesso, il rimettente, dopo aver rilevato la mancata
instaurazione del procedimento di mediazione e dopo aver analiticamente
riportato le eccezioni di illegittimità costituzionale proposte dall’attrice,
solleva il dubbio di costituzionalità nei termini di seguito indicati.
Per
quanto attiene alla questione dedotta con riferimento all’art. 2653, cod. civ.,
il rimettente osserva che le domande giudiziali concernenti i diritti reali
possono essere trascritte, ai sensi dell’art. 2653, primo comma, numero 1), cod.
civ. La sentenza pronunciata contro il convenuto indicato nella trascrizione ha
effetto anche contro coloro che hanno acquistato diritti dal medesimo in base ad
un atto trascritto dopo la trascrizione della domanda.
Nel caso di specie, i
ricorrenti hanno formulato una domanda diretta all’accertamento dell’esistenza,
in favore del loro fondo ed a carico di quello dei convenuti, di una servitù di
passaggio, nonché all’accertamento della violazione del diritto a loro spettante
in base ad essa ed alla eliminazione degli effetti del denunciato abuso. Si
tratterebbe, dunque, di un’azione rientrante nell’art. 1079 cod. civ., in
relazione alla quale, a sensi dell’art. 2653, primo comma, numero 1), cod. civ.,
è richiesta la trascrizione.
Il Tribunale osserva, altresì, come la mancata
trascrizione della domanda giudiziale, a prescindere dalla trascrizione del
titolo costitutivo della servitù, importerebbe l’inopponibilità della sentenza
nei confronti di chi acquisti il fondo servente nel corso del processo e che
abbia trascritto il suo titolo «senza che possa rilevare che a suo tempo sia
stato regolarmente trascritto l’atto costitutivo della servitù, con la
conseguenza che il terzo acquirente è legittimato a proporre contro la detta
sentenza pronunciata in giudizio, a cui è rimasto estraneo, l’opposizione di
terzo ex art. 404 cod. proc. civ.» (è evocata la sentenza della Corte di
cassazione del 23 maggio 1991, n. 5852).
Ciò posto, il rimettente, in punto
di non manifesta infondatezza, osserva che non è possibile trascrivere la
domanda di mediazione in quanto l’art. 2653 cod. civ. contiene un elenco
tassativo ed ha riguardo, unicamente, alle domande giudiziali; né sarebbe
possibile trascrivere il verbale di mediazione, essendo prevista unicamente la
possibilità di trascrivere l’accordo conclusivo, previa autenticazione delle
sottoscrizioni da parte di un pubblico ufficiale a tanto autorizzato.
Da ciò
conseguirebbe, ad avviso del Collegio, che per i diritti reali la mediazione
dovrebbe essere sempre doppiata dal giudizio ordinario, nella forma tradizionale
o nelle forme dell’art. 702-bis cod. proc. civ., atteso che, in caso contrario,
l’attore vittorioso non potrebbe comunque trascrivere direttamente né il verbale
di avvenuta positiva mediazione, se non previa autenticazione delle
sottoscrizioni da parte di un pubblico ufficiale a ciò abilitato, né soprattutto
giovarsi dell’effetto cosiddetto prenotativo della domanda di mediazione, non
trascrivibile.
Da ciò conseguirebbe, inoltre, che l’attore dovrebbe
presentare istanza di mediazione, a pena di improcedibilità della domanda,
iniziare comunque un giudizio trascrivendo la domanda giudiziale, ed a
prescindere dall’esito della mediazione, chiedere una pronunzia giurisdizionale
di merito; ciò perché non potrebbe né trascrivere direttamente il verbale di
mediazione, né soprattutto giovarsi dell’effetto prenotativo della domanda, in
quanto tale effetto sarebbe limitato ai casi in cui la trascrizione della
domanda stessa sia seguita dalla pronuncia di una sentenza o di un provvedimento
giurisdizionale analogo alla stessa, come appunto l’ordinanza ai sensi dell’art.
702-ter cod. proc. civ.
La conseguenza in questi casi sarebbe che il soggetto
procedente si troverebbe costretto a sopportare sia i costi della mediazione,
sia il pagamento del contributo unificato per l’instaurazione del giudizio,
senza in ogni caso potersi giovare dell’effetto deflattivo della procedura di
mediazione.
Il rimettente, poi, si sofferma sulla questione di legittimità
costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell’art. 16 del d.m. n.
180 del 2010, con riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. per avere essi previsto
una mediazione obbligatoria di tipo oneroso. Il carattere oneroso, quale
risultante dal combinato disposto delle norme indicate, contrasterebbe con
l’art. 24 Cost. in quanto condizionerebbe al pagamento di una somma di denaro
l’accesso al giudice.
La conclusione, secondo cui la previsione della
mediazione obbligatoria onerosa sia in contrasto con l’art. 24 Cost., troverebbe
conferma nel principio espresso nella sentenza n. 67 del 1960, secondo cui la
difesa è un diritto inviolabile in ogni stato del procedimento,
indipendentemente da ogni differenza di condizioni personali e sociali.
Il
giudice a quo ritiene non manifestamente infondata anche la censura rivolta nei
confronti dell’art. 5 del d.lgs. citato e dell’art. 16 del d.m., là dove
prevedono «che il solo convenuto possa non aderire al procedimento di
mediazione» in quanto introducono una disparità di trattamento tra attore e
convenuto, atteso che per l’attore non è prevista la possibilità di rinunciare
ad avvalersi del servizio, incorrendo sempre nel pagamento sia delle spese di
avvio, sia delle spese di mediazione.
Il rimettente, infine, ritiene la
sussistenza di un altro profilo di illegittimità dell’art. 5 del d.lgs. nella
parte in cui prevede la mediazione obbligatoria solo per alcuni gruppi di
materie e non per altre, sia pure caratterizzate dalla disponibilità dei diritti
sottostanti.
Sarebbe il caso della mediazione immobiliare, sottratta alle
materie per le quali è prevista la mediazione obbligatoria o, con riferimento al
caso di specie, alla domanda volta a dichiarare la nullità o pronunciare
l’annullamento di un contratto costitutivo di servitù.
Tale domanda, non
rientrando nei blocchi di materie di cui all’art. 5 del d.lgs. citato, potrebbe
essere direttamente azionata in giudizio, attenendo ad un contratto per il quale
non è prevista la mediazione obbligatoria (questa, infatti, è prevista solo per
i contratti assicurativi, bancari e finanziari); al contrario, la domanda di
accertamento o declaratoria di servitù, involgendo diritti reali, rientrerebbe
appieno nelle materie soggette a mediazione obbligatoria. Il rimettente ritiene
che tale differenziazione non sia giustificata da alcuna ragionevole scelta di
politica legislativa.
10.— Con atto del 26 giugno 2012, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato.
In primo luogo, la difesa statale eccepisce
l’inammissibilità, per difetto di rilevanza, della questione di legittimità
costituzionale concernente l’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in
cui prevede l’obbligatorietà della mediazione solo in relazione a determinate
controversie, in quanto la causa oggetto del giudizio principale concerne una
domanda di accertamento di servitù, senza dubbio rientrante tra quelle per le
quali l’art. 5 del d.lgs. citato prevede la mediazione come obbligatoria.
In
ogni caso, si osserva come la questione sia, altresì, non fondata versandosi in
tema di scelte discrezionali del legislatore, che possono essere non
condivisibili, ma non viziate da irragionevolezza.
Ciò posto, la difesa dello
Stato ritiene non fondate le censure relative all’art. 5 del d.lgs. citato e
all’art. 2653 cod. civ., in quanto le finalità cui mirano i due istituti sono
diverse; pertanto il soggetto che vuole conseguire gli effetti della
trascrizione della sua domanda, ovvero l’efficacia cosiddetta prenotativa della
stessa, deve necessariamente anche iscrivere la causa a ruolo per trascrivere
detta domanda, ma non per questo la norma deve essere ritenuta affetta da
illegittimità costituzionale.
Per quel che concerne la doglianza mossa con
riferimento al carattere oneroso della mediazione, la difesa dello Stato ne
deduce la non fondatezza, richiamando il principio, affermato nella decisione di
questa Corte n. 114 del 2004, secondo cui non può ragionevolmente ritenersi
estraneo alla finalità del miglior andamento della giustizia un costo avente la
funzione di fornire al cittadino un servizio finalizzato alla soluzione della
lite e che persegue l’interesse pubblico di restituire alla decisione
dell’autorità giudiziaria il ruolo di extrema ratio.
La mediazione – ad
avviso dell’Avvocatura – mira ad evitare che ogni controversia si trasformi in
contenzioso giudiziario e ciò in ossequio al principio di proporzionalità
nell’utilizzo delle risorse giudiziarie che ha una ricaduta sia sui costi a
carico della collettività, sia sul principio costituzionale della ragionevole
durata del processo.
La difesa dello Stato, poi, non condivide l’opinione
secondo cui, nel caso della mediazione, vi sarebbe un esborso non destinato allo
Stato, ma ad un organismo anche di natura privata; al riguardo, l’Avvocatura
rileva che il nostro sistema giudiziario si basa sulla pressoché totale
obbligatorietà della difesa tecnica in giudizio e non conosce forme di difesa
«pubblica» ed, ancora, che i due termini «obbligatoria e onerosa» riferiti alla
mediazione possono convivere non solo nel nostro sistema costituzionale, ma
anche in quello comunitario.
È, altresì, richiamata la sentenza della Corte
di giustizia dell’Unione europea nella quale, dopo avere qualificato «legittimi
obiettivi di interesse generale […] una definizione spedita delle controversie
nonché un decongestionamento dei tribunali», si è affermato che rispetto a
questi obiettivi «non esiste un’alternativa meno vincolante alla predisposizione
di una procedura obbligatoria, dato che la introduzione di una procedura
meramente facoltativa non costituisce uno strumento altrettanto efficace per la
realizzazione di detti obiettivi» (sentenza del 28 marzo 2010 nelle cause
riunite da C-317 a C-320/08).
Tutto ciò, peraltro, non esime il legislatore
dallo strutturare l’onere economico di cui si tratta in termini di
ragionevolezza ed al riguardo la difesa dello Stato ritiene che il canone di
ragionevolezza sia stato rispettato. In proposito, la difesa dello Stato osserva
che gli importi minimi delle indennità per ciascuno scaglione di riferimento non
solo sono derogabili (art. 16 del d.m. n. 180 del 2010, come modificato dal
decreto ministeriale n. 145 del 2011), ma nei casi di mediazione prevista come
condizione di procedibilità l’importo massimo delle spese di mediazione deve
essere ridotto di un terzo per i primi sei scaglioni e fino alla metà per i
restanti quattro. Sono previsti, inoltre, degli incentivi: tutti gli atti,
documenti e provvedimenti sono esenti da bollo, spese, tasse e/o diritti, mentre
il verbale di accordo è esente da imposta di registro sino al valore di
50.000,00 euro.
In caso di successo, inoltre, vi è un credito di imposta per
entrambe le parti sino a 500,00 euro, credito che si riduce alla metà in caso di
insuccesso (art. 20).
Infine, ad avviso della difesa dello Stato, il costo di
un procedimento giudiziario è molto più elevato, anche senza considerare la
possibilità di tre gradi di giudizio.
Con riferimento alla censura sollevata
in relazione alla violazione dell’art. 3 Cost., in quanto si introdurrebbe una
disparità di trattamento tra attore e convenuto, la difesa dello Stato ritiene
che la circostanza secondo cui l’onere economico dell’avvio e della mediazione
rimangono a carico del solo attore, in caso di mancata comparizione del
chiamato, è «la naturale conseguenza di condotte processuali diverse: né
potrebbe prevedersi un obbligo per il chiamato in mediazione di comparire alla
stessa, così come non potrebbe prevedersi l’obbligo per il convenuto di
costituirsi in giudizio».
Peraltro, la mancata partecipazione del chiamato
senza giustificato motivo, ad avviso dell’Avvocatura, non rimarrebbe priva di
conseguenze, anche di rilievo economico, posto che tale condotta sarebbe
valutata dal giudice ai sensi dell’art. 116 cod. proc. civ., così come stabilito
dall’art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2010.
11.— Il Giudice di pace di
Parma, con ordinanza del 1° agosto 2011 (r.o. n. 254 del 2011), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 24 e 77 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell’art. 5, comma 1, primo, secondo e terzo periodo, e dell’art. 16, comma 1,
del d.lgs. n. 28 del 2010.
Il rimettente premette di dover giudicare in una
causa civile avente ad oggetto una «domanda di pagamento in materia di locazione
di beni mobili, rientrante nella previsione normativa di cui all’art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010, per la quale è previsto il preliminare procedimento di
mediazione a pena di improcedibilità».
II giudice a quo dà atto che l’attrice
ha omesso di svolgere il detto procedimento ed ha eccepito alcune questioni di
legittimità costituzionale di cui dà conto nell’ordinanza.
Ciò premesso, il
rimettente, dopo aver riepilogato il quadro normativo di riferimento, ritiene
che le disposizioni sopra indicate risultino in contrasto con l’art. 24 Cost.,
«in quanto realizzano un meccanismo di determinante influenza di situazioni
preliminari sulla tutela giudiziale dei diritti, posto che l’art. 5 in discorso
ha configurato, nelle materie previste, l’attività degli organismi di
conciliazione come imprescindibile e per ciò stesso, idonea a conformare
definitivamente i diritti soggettivi coinvolti».
In particolare, l’art. 16
del d.lgs. n. 28 del 2010 «ha delineato gli organismi di conciliazione con
riferimento a qualità nell’ottica della mera funzionalità degli stessi,
omettendo qualsiasi riferimento a criteri di qualificazione tecnica o
professionale»; sicché, «in difetto di una adeguata definizione della figura del
mediatore, le norme in discorso potrebbero essere fonte di pregiudizi a danno
dei privati, i quali in sede giudiziale potrebbero usufruire di elementi di
valutazione diversi da quelli a loro offerti nella fase preliminare del
procedimento di mediazione».
Il rimettente ritiene, inoltre, che dette
disposizioni siano in contrasto anche con l’art. 77 Cost., posto che «il
legislatore delegante non ha formulato alcuna indicazione circa l’obbligatorietà
del previo esperimento del procedimento di mediazione»; ed anzi alla luce dei
principi e criteri direttivi della legge delega, di cui alle lettere c) e n) del
comma 3 dell’art. 60, dovrebbe escludersi che l’obbligatorietà del procedimento
di mediazione possa rientrare nella discrezionalità tipica della legislazione
delegata «quale attività di attuazione e sviluppo della delega, nella debita
considerazione del contesto normativo comunitario di riferimento».
12.— Con
atto depositato in data 23 dicembre 2011, è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha formulato argomentazioni identiche a quelle
esposte nell’atto di intervento, da parte del Ministro della giustizia e del
Ministro dello sviluppo economico, in relazione alla questione sollevata con
r.o. n. 268 del 2011.
13.— Il Giudice di pace di Recco, con ordinanza del 5
dicembre 2011 (r.o. n. 33 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
24 e 111 Cost., questione di legittimità costituzionale «dell’art. 5 del decreto
legislativo n. 28 del 2010 e art. 16 D.M. n. 180/10, da soli ed anche in
combinato disposto, nelle parti e per il motivo che creano ostacoli
all’esercizio dell’azione, che eliminano la tutela giudiziaria per i meno
abbienti, che ledono il principio di ragionevole durata del processo e che
creano disparità di trattamento per situazioni analoghe».
In punto di fatto,
il rimettente riferisce che deve pronunziare in «una controversia non priva di
interesse e nemmeno di agevole soluzione che tuttavia in quanto basata su
risultanze documentali sarebbe stata decisa in quindici giorni».
Ciò
premesso, il giudice a quo ritiene che le disposizioni indicate siano in
contrasto con l’art. 24 Cost. «in relazione ai tempi del processo», in quanto il
termine di quattro mesi «appare decisamente al di fuori della soglia di
tollerabilità», ciò ancor più se si prendono in considerazione altri
procedimenti concernenti tentativi obbligatori di conciliazione, prevedenti
termini di espletamento più brevi: 30 giorni in materia di subfornitura e
telecomunicazione, 60 giorni in materia di lavoro e contratti agrari, 90 giorni
in tema di diritto d’autore; nonché in relazione alla disciplina dei costi della
mediazione, sottolineando come «tra l’esigenza di non rendere economicamente
troppo gravoso ai cittadini l’accesso alla tutela giurisdizionale e l’esigenza,
pur particolarmente avvertita, di individuare strumenti idonei a decongestionare
gli uffici giudiziari attraverso lo sfoltimento del carico di lavoro, prevalenza
debba avere la prima».
Dette disposizioni sarebbero, altresì, in contrasto
con l’art. 3 Cost., in quanto la disciplina dei costi della mediazione
introdurrebbe una disparità di trattamento tra meno abbienti ed abbienti;
infatti, sebbene sia stato previsto il beneficio del patrocinio a spese dello
Stato, la disparità di trattamento, comunque, rimarrebbe in relazione a quei
soggetti che, pur non rientrando tra coloro che possono beneficiare del
patrocinio, versano in condizioni economiche non agiate per cui, dopo aver già
sostenuto un costo per una causa, un ulteriore costo per una mediazione
dall’esito incerto diverrebbe insostenibile e finirebbe per costituire un
deterrente dall’agire in giudizio.
Ad avviso del rimettente, ancora,
sussisterebbe il contrasto con l’art. 111 Cost. sotto il profilo della
ragionevole durata del processo, in quanto l’esperimento della mediazione
dilaterebbe i tempi di esso senza che ciò sia giustificato da esigenze
specifiche ed anche perché l’esperimento obbligatorio della mediazione dovrebbe
effettuarsi non solo con riferimento alla domanda principale, ma anche in
relazione ad ogni singola azione proposta nel corso del processo.
Dette
disposizioni, infine, violerebbero l’art. 3 Cost., per irragionevolezza della
previsione della obbligatorietà della mediazione avente ad oggetto le
controversie di competenza del Giudice di pace, dal momento che, nel
procedimento avanti al detto giudice, è già previsto il tentativo obbligatorio
di conciliazione.
14.— Con atto depositato in data 3 aprile 2012, è
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
La difesa dello Stato, dopo avere
riassunto il quadro normativo di riferimento, si sofferma sulle censure del
rimettente, ponendo in rilievo come l’elemento che caratterizza la mediazione
sia dato dalla finalità di assistenza delle parti nella ricerca di una
composizione non giudiziale del conflitto, basata sul rendere complementari gli
interessi e non sul distribuire torti o ragioni.
Per quanto attiene alle
doglianze concernenti l’onerosità della mediazione, la difesa dello Stato invoca
la sentenza di questa Corte n. 114 del 2004, la quale richiama principi già
illustrati nelle pronunce n. 522 del 2002 e n. 333 del 2001, ribadendo le
argomentazioni precedentemente svolte.
In ogni caso, l’Avvocatura rileva che
la mediazione non può definirsi «onerosa» per le parti se raffrontata con il
costo di un giudizio ordinario e con la speditezza nell’esercizio dell’azione;
si tratterebbe, peraltro, di costi estremamente contenuti soprattutto se si
considera che il procedimento consente di realizzare un ben maggiore risparmio
ed, inoltre, che è gratuito per i cittadini i quali possono usufruire del
patrocinio a spese dello Stato.
15.— Il Giudice di pace di Catanzaro, con
ordinanza del 1° settembre 2011 (r.o. n. 2 del 2012), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 24, 76 e 77 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in cui prevede
che l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità
della domanda giudiziale, in ordine alle controversie nelle materie ivi
indicate, e dell’art. 16 del d.m. n. 180 del 2010, in relazione all’art. 3
Cost.
In punto di fatto, il rimettente premette di essere investito del
procedimento civile promosso al fine di accertare il diritto ad ottenere la
restituzione di due libri concessi in comodato e nel quale la convenuta ha
eccepito, in via preliminare, la improcedibilità della domanda per omesso
esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione, ai sensi dell’art. 5
del d.lgs. n. 28 del 2010.
Ciò posto, il rimettente riferisce che la
controversia riguarda un contratto di comodato, sicché rientra nelle ipotesi
previste dall’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 ed in relazione alle quali il
previo esperimento del tentativo di conciliazione è condizione di procedibilità;
che la proposizione della domanda è successiva all’entrata in vigore della
predetta disposizione ed, inoltre, che il convenuto ha tempestivamente sollevato
l’improcedibilità della domanda stessa.
In punto di non manifesta
infondatezza, il rimettente osserva come l’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010,
concependo il procedimento di mediazione come condizione di procedibilità,
rischierebbe di compromettere l’effettività della tutela giudiziale; né si
potrebbe argomentare che non vi è preclusione ad accedere alla giustizia dal
momento che, una volta attivato il procedimento di mediazione e trascorso il
termine di quattro mesi, l’accesso alla giustizia sarebbe possibile, in quanto
«è cosa ovvia» che dopo il procedimento di mediazione la parte possa adire il
giudice perché «nel nostro sistema è impensabile che non si dia alla parte il
diritto alla tutela giurisdizionale».
Il giudice a quo prosegue osservando
come l’art. 60 della legge delega, con la formula «senza precludere l’accesso
alla giustizia», farebbe riferimento alla necessità che la mediazione non
condizioni il diritto di azione e che quindi non sia costruita come condizione
di procedibilità. Né la brevità del termine potrebbe indurre a conclusioni
diverse, visto che detto termine era già stato fissato nella legge delega ed in
particolare alla lettera q) del comma 3 dell’art. 60.
Ad avviso del
rimettente, dunque, l’obbligatorietà del procedimento di mediazione, nelle
ipotesi di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, violerebbe l’art. 60 della
legge delega n. 69 del 2009.
Inoltre, il giudice a quo solleva la questione
di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 24 Cost., in quanto se il
tentativo obbligatorio di conciliazione ha un costo e questo costo non è
meramente simbolico, come appunto previsto dalla disposizione indicata, ciò
significa che l’esercizio della funzione giurisdizionale è subordinato al
pagamento di una somma di denaro.
Vi sarebbe, dunque, il contrasto con i
principi affermati nella sentenza n. 67 del 1960 di questa Corte, nella quale è
stato stabilito che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti ed interessi legittimi e che la difesa è diritto inviolabile in ogni
stato e grado del procedimento, il quale deve trovare attuazione uguale per
tutti, indipendentemente da ogni differenza di condizioni personali e
sociali.
Il giudice rimettente richiama, poi, il noto orientamento della
giurisprudenza costituzionale che distingue tra oneri «razionalmente collegati
alla pretesa dedotta in giudizio, allo scopo di assicurare al processo uno
svolgimento meglio conforme alla sua funzione», da ritenere consentiti, e quelli
che, invece, «tendono alla soddisfazione di interessi del tutto estranei alle
finalità predette» i quali, conducendo al risultato «di precludere od ostacolare
gravemente l’esperimento della tutela giurisdizionale», incorrono «nella
sanzione dell’incostituzionalità» (sono richiamate le sentenze n. 522 del 2002 e
n. 333 del 2001).
Secondo il rimettente, dunque, l’art. 5 del d.lgs. si
porrebbe in contrasto con l’art. 24 Cost. e con «tutti i parametri di
costituzionalità», in quanto prevede un esborso che non può essere ricondotto né
al tributo giudiziario, né alla cauzione; che non è di modestissima, né di
modesta, entità; che non va allo Stato, bensì ad un organismo che potrebbe avere
anche natura privata. Si tratterebbe, poi, di un esborso che non potrebbe
considerarsi nemmeno «razionalmente collegato alla pretesa dedotta in giudizio,
allo scopo di assicurare al processo uno svolgimento meglio conforme alla sua
funzione», poiché questi esborsi sarebbero da rinvenire solo nelle cauzioni e
nei tributi giudiziari, non in altre cause di pagamento.
Il giudice a quo
ritiene non manifestamente infondata anche la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 16, comma 4, del d.m. n. 180 del 2010, concernente i
criteri di determinazione dell’indennità, nella parte in cui consente «solo alla
parte convenuta di non aderire al procedimento, ma non anche alla parte attrice,
che si vedrebbe, comunque, obbligata al procedimento di mediazione per poter far
valere in giudizio un suo diritto»; ciò sarebbe in violazione dell’art. 3 Cost.,
sotto il profilo del principio di uguaglianza, perché «pone su piani diversi, e
tratta diversamente, la parte attrice».
Le dette disposizioni, inoltre, si
porrebbero in contrasto anche con gli artt. 76 e 77 Cost. in quanto violerebbero
i principi e criteri direttivi di cui alla lettera a) del comma 3 dell’art. 60
della legge n. 69 del 2009, secondo cui il Governo nell’esercizio della delega
doveva prevedere «che la mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per
oggetto controversie su diritti disponibili, senza precludere l’accesso alla
giustizia».
16.— Con atto depositato in data 21 febbraio 2012, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha formulato
argomentazioni identiche a quelle esposte nei precedenti atti di
intervento.
17.— Il Giudice di pace di Salerno, con ordinanza del 19 novembre
2011 (r.o. n. 51 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli articoli 24, 70,
76 e 77 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n.
28 del 2010, nella parte in cui prevede che l’esperimento del procedimento di
mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
Il
rimettente riferisce che, con atto del 7 novembre 2011, l’attrice ha citato in
giudizio una società di assicurazioni, al fine di ottenere il risarcimento delle
lesioni subite ed il rimborso delle spese mediche sostenute a seguito di un
sinistro stradale, verificatosi il 17 gennaio 2011. In particolare, l’attrice ha
affermato di aver stipulato con la convenuta una polizza infortuni avente ad
oggetto la copertura di eventuali danni subiti dal conducente a seguito di
sinistro stradale e ha concluso per la condanna della detta compagnia di
assicurazioni al pagamento delle somme quantificate nell’atto introduttivo del
giudizio. La convenuta si è costituita in giudizio ed ha eccepito
l’improponibilità della domanda per violazione delle disposizioni di cui
all’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, assumendo che non era stato esperito il
tentativo obbligatorio di conciliazione.
Ciò premesso, il rimettente ritiene
che «una condizione di procedibilità di una domanda giudiziaria, ex art. 24
Cost., può essere introdotta in maniera esclusiva dal legislatore e non da un
organo governativo che avrebbe potuto farlo soltanto se ne fosse stato
autorizzato dalla legge di delega».
Secondo il giudice a quo l’eccesso si
configurerebbe «là dove non è stata recepita la parte in cui [la legge delega]
escludeva che il procedimento potesse costituire condizione di procedibilità
della domanda ovvero fosse in grado di precludere, per tutta la sua durata,
l’accesso alla giustizia ordinaria», ciò in quanto «unico intento» della legge
di delega era quello di creare un «organismo deflattivo per la giustizia e non
certamente di favorire la creazione di un elemento ostativo al suo
accesso».
Il rimettente osserva, ancora, che «tutto quanto previsto dal
decreto in più rispetto al portato della legge delega potrebbe aprire ad una
gestione della giustizia ad opera dei privati, come tali non legittimati dalla
Costituzione a svolgere detta alta funzione e soprattutto non dotati del
rigoroso tecnicismo richiesto».
Al riguardo, è richiamato l’orientamento
della giurisprudenza costituzionale secondo cui il sistema di giustizia
«condizionata» è ammissibile solo nel caso in cui l’eccezione al principio
«dell’accesso immediato alla giurisdizione» si presenti come ragionevole e
risponda ad un interesse generale, purché non vengano imposti oneri tali da
rendere impossibile o eccessivamente difficile far valere le proprie ragioni;
oneri che, ad avviso del rimettente, sarebbero anche quelli di carattere
economico.
L’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, pertanto, si porrebbe in
contrasto con l’art. 24 Cost. in quanto «ha reso la mediazione una condizione di
procedibilità della domanda giudiziaria, negando per tutto il tempo della sua
durata l’accesso alla giustizia e soprattutto non prevedendo alcun mezzo per i
meno abbienti per attivare il procedimento della media conciliazione»; inoltre,
«in caso di fallimento del procedimento di media-conciliazione le spese
sostenute per adire l’organismo definito deflattivo non potranno essere ripetute
e rimarranno esclusivamente a carico delle parti, con evidenti conseguenze
economiche afflittive per le classi sociali meno agiate».
18.— Il Giudice di
pace di Catanzaro, con ordinanza del 3 novembre 2011 (r.o. n. 19 del 2012), ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 77 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e dell’art. 16 del d.m. n.
180 del 2010.
In punto di fatto, il rimettente riferisce che la materia
oggetto della domanda concerne una richiesta di indennizzo derivante da
contratto assicurativo e che, pertanto, rientra nelle ipotesi in cui
l’esperimento della mediazione è condizione di procedibilità.
Ciò posto, il
giudicante ritiene che l’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nel prevedere che
l’esperimento del procedimento di mediazione sia condizione di procedibilità
della domanda giudiziale, si ponga in contrasto con gli artt. 24 e 77 Cost. in
quanto, mentre l’art. 60 della legge n. 69 del 2009, al comma 3, lettera a),
prescrive che nell’esercizio della delega il Governo si attenga, tra gli altri,
al seguente criterio e principio direttivo «[…] a) prevedere che la mediazione,
finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti
disponibili, senza precludere l’accesso alla giustizia», l’art. 5 del d.lgs.
citato concepisce il procedimento di mediazione quale momento propedeutico alla
domanda giudiziale, «rischiando di compromettere l’effettività della stessa
tutela giudiziale e condizionando in concreto il diritto di azione».
Il
giudice a quo ritiene, altresì, che l’art. 16 del d.m. n. 180 del 2010, nel
prevedere che il tentativo di conciliazione abbia un costo non meramente
simbolico, sia in contrasto con l’art. 24 Cost., in quanto subordina l’esercizio
della funzione giurisdizionale al pagamento di una somma di denaro, così
contravvenendo a quanto affermato dalla sentenza n. 67 del 2 novembre 1960 di
questa Corte, secondo cui lo Stato non può pretendere somme di denaro per la
funzione giurisdizionale civile, se non nel caso di tributi giudiziari o
cauzioni.
Detta disposizione, prevedendo, inoltre, che l’esborso di denaro
non è destinato allo Stato, ma ad un organismo anche di natura privata,
contrasterebbe con il principio fissato nelle sentenze n. 522 del 2002 e n. 333
del 2001 della Corte costituzionale, secondo cui l’esborso deve essere
«razionalmente collegato alla pretesa dedotta in giudizio, allo scopo di
assicurare al processo uno svolgimento meglio conforme alla sua
funzione».
Sussisterebbe anche il contrasto con l’art. 3 Cost. in quanto,
prevedendo espressamente che la parte convenuta possa non aderire al
procedimento e non anche la parte attrice, si introdurrebbe una disparità di
trattamento.
19.— Con atto depositato in data 13 marzo 2012, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha formulato argomentazioni identiche a quelle
esposte nell’atto di intervento nel giudizio di legittimità costituzionale
originato dall’ordinanza del Giudice di pace di Catanzaro n. 2 del 2012, ed ha
chiesto che la questione sia dichiarata non fondata.
20.— Il Tribunale di
Torino, con ordinanza del 24 gennaio 2012 (r.o. n. 99 del 2012), ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 76,
77, 101 e 102 Cost., dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in cui
prevede che chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa alle materie
ivi indicate «è tenuto preliminarmente a esperire il procedimento di mediazione
ai sensi del presente decreto», anziché «può esperire il procedimento di
mediazione ai sensi del presente decreto»; inoltre, nella parte in cui prevede
che «l’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità
della domanda giudiziale», nonché nella parte in cui prevede che
«l’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di decadenza, o
rilevata di ufficio dal giudice non oltre la prima udienza».
In punto di
fatto, il rimettente riferisce che, con atto di citazione dell’11 luglio 2011,
gli attori hanno citato in giudizio M.A. per ottenerne la condanna al pagamento
di una somma di denaro pari ad euro 7.304,47 quale corrispettivo di spese di
riscaldamento per gli anni 2005–2010 e «di risarcimento dei danni conseguenti ad
un contratto di locazione» intrattenuto tra la loro dante causa con la
convenuta, relativo ad un immobile situato in Torino.
La convenuta,
costituitasi in giudizio, ha eccepito l’improcedibilità della domanda giudiziale
ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, perché vertente in materia di
locazione.
Ciò posto, il rimettente ritiene di dover sollevare, di ufficio,
la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del
2010.
In primo luogo, egli assume che detta disposizione si porrebbe in
contrasto con gli articoli 76 e 77 Cost. Al riguardo osserva che l’art. 60 della
legge n. 69 del 2009, in conformità a quanto prescritto dalla direttiva europea,
aveva stabilito che dovesse essere introdotto un meccanismo di conciliazione, ma
non ne aveva previsto la obbligatorietà, né aveva consentito che essa potesse
essere considerata come condizione di procedibilità della domanda
giudiziale.
L’art. 60 della legge delega, al comma 3, lettera a), prescrive
che nell’esercizio della delega il Governo debba attenersi, tra gli altri, al
principio consistente «nel prevedere che la mediazione, finalizzata alla
conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti disponibili, senza
precludere l’accesso alla giustizia».
Secondo il rimettente, quindi, «il
procedimento di media conciliazione è paragonabile ad un arbitrato irrituale
imposto per legge in una ampia serie di materie giuridiche, tra cui questa della
locazione, che va ad influenzare sia nei tempi, sia nella sostanza il processo
che per dettato costituzionale dovrebbe essere tenuto dai giudici
ordinari».
Si sarebbe perciò in presenza di uno straripamento dei poteri del
legislatore delegato, che avrebbe imposto ai giudici, con grave spesa per i
cittadini, almeno tre intralci alla funzione giurisdizionale, cioè quello di
sospendere o comunque rinviare i processi in attesa dell’esito della
media-conciliazione, che potrebbe pure non essere più attivata, denegando così
giustizia ai cittadini stessi; quello derivante dall’art. 8, comma 5, del d.lgs.
n. 28 del 2010, che prescrive al giudice di tener conto, ai sensi dell’art. 116
cod. proc. civ., come argomento di prova negativa, del contegno di chi non si
presenta davanti al mediatore per partecipare alla conciliazione; e, ancora,
quello derivante dall’art. 13 del decreto delegato che impone al giudice di
tener conto della proposta formulata dal mediatore, quando deve procedere alla
liquidazione delle spese giudiziali ai sensi degli artt. 91 e 92 cod. proc.
civ.
Secondo il rimettente la disposizione censurata si porrebbe in contrasto
anche con gli artt. 3, 101 e 102 Cost., in quanto il ricorso al procedimento
obbligatorio di media-conciliazione graverebbe, con i detti «irragionevoli
intralci», sul potere-dovere del giudice, soggetto solo alla legge, di
conduzione e di decisione della causa, e porrebbe «gli utenti della giustizia su
un piano di diversità perché la scelta delle materie, in cui è obbligatoria la
media-conciliazione, appare del tutto irragionevole rispetto agli interessi
meritevoli della tutela giurisdizionale».
Sussisterebbe, altresì, la
violazione degli artt. 3 e 24 Cost., in quanto la mediazione avrebbe un costo
destinato a ricadere sul cittadino il quale deve adire il giudice statuale, peso
che nella maggior parte dei casi si rivelerebbe inutile.
Il giudicante
osserva, altresì, che la disciplina della mediazione non prevede criteri di
competenza territoriale, con la conseguenza che il chiamato potrebbe essere
posto nella irragionevole svantaggiosa posizione di andare a difendersi anche in
luoghi molto distanti dalla sua residenza; e l’eventuale «contumacia» del
chiamato davanti al mediatore potrebbe essere valutata negativamente dal
giudice.
21.— Con atto depositato in data 19 giugno 2012, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha svolto argomentazioni
identiche a quelle esposte in relazione all’intervento nel giudizio originato
dall’ordinanza r.o. n. 33 del 2012.
22.— In prossimità dell’udienza e della
camera di consiglio, l’OUA, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli,
il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Torre Annunziata, l’Unione regionale
dei Consigli dell’Ordine degli Avvocati della Campania, il Consiglio dell’Ordine
degli Avvocati di Lagonegro, il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Larino,
il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Campobasso, l’AIAF, l’Organismo di
mediazione ADR Center s.p.a., l’Unione Nazionale delle Camere Civili, hanno
depositato memorie con le quali ribadiscono e sviluppano le argomentazioni già
svolte nell’atto di costituzione.
Considerato in diritto
1.— Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (d’ora in avanti,
TAR), con l’ordinanza del 12 aprile 2011 (r.o. n. 268 del 2011), dubita – in
riferimento agli articoli 24 e 77 della Costituzione – della legittimità
costituzionale dell’articolo 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali). In particolare, il TAR censura il comma 1, primo periodo (che
introduce, a carico di chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa
alle controversie nelle materie espressamente elencate, l’obbligo del previo
esperimento del procedimento di mediazione), secondo periodo (il quale prevede
che l’esperimento della mediazione è condizione di procedibilità della domanda
giudiziale) e terzo periodo (alla stregua del quale l’improcedibilità deve
essere eccepita dal convenuto o rilevata d’ufficio dal giudice); inoltre il TAR
dubita, in riferimento ai medesimi artt. 24 e 77 Cost., della legittimità
costituzionale dell’art. 16 del citato d.lgs. n. 28 del 2010, «laddove dispone
che abilitati a costituire organismi deputati, su istanza della parte
interessata, a gestire il procedimento di mediazione sono gli enti pubblici e
privati, che diano garanzie di serietà ed efficienza».
1.1.— Il TAR premette
di essere chiamato a pronunziare in due procedimenti, relativi a ricorsi recanti
i numeri 10937 e 11235 del 2010, poi riuniti, promossi entrambi nei confronti
del Ministro della giustizia e del Ministro dello sviluppo economico, il primo
da numerosi soggetti, indicati in epigrafe e in narrativa, il secondo
dall’Unione Nazionale delle Camere Civili (UNCC), con l’intervento, ad
adiuvandum e ad opponendum, di altri soggetti, del pari indicati in epigrafe e
in narrativa.
Oggetto dei ricorsi è la domanda di annullamento del decreto
adottato dal Ministro della giustizia, di concerto col Ministro dello sviluppo
economico, in data 18 ottobre 2010, n. 180, con richiesta di ritenere non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt.
5 e 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, in riferimento agli artt. 24, 76 e 77 Cost. I
ricorrenti affermano che il menzionato d.m. non soltanto sarebbe lesivo degli
interessi della categoria forense, ma sarebbe anche illegittimo perché in
contrasto col suddetto d.lgs. e con la relativa legge delega e affetto da
eccesso di potere sotto vari profili.
Ciò posto, il rimettente si sofferma
sul quadro normativo rilevante e sui motivi dei ricorsi, con particolare
riguardo alle ragioni attinenti alle sollevate questioni di legittimità
costituzionale.
Dopo avere argomentato sulla rilevanza di tali questioni, il
rimettente ritiene che le prime tre disposizioni dell’art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2010 si porrebbero in contrasto con l’art. 77 Cost., perché non potrebbero
essere ascritte all’art. 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di
processo civile), non essendo rilevabile alcun elemento da cui desumere che la
regolazione della materia contenuta nella normativa censurata sia conforme ai
precetti della detta legge delega.
Infatti: 1) nessuno dei criteri e principi
direttivi previsti rivelerebbe in modo espresso la finalità di perseguire un
intento deflattivo del contenzioso giurisdizionale; 2) nessuno dei criteri o
principi configurerebbe l’istituto della mediazione come fase pre-processuale
obbligatoria; 3) avuto riguardo al silenzio serbato dal legislatore delegante
sullo specifico tema, sarebbe stato almeno necessario che il citato art. 60
lasciasse trasparire sul punto elementi univoci e concludenti, ma ciò non
sarebbe avvenuto; 4) si dovrebbe escludere che la norma ora menzionata, con il
richiamo alla normativa comunitaria, possa essere intesa come delega al Governo
a compiere qualsiasi scelta occasionata dalla direttiva 21 maggio 2008, n.
2008/52/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a
determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale); 5)
inoltre, tale direttiva lascerebbe «impregiudicata la legislazione nazionale che
rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o
sanzioni, sia prima che dopo il procedimento giudiziario»; 6) nessun elemento
decisivo potrebbe trarsi dal principio previsto dall’art. 60, comma 3, lettera
a), della legge-delega, nella parte in cui dispone che la mediazione,
finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti
disponibili, «senza precludere l’accesso alla giustizia», perché il legislatore,
utilizzando tale espressione, avrebbe inteso soltanto rispettare un principio
assoluto dell’ordinamento nazionale (art. 24 Cost.) e di quello
comunitario.
I criteri e principi direttivi fissati dalla legge delega,
dunque, sarebbero neutrali al fine di verificare la rispondenza a tale legge
dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010. Invece, due dei criteri direttivi
previsti dal legislatore delegante deporrebbero a favore della previsione del
carattere facoltativo che si sarebbe inteso attribuire alla procedura di
mediazione.
Il primo sarebbe desumibile dall’art. 60, comma 3, lettera c),
della legge delega, in forza del quale la mediazione sarebbe disciplinata anche
mediante estensione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 17 gennaio
2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di diritto societario e di
intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria e creditizia, in
attuazione dell’art. 12 della legge 3 ottobre 2001, n. 366). Orbene, la clausola
di conciliazione prevista dal d.lgs. n. 5 del 2003 (normativa ora abrogata
proprio dal d.lgs. n. 28 del 2010) nasceva da norme di fonte volontaria e non
obbligatoria.
Il secondo andrebbe tratto dall’art. 60, comma 3, lettera n),
della legge delega, che prevede il dovere dell’avvocato di informare il cliente,
prima dell’instaurazione del giudizio, della possibilità di avvalersi
dell’istituto della conciliazione, nonché di ricorrere agli organismi di
conciliazione. Il rimettente rileva che la possibilità è, ovviamente, cosa
diversa dalla obbligatorietà; e, infatti, l’art. 4 del d.lgs. n. 28 del 2010
differenzierebbe al comma 3 l’ipotesi in cui l’avvocato omette di informare il
cliente della «possibilità» di avvalersi della mediazione da quella in cui
l’omissione informativa concerne i casi nei quali l’espletamento del
procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda
giudiziale.
Quanto all’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010, esso avrebbe
«conformato gli organismi di conciliazione a parametri, o meglio a qualità, che
attengono esclusivamente ed essenzialmente all’aspetto della funzionalità
generica, e che, per contro, sono scevri da qualsiasi riferimento a canoni
tipologici tecnici o professionali di carattere qualificatorio ovvero
strutturale».
2.— Il Giudice di pace di Parma, con ordinanza depositata il 1°
agosto 2011 (r.o. n. 254 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli artt. 24 e
77 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, primo,
secondo e terzo periodo, e 16, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010.
Il
rimettente, premesso di essere chiamato a giudicare in una causa civile avente
ad oggetto una domanda di pagamento in materia di locazione, rientrante
nell’ambito applicativo dell’art. 5 del d.lgs. ora citato, ritiene che le norme
censurate siano in contrasto: a) con l’art. 24 Cost., «in quanto realizzano un
meccanismo di determinante influenza di situazioni preliminari sulla tutela
giudiziale dei diritti, posto che l’art. 5 in discorso ha configurato, nelle
materie previste, l’attività degli organismi di conciliazione come
imprescindibile e, per ciò stesso, idonea a conformare definitivamente i diritti
soggettivi coinvolti». In particolare, l’art. 16 del d.lgs. n. 28 del 2010 «ha
delineato gli organismi di conciliazione con riferimento a qualità nell’ottica
della mera funzionalità degli stessi, omettendo qualsiasi riferimento a criteri
di qualificazione tecnica o professionale»; sicché «in difetto di una adeguata
definizione della figura del mediatore, le norme in discorso potrebbero essere
fonte di pregiudizi a danno dei privati, i quali in sede giudiziale potrebbero
usufruire di elementi di valutazione diversi da quelli a loro offerti nella fase
preliminare del procedimento di mediazione»; b) con l’art. 77 Cost., posto che
«il legislatore delegante non ha formulato alcuna indicazione circa
l’obbligatorietà del previo esperimento del procedimento di mediazione»; ed
anzi, alla luce dei principi e criteri direttivi della legge delega, di cui alle
lettere c) ed n) del comma 3 dell’art. 60, si deve escludere che
l’obbligatorietà di detto procedimento possa rientrare nella discrezionalità
tipica della legislazione delegata «quale attività di attuazione e sviluppo
della delega, nella debita considerazione del contesto normativo comunitario di
riferimento».
3.— Il Giudice di pace di Recco, con l’ordinanza depositata il
5 dicembre 2011 (r.o. n. 33 del 2012), ha sollevato – in riferimento agli artt.
3, 24 e 111 Cost. – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010 e dell’art. 16 del d.m. n. 180 del 2010, «da soli o in
combinato disposto».
Le suddette disposizioni, ad avviso del rimettente,
sarebbero in contrasto con: a) l’art. 24 Cost., in relazione ai tempi del
processo, in quanto il termine di quattro mesi «appare decisamente al di fuori
della soglia di tollerabilità», ancor più se si prendono in considerazione altri
procedimenti concernenti tentativi obbligatori di conciliazione, ma con termini
di espletamento più brevi; b) ancora con l’art. 24 Cost., in relazione alla
disciplina dei costi della mediazione, assumendo che «Tra l’esigenza di non
rendere economicamente troppo gravoso ai cittadini l’accesso alla tutela
giurisdizionale e l’esigenza, pur particolarmente avvertita, di individuare
strumenti idonei a decongestionare gli uffici giudiziari attraverso lo
sfoltimento del carico di lavoro, prevalenza debba avere la prima»; c) con
l’art. 3 Cost., in quanto la disciplina dei costi di mediazione introduce una
disparità di trattamento tra i meno abbienti e gli abbienti. Infatti, benché sia
stato previsto il beneficio del patrocinio a spese dello Stato, la citata
disparità comunque resterebbe in relazione ai soggetti che, pur non rientrando
nel novero di coloro che possono avvalersi del detto patrocinio, versano in
condizioni economiche non agiate; d) con l’art. 111 Cost., sotto il profilo
della ragionevole durata del processo, in quanto l’espletamento della mediazione
allunga i tempi di esso in assenza di una idonea giustificazione; e) ancora con
l’art. 111 Cost., sempre sotto il profilo della ragionevole durata del processo,
in quanto l’espletamento obbligatorio del tentativo di mediazione si deve
effettuare non soltanto con riguardo alla domanda principale, ma anche in
relazione ad ogni singola azione proposta nel corso del giudizio; f) di nuovo
con l’art. 3 Cost., per irragionevolezza correlata al carattere obbligatorio
della mediazione avente ad oggetto le controversie di competenza del Giudice di
pace, in quanto nel processo avanti al detto giudice il tentativo obbligatorio
di conciliazione è già previsto.
4.— Il Giudice di pace di Catanzaro, con
l’ordinanza depositata il 1° settembre 2011 (r.o. n. 2 del 2012), dubita – in
riferimento agli artt. 24, 76 e 77 Cost. – della legittimità costituzionale
dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella parte in cui prevede che lo
svolgimento della procedura di mediazione sia condizione di procedibilità della
domanda giudiziale in relazione alle controversie nelle materie in esso
indicate.
Il rimettente riferisce di dover pronunziare in un giudizio
promosso dall’attore per accertare il suo diritto ad ottenere la restituzione di
due libri dati in comodato. La convenuta ha eccepito, in via preliminare,
l’improcedibilità della domanda per omesso espletamento del tentativo
obbligatorio di conciliazione, ai sensi del censurato art. 5.
Ad avviso del
giudicante, detta norma violerebbe: a) gli artt. 76 e 77 Cost., ponendosi in
contrasto con i principi e criteri direttivi di cui all’art. 60, comma 3,
lettera a), della legge n. 69 del 2009, secondo cui il Governo, nell’esercizio
della delega, doveva prevedere che la mediazione, finalizzata alla
conciliazione, avesse per oggetto controversie su diritti disponibili, senza
precludere l’accesso alla giustizia; b) l’art. 24 Cost. perché il tentativo
obbligatorio di conciliazione avrebbe un costo non meramente simbolico, sicché
l’esercizio della funzione giurisdizionale sarebbe subordinato al pagamento di
una somma di denaro.
Inoltre, il giudice a quo censura, in riferimento
all’art. 3 Cost., l’art. 16, comma 4, del d.m. n. 180 del 2010, nella parte in
cui consente «solo alla parte convenuta di non aderire al procedimento, ma non
anche alla parte attrice, che si vedrebbe, comunque, obbligata al procedimento
di mediazione per poter far valere in giudizio un suo diritto». Al riguardo, il
rimettente ritiene che detta disposizione sia in contrasto con l’art. 3 Cost.,
sotto il profilo del principio di uguaglianza, perché «pone su piani diversi, e
tratta diversamente, la parte attrice rispetto a quella convenuta».
5.— Il
Tribunale di Genova, con ordinanza depositata il 18 novembre 2011 (r.o. n. 108
del 2012), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. – questioni di
legittimità costituzionale: 1) dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nella
parte in cui prevede l’esperimento del procedimento di mediazione quale
condizione di procedibilità della domanda giudiziale solo per le materie
espressamente elencate nel comma primo; 2) dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010
e dell’art. 2653, primo comma, numero 1), del codice civile, nella parte in cui
non prevedono, per le domande dirette all’accertamento di diritti reali, la
possibilità di trascrivere la domanda di mediazione e direttamente il verbale di
mediazione, con efficacia prenotativa della prima anche rispetto al
provvedimento giurisdizionale conclusivo del giudizio; 3) dell’art. 5 del d.lgs.
n. 28 del 2010 e dell’art. 16 del d.m n. 180 del 2010, nella parte in cui
prevedono l’espletamento della procedura di mediazione quale condizione di
procedibilità della domanda giudiziale, stabilendone, altresì, il carattere
oneroso; 4) in riferimento al solo art. 3 Cost., del combinato disposto degli
artt. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010 e 16 del d.m. n. 180 del 2010, nella parte in
cui prevedono che solo il convenuto possa non aderire al procedimento di
mediazione.
Il rimettente, quanto al punto sub 1), ritiene violati gli artt.
3 e 24 Cost., in quanto la limitazione della procedura di mediazione solo ad
alcune materie darebbe luogo ad una differenza non giustificata da alcuna
ragionevole scelta di politica legislativa; in ordine al punto sub 2), i citati
parametri costituzionali sarebbero violati perché l’attore si vedrebbe costretto
a presentare istanza di mediazione (a pena d’improcedibilità), ad iniziare un
giudizio trascrivendo la relativa domanda, a prescindere dall’esito della
mediazione stessa, a chiedere in ogni caso una pronunzia giurisdizionale di
merito, con la irragionevole conseguenza che l’attore dovrebbe sopportare sia i
costi della mediazione, sia il pagamento del contributo unificato per
l’instaurazione del giudizio, senza potersi giovare dell’effetto deflattivo
della procedura di mediazione. Quanto al punto sub 3), le disposizioni in esso
menzionate si porrebbero in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. perché
l’accesso alla giurisdizione resterebbe condizionato al pagamento di una somma
di denaro; infine, in relazione al punto 4) le norme censurate si porrebbero in
contrasto con l’art. 3 Cost., perché esse darebbero luogo ad una disparità di
trattamento tra attore e convenuto, dal momento che per il primo non sarebbe
prevista la possibilità di rinunziare ad avvalersi del servizio, incorrendo
sempre nel pagamento sia delle spese di avvio sia di quelle di
mediazione.
6.— Il Giudice di pace di Catanzaro, con l’ordinanza depositata
il 3 novembre 2011 (r.o. n. 19 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 24 e 77 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010 e dell’art. 16 del d.m. n. 180 del 2010.
Ad avviso del
rimettente, chiamato a decidere su una domanda diretta ad ottenere il pagamento
di un indennizzo derivante da contratto assicurativo, l’art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2010, nel prevedere che l’espletamento della procedura di mediazione sia
condizione di procedibilità della domanda giudiziale, violerebbe l’art. 77 Cost.
Infatti, sussisterebbe contrasto «tra la legge delega ed il decreto legislativo
28/10, nella misura in cui, mentre l’art. 60 L. 69/09 (legge delega) al terzo
comma lett. a prescrive che nell’esercizio della delega il Governo si attenga,
tra gli altri, al seguente principio e criterio direttivo “a) prevedere che la
mediazione, finalizzata alla conciliazione, abbia per oggetto controversie su
diritti disponibili, senza precludere l’accesso alla giustizia”, l’art. 5 d.lgs.
n. 28/10 concepisce invece il procedimento di mediazione quale momento
propedeutico alla domanda giudiziale, rischiando di compromettere l’effettività
della stessa tutela giudiziale e condizionando in concreto il diritto di
azione».
Inoltre, l’art. 16 del d.m. n. 180 del 2010 si porrebbe in evidente
contrasto con l’art. 24 Cost., perché, nel prevedere che il tentativo di
conciliazione abbia un costo, non meramente simbolico, subordinerebbe
l’esercizio della funzione giurisdizionale al pagamento di una somma di denaro,
così discostandosi anche dalla sentenza di questa Corte n. 67 del
1960.
Infine, sarebbe ravvisabile anche violazione dell’art. 3 Cost., perché
l’art. 16 ora citato, concernente i criteri di determinazione delle indennità,
prevedendo che soltanto il convenuto, e non l’attore, possa non aderire alla
procedura di mediazione, introdurrebbe una disparità di trattamento.
7.— Il
Giudice di pace di Salerno, con l’ordinanza depositata il 19 dicembre 2011 (r.o.
n. 51 del 2012), ha sollevato – in riferimento agli artt. 24, 70, 76 e 77 Cost.
– questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del
2010.
Il rimettente, chiamato a pronunciarsi in un giudizio promosso contro
una società di assicurazioni al fine di ottenere un indennizzo per lesioni
subite e per spese mediche sostenute a seguito di un incidente stradale, ritiene
che la norma censurata, nella parte in cui prevede che l’esperimento della
procedura di mediazione costituisca condizione di procedibilità della domanda
giudiziale, si riveli in contrasto con gli artt. 70, 76 e 77 Cost., in quanto
«analizzando il rapporto tra legge delega e decreto legislativo n. 28/2010
emerge chiaramente che l’art. 26 (recte: 76) attribuisce la delega al Governo
“esclusivamente” per recepire la disposizione prevista dall’art. 69/09 ed in
particolare l’eccesso si configura laddove non è stata recepita la parte in cui
escludeva che il procedimento potesse costituire condizione di procedibilità
della domanda ovvero fosse in grado di precludere, per tutta la sua durata,
l’accesso alla giustizia ordinaria». Ciò perché unico intento della legge delega
sarebbe stato quello di creare esclusivamente «un organismo deflattivo per la
giustizia e non certamente di favorire la creazione di un elemento ostativo al
suo accesso».
Inoltre, sarebbe violato l’art. 24 Cost. perché la norma
denunziata avrebbe reso «la mediazione una condizione di procedibilità della
domanda giudiziaria, negando per tutto il tempo della sua durata l’accesso alla
giustizia e soprattutto non prevedendo alcun mezzo per i meno abbienti per
attivare il procedimento della media conciliazione». Inoltre, «in caso di
fallimento del procedimento di media conciliazione le spese sostenute per adire
l’organismo definito deflattivo non potranno essere ripetute e rimarranno
esclusivamente a carico delle parti, con evidenti conseguenze economiche
afflittive per le classi sociali meno agiate».
A sostegno della tesi
propugnata, il giudice a quo richiama il principio affermato da questa Corte,
secondo il quale «un sistema di giustizia “condizionata” è ammissibile solo nel
caso in cui l’eccezione al principio dell’accesso immediato alla giurisdizione
si presenti come ragionevole e risponda ad un interesse generale, purché non
vengano imposti oneri tali da rendere impossibile o eccessivamente difficile far
valere le proprie ragioni».
8.— Il Tribunale di Torino, in composizione
monocratica, con l’ordinanza depositata il 24 gennaio 2012 (r.o. n. 99 del
2012), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 24, 76, 77, 101 e 102 Cost. –
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010,
nella parte in cui prevede che chi intende esercitare in giudizio un’azione
relativa alle materie ivi indicate «è tenuto preliminarmente ad esperire il
procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto», anziché «può esperire
il procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto»; inoltre, nella
parte in cui prevede che «l’esperimento del procedimento di mediazione è
condizione di procedibilità della domanda giudiziale», nonché nella parte in cui
prevede che «l’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto, a pena di
decadenza, o rilevata d’ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza».
Il
rimettente riferisce di essere investito di un giudizio di pagamento di somme
relative ad un contratto di locazione. In prima udienza la convenuta ha eccepito
l’improcedibilità della domanda, non essendo stata attivata la procedura di
mediazione.
Ciò posto, il giudice a quo ritiene che la norma censurata si
porrebbe in contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost., in quanto, configurando il
procedimento di mediazione come obbligatorio e condizione di procedibilità della
domanda, violerebbe il principio e criterio direttivo di cui all’art. 60, comma
3, lettera a), della legge n. 69 del 2009, secondo cui il Governo,
nell’esercizio della delega, deve prevedere che la mediazione, finalizzata alla
conciliazione, abbia per oggetto controversie su diritti disponibili, senza
precludere l’accesso alla giustizia. Il procedimento di media-conciliazione
sarebbe «paragonabile ad un arbitrato irrituale imposto per legge in un’ampia
serie di materie giuridiche», tra cui la locazione, procedimento che «va ad
influenzare sia nei tempi sia nella sostanza il processo che per dettato
costituzionale dovrebbe essere tenuto dai giudici ordinari».
Ad avviso del
rimettente, sarebbero poi violati gli artt. 101 e 102 Cost., perché «lo
straripamento dei poteri del legislatore delegato» avrebbe imposto ai giudici,
nel corso dei processi, almeno tre intralci alla funzione giurisdizionale: 1)
quello derivante dall’imporre al giudice di sospendere o comunque rinviare i
processi in attesa dell’esito della media-conciliazione, che potrebbe pure non
essere più attivata, così denegando giustizia ai cittadini; 2) quello derivante
dall’art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2010, che prescrive al giudice di
tener conto, ai sensi dell’art. 116 del codice di procedura civile, come
argomento di prova negativa, del comportamento di chi non si presenta davanti al
mediatore per partecipare alla conciliazione; 3) quello derivante dall’art. 13
del decreto delegato, che impone al giudice di tenere conto della proposta
formulata dal mediatore, quando deve procedere alla liquidazione delle spese
processuali, ai sensi degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ.
Ancora, sarebbero
violati gli artt. 3 e 24 Cost., perché la scelta delle materie, nelle quali la
mediazione è obbligatoria, apparirebbe del tutto irragionevole rispetto agli
interessi meritevoli della tutela giurisdizionale, in quanto – introducendo un
costo a carico dei cittadini ed a favore degli uffici privati della
media-conciliazione – si porrebbe in contrasto con i principi dettati da questa
Corte nella sentenza n. 67 del 1960; non prevedendo criteri di competenza
territoriale, porrebbe il privato nella irragionevole posizione di doversi
difendere anche in luoghi molto distanti dalla sua residenza, scelti
dall’attore; l’eventuale «contumacia» del chiamato davanti al mediatore potrebbe
essere valutata negativamente dal giudice.
9.— Le otto ordinanze di
rimessione, qui riassunte, pongono questioni identiche, o tra loro strettamente
connesse, in relazione alla normativa censurata. Pertanto, i relativi giudizi
devono essere riuniti, per essere definiti con unica sentenza.
10.— In via
preliminare deve essere confermata l’ordinanza, adottata nel corso dell’udienza
pubblica ed allegata alla presente sentenza, con la quale sono stati dichiarati
inammissibili gli interventi spiegati nel giudizio di cui all’ordinanza n. 268
del 2011 dai seguenti soggetti: il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di
Milano; la Società Italiana Conciliazione Mediazione ed Arbitrato (SIC & A)
s.r.l.; l’Associazione Nazionale Mediatori e Conciliatori; l’Unioncamere –
Unione Italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura;
la Camera di commercio di Cagliari; la Camera di commercio di Firenze; la Camera
di commercio di Milano; la Camera di commercio di Palermo; la Camera di
commercio di Potenza; la Camera di commercio di Roma; la Camera di commercio di
Torino; la Camera di commercio di Venezia; Assomediazione – Associazione
italiana organismi privati di mediazione e di formazione per la mediazione;
nonché l’intervento spiegato dal Consiglio Nazionale Forense nel giudizio di
legittimità costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale di Genova r.o.
n. 108 del 2012.
Invero, i soggetti e gli enti sopra indicati non sono stati
parti nei giudizi a quibus.
Per giurisprudenza di questa Corte, ormai
costante, sono ammessi a intervenire nel giudizio incidentale di legittimità
costituzionale (oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di
legge regionale, al Presidente della Giunta regionale) le sole parti del
giudizio principale, mentre l’intervento di soggetti estranei a questo è
ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente
in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto
di censura (ex plurimis: ordinanza letta all’udienza del 23 marzo 2010,
confermata con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta all’udienza del 31
marzo 2009, confermata con sentenza n. 151 del 2009; sentenze n. 94 del 2009, n.
96 del 2008 e n. 245 del 2007).
Orbene, nei giudizi da cui traggono origine
le questioni di legittimità costituzionale in discussione, i rapporti
sostanziali dedotti in causa concernono profili attinenti alla mediazione nel
processo civile, che possono anche riguardare interessi professionali della
classe forense o delle Camere di commercio, ma concernono più in generale le
posizioni che le parti intendono azionare nel processo e non mettono in gioco le
prerogative del Consiglio Nazionale Forense, dei Consigli dell’Ordine degli
Avvocati o delle dette Camere di commercio, nonché, a maggior ragione, degli
altri soggetti sopra indicati.
Sotto altro profilo, l’ammissibilità
d’interventi ad opera di terzi, titolari di interessi soltanto analoghi a quelli
dedotti nel giudizio principale, contrasterebbe con il carattere incidentale del
giudizio di legittimità costituzionale, in quanto l’accesso delle parti al detto
giudizio avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a
quo.
Considerazioni identiche valgono in ordine alla posizione di ADR
Accorditalia s.r.l. Tale società ha spiegato intervento ad opponendum nel
giudizio incidentale di legittimità costituzionale, relativo alla questione
sollevata dal Giudice di pace di Salerno (r.o. n. 51 del 2012), pur non
rivestendo la qualità di parte nel giudizio a quo.
Ne deriva la declaratoria
d’inammissibilità dei suddetti interventi.
11.— La questione di legittimità
costituzionale, sollevata dal Giudice di pace di Recco, deve essere dichiarata
inammissibile.
Infatti, il rimettente omette qualsiasi descrizione della
fattispecie sottoposta al suo esame, limitandosi a rilevare che si tratta di
controversia «non priva di interesse e nemmeno di agevole soluzione, che
tuttavia, essendo matura per la decisione in quanto basata esclusivamente su
risultanze documentali, sarebbe stata decisa in quindici giorni». In
particolare, il giudice a quo trascura di fornire elementi idonei a stabilire se
la vertenza, nella quale è chiamato a pronunciare, rientri o meno nel catalogo
delle cause per le quali l’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010 impone il
preliminare esperimento del procedimento di mediazione, così precludendo alla
Corte il necessario controllo in punto di rilevanza.
Né la rilevata omissione
potrebbe essere sanata con l’esame del fascicolo relativo al giudizio di merito,
perché ciò si tradurrebbe in violazione del principio di autosufficienza
dell’ordinanza di rimessione.
12.— Devono essere esaminate con priorità, per
ragioni di ordine logico, le questioni di legittimità costituzionale sollevate,
in riferimento agli articoli 76 e 77 Cost., nei confronti dell’art. 5, comma 1,
del d.lgs. n. 28 del 2010, con particolare riguardo al carattere obbligatorio
che detta norma, in asserita violazione della legge delega, attribuisce al
preliminare esperimento della procedura di mediazione.
Al riguardo, è il caso
di osservare che l’ordinanza di rimessione del TAR menziona esplicitamente tra i
parametri costituzionali, oltre all’art. 24, soltanto l’art. 77 Cost. Tuttavia,
poiché dalla motivazione della detta ordinanza si desume con chiarezza il
richiamo anche alla violazione dell’art. 76 Cost., lo scrutinio di legittimità
costituzionale va condotto pure in riferimento all’eccesso di delega, peraltro
evocato da altre ordinanze di rimessione.
Il citato art. 5, comma 1, sotto la
rubrica «Condizione di procedibilità e rapporti con il processo», così dispone:
«1. Chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa ad una controversia in
materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti
di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno
derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, da responsabilità medica e da
diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità,
contratti assicurativi, bancari e finanziari, è tenuto preliminarmente ad
esperire il procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto ovvero il
procedimento di conciliazione previsto dal decreto legislativo 8 ottobre 2007,
n. 179, ovvero il procedimento istituito in attuazione dell’articolo 128-bis del
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, per le
materie ivi regolate. L’esperimento del procedimento di mediazione è condizione
di procedibilità della domanda giudiziale. L’improcedibilità deve essere
eccepita dal convenuto, a pena di decadenza, o rilevata d’ufficio dal giudice,
non oltre la prima udienza. Il giudice, ove rilevi che la mediazione è già
iniziata, ma non si è conclusa, fissa la successiva udienza dopo la scadenza del
termine di cui all’articolo 6. Allo stesso modo provvede quando la mediazione
non è stata esperita, assegnando contestualmente alle parti il termine di
quindici giorni per la presentazione della domanda di mediazione. Il presente
comma non si applica alle azioni previste dagli articoli 37, 140 e 140-bis del
codice del consumo di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e
successive modificazioni».
In forza di tale norma, la parte che intende agire
in giudizio per una delle azioni specificamente indicate, è tenuta, in via
preliminare, ad esperire la procedura di conciliazione, disciplinata come
condizione di procedibilità della domanda giudiziale. Il carattere obbligatorio
così attribuito a detta procedura è censurato, per eccesso o difetto di delega,
da quasi tutte le ordinanze di rimessione sopra riassunte; e tali censure sono
fondate.
12.1.— Si deve premettere che, come questa Corte ha più volte
affermato, «Il controllo della conformità della norma delegata alla norma
delegante richiede un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli, l’uno relativo alla norma che determina l’oggetto, i principi e i
criteri direttivi della delega; l’altro relativo alla norma delegata da
interpretare nel significato compatibile con questi ultimi.
Il contenuto
della delega deve essere identificato tenendo conto del complessivo contesto
normativo nel quale si inseriscono la legge delega e i relativi principi e
criteri direttivi, nonché delle finalità che la ispirano, che costituiscono non
solo base e limite delle norme delegate, ma anche strumenti per
l’interpretazione della loro portata. La delega legislativa non esclude ogni
discrezionalità del legislatore delegato, che può essere più o meno ampia, in
relazione al grado di specificità dei criteri fissati nella legge delega:
pertanto, per valutare se il legislatore abbia ecceduto tali margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega, per verificare se la
norma delegata sia con questa coerente» (ex plurimis: sentenze n. 230 del 2010,
n. 98 del 2008, nn. 340 e 170 del 2007).
In particolare, circa i requisiti
che devono fungere da cerniera tra i due atti normativi, «i principi e i criteri
direttivi della legge di delegazione devono essere interpretati sia tenendo
conto delle finalità ispiratrici della delega, sia verificando, nel silenzio del
legislatore delegante sullo specifico tema, che le scelte del legislatore
delegato non siano in contrasto con gli indirizzi generali della stessa legge
delega» (sentenza n. 341 del 2007, ordinanza n. 228 del 2005).
Ciò posto, si
deve osservare che sia la legge delega (art. 60, comma 2 e comma 3, lettera c,
della legge n. 69 del 2009), sia il d.lgs. n. 28 del 2010 (preambolo) si
richiamano al rispetto e alla coerenza con la normativa dell’Unione europea. È
necessaria, dunque, una ricognizione, sia pure concisa, degli elementi
desumibili da tale normativa.
L’indagine deve prendere le mosse dalla
direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio in data 21 maggio
2008, «relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e
commerciale». Essa risponde alla necessità – già posta in rilievo dal Consiglio
europeo nella riunione di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, nelle conclusioni
adottate dal detto Consiglio nel maggio 2000, nonché dal libro verde presentato
dalla Commissione nell’aprile 2002 – di garantire un migliore accesso alla
giustizia, invitando gli Stati membri ad istituire procedure extragiudiziali ed
alternative di risoluzione delle controversie civili e commerciali.
La
direttiva muove dal presupposto che la mediazione «può fornire una risoluzione
extragiudiziale conveniente e rapida delle controversie in materia civile e
commerciale attraverso procedure concepite in base alle esigenze delle parti.
Gli accordi risultanti dalla mediazione hanno maggiori probabilità di essere
rispettati volontariamente e preservano più facilmente una relazione amichevole
e sostenibile tra le parti. Tali benefici diventano anche più evidenti nelle
situazioni che mostrano elementi di portata transfrontaliera» (direttiva citata,
sesto Considerando).
Il quattordicesimo Considerando afferma che «La presente
direttiva dovrebbe inoltre fare salva la legislazione nazionale che rende il
ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto ad incentivi o sanzioni,
purché tale legislazione non impedisca alle parti di esercitare il loro diritto
di accesso al sistema giudiziario. Del pari, la presente direttiva non dovrebbe
pregiudicare gli attuali sistemi di mediazione autoregolatori nella misura in
cui essi trattano aspetti non coperti dalla presente direttiva». Il principio,
poi, è ripreso e precisato nell’art. 3, lettera a), della direttiva medesima
che, dopo avere definito la mediazione come «un procedimento strutturato,
indipendentemente dalla denominazione, dove due o più parti di una controversia
tentano esse stesse, su base volontaria, di raggiungere un accordo sulla
risoluzione della medesima con l’assistenza di un mediatore», in ordine alle
modalità stabilisce che «Tale procedimento può essere avviato dalle parti,
suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto dal diritto di
uno Stato membro».
Infine, l’art. 5, comma 2, dispone che «La presente
direttiva lascia impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso
alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a incentivi o sanzioni, sia prima
che dopo l’inizio del procedimento giudiziario, purché tale legislazione non
impedisca alle parti di esercitare il diritto di accesso al sistema
giudiziario».
Merita, poi, di essere menzionata la Risoluzione del Parlamento
europeo in data 25 ottobre 2011 (2011/2117-INI) sui metodi alternativi di
soluzione delle controversie in materia civile, commerciale e familiare,
ancorché priva di efficacia vincolante.
Essa considera, tra l’altro, che una
soluzione alternativa delle controversie (Alternative Dispute Resolution – ADR),
che consenta alle parti di evitare le tradizionali procedure arbitrali, può
costituire un’alternativa rapida ed economica ai contenziosi; e, al paragrafo
10, afferma che «al fine di non pregiudicare l’accesso alla giustizia, si oppone
a qualsiasi imposizione generalizzata di un sistema obbligatorio di ADR a
livello di UE, ma ritiene che si potrebbe valutare un meccanismo obbligatorio
per la presentazione dei reclami delle parti al fine di esaminare le possibilità
di ADR». Al paragrafo 31, sesto capoverso, aggiunge (tra l’altro) che l’ADR deve
avere un carattere facoltativo, fondato sul rispetto della libera scelta delle
parti durante l’intero arco del processo, che lasci loro la possibilità di
risolvere in qualsiasi istante la controversia dinanzi ad un tribunale, e che
esso non deve essere in alcun caso una prima tappa obbligatoria preliminare
all’azione in giudizio.
Da ultimo, va ricordata, nei limiti in precedenza
esposti, la risoluzione del Parlamento europeo del 13 settembre 2011
(2011/2026-INI), relativa all’attuazione della direttiva sulla mediazione negli
Stati membri, impatto della stessa sulla mediazione e sua adozione da parte dei
tribunali. Tale risoluzione, nel passare in rassegna le modalità con cui alcuni
degli Stati membri hanno attuato la direttiva citata, osserva nel paragrafo 10
che «nel sistema giuridico italiano la mediazione obbligatoria sembra
raggiungere l’obiettivo di diminuire la congestione nei tribunali; ciononostante
sottolinea che la mediazione dovrebbe essere promossa come una forma di
giustizia alternativa praticabile, a basso costo e più rapida, piuttosto che
come un elemento obbligatorio della procedura giudiziaria».
Per completare il
quadro, è da considerare, nei limiti di seguito precisati, la sentenza della
Corte di giustizia dell’Unione europea in data 18 marzo 2010, Sezione quarta,
pronunciata nelle cause riunite C-317/08, C-318/08, C-319/08, C-320/08.
Con
tale pronuncia la Corte ha affermato i seguenti principi: a) l’art. 34 della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, n. 2002/22/CE,
relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e
di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) deve
essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa di uno Stato
membro in forza della quale le controversie in materia di servizi di
comunicazione elettronica tra utenti finali e fornitori di tali servizi, che
riguardano diritti conferiti da tale direttiva, devono formare oggetto di un
tentativo obbligatorio di conciliazione extragiudiziale come condizione per la
ricevibilità dei ricorsi giurisdizionali; b) neanche i principi di equivalenza e
di effettività, nonché il principio della tutela giurisdizionale effettiva,
ostano ad una normativa nazionale che impone per siffatte controversie il previo
esperimento di una procedura di conciliazione extragiudiziale, a condizione che
tale procedura non conduca ad una decisione vincolante per le parti, non
comporti un ritardo sostanziale per la proposizione di un ricorso
giurisdizionale, sospenda la prescrizione dei diritti in questione e non generi
costi, ovvero questi non siano ingenti per le parti, e purché la via elettronica
non costituisca l’unica modalità di accesso a detta procedura di conciliazione e
sia possibile disporre provvedimenti provvisori nei casi eccezionali in cui
l’urgenza della situazione lo imponga.
Nella motivazione della pronuncia si
legge (punto 65) che, da un lato, non esiste un’alternativa meno vincolante alla
predisposizione di una procedura obbligatoria, dato che l’introduzione di una
procedura di risoluzione extragiudiziale meramente facoltativa non costituisce
uno strumento altrettanto efficace per la realizzazione di detti obiettivi;
dall’altro, non sussiste una sproporzione manifesta tra tali obiettivi e gli
eventuali inconvenienti causati dal carattere obbligatorio della procedura di
conciliazione extragiudiziale.
12.2.— Come emerge dalla ricognizione che
precede, dai richiamati atti dell’Unione europea non si desume alcuna esplicita
o implicita opzione a favore del carattere obbligatorio dell’istituto della
mediazione. Fermo il favor dimostrato verso detto istituto, in quanto ritenuto
idoneo a fornire una risoluzione extragiudiziale conveniente e rapida delle
controversie in materia civile e commerciale, il diritto dell’Unione disciplina
le modalità con le quali il procedimento può essere strutturato («può essere
avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o
prescritto dal diritto di uno Stato membro», ai sensi dell’art. 3, lettera a,
della direttiva 2008/52/CE del 21 maggio 2008), ma non impone e nemmeno
consiglia l’adozione del modello obbligatorio, limitandosi a stabilire che resta
impregiudicata la legislazione nazionale che rende il ricorso alla mediazione
obbligatorio (art. 5, comma 2, della direttiva citata).
Allo stesso
principio, come risulta dal dispositivo, s’ispira la sentenza della Corte di
giustizia richiamata nel paragrafo che precede. Vero è che, in un passaggio
argomentativo (punto 65 della motivazione) la Corte considera inesistente una
alternativa meno vincolante alla predisposizione di una procedura obbligatoria,
perché l’introduzione di una procedura di risoluzione extragiudiziale meramente
facoltativa non costituirebbe uno strumento altrettanto efficace per la
realizzazione degli obiettivi perseguiti. Ma tale rilievo non può costituire un
precedente, sia perché si tratta di un obiter dictum, sia perché la sentenza
citata interviene su una procedura conciliativa concernente un tipo ben
circoscritto di controversie (quelle in materia di servizi di comunicazioni
elettroniche tra utenti finali e fornitori di tali servizi), là dove la
mediazione di cui qui si discute riguarda un rilevante numero di vertenze, che
rende non comparabili le due procedure anche per le differenze strutturali che
le caratterizzano.
Pertanto, la disciplina dell’UE si rivela neutrale in
ordine alla scelta del modello di mediazione da adottare, la quale resta
demandata ai singoli Stati membri, purché sia garantito il diritto di adire i
giudici competenti per la definizione giudiziaria delle controversie.
Ne
deriva che l’opzione a favore del modello di mediazione obbligatoria, operata
dalla normativa censurata, non può trovare fondamento nella citata
disciplina.
Infatti, una volta raggiunta tale conclusione, si deve per
conseguenza escludere che il contenuto della legge delega, richiamando la
direttiva comunitaria, possa essere interpretato come scelta a favore del
modello di mediazione obbligatoria.
13.— Si deve ora procedere
all’interpretazione della legge delega (art. 60 della legge n. 69 del 2009), al
fine di verificare il rispetto dei principi da essa posti in sede di emanazione
del d.lgs. n. 28 del 2010 e, in particolare, delle disposizioni oggetto di
censure.
Orbene, la detta legge delega, tra i principi e criteri direttivi di
cui all’art. 60, comma 3, non esplicita in alcun modo la previsione del
carattere obbligatorio della mediazione finalizzata alla conciliazione. Sul
punto l’art. 60 della legge n. 69 del 2009, che per altri aspetti dell’istituto
si rivela abbastanza dettagliato, risulta del tutto silente. Eppure, non si può
certo ritenere che l’omissione riguardi un aspetto secondario o marginale. Al
contrario, la scelta del modello di mediazione costituisce un profilo centrale
nella disciplina dell’istituto, come risulta sia dall’ampio dibattito dottrinale
svoltosi in proposito, sia dai lavori parlamentari durante i quali il tema
dell’obbligatorietà o meno della mediazione fu più volte discusso.
Non si
potrebbe ritenere che il carattere obbligatorio sia implicitamente desumibile
dall’art. 60 citato, comma 3, lettera a). Tale disposizione, nel prevedere che
la mediazione abbia per oggetto controversie su diritti disponibili, aggiunge la
frase «senza precludere l’accesso alla giustizia». Si tratta, però, di
un’affermazione di carattere generale, non a caso collocata in apertura
dell’elenco dei principi e criteri direttivi e non necessariamente collegabile
alla scelta di un determinato modello procedurale, tanto più che nella norma di
delega non mancano spunti ben più espliciti che orientano l’interprete in senso
contrario rispetto alla volontà del legislatore delegante di introdurre una
procedura a carattere obbligatorio.
In particolare: l’art. 60, comma 3,
lettera c), dispone che la mediazione sia disciplinata «anche attraverso
l’estensione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 17 gennaio 2003,
n. 5», recante la definizione dei procedimenti in materia di diritto societario
e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria e creditizia. Gli
articoli da 38 a 40 di tale decreto (poi abrogati dall’art. 23, comma 1, del
d.lgs. n. 28 del 2010) prevedevano un procedimento di conciliazione
stragiudiziale nel quale il ricorso alla mediazione trovava la propria fonte in
un accordo tra le parti (contratto o statuto). Il modulo richiamato dal
legislatore delegante era, dunque, di fonte volontaria, il che non si concilia
(pur volendo considerare quel richiamo come non vincolante) con un’opzione a
favore della mediazione obbligatoria.
Ancora, merita di essere menzionato il
disposto dell’art. 60, comma 3, lettera n), della norma di delega, alla stregua
del quale nell’esercizio della delega stessa il Governo doveva attenersi (tra
gli altri) al principio di «prevedere il dovere dell’avvocato di informare il
cliente, prima dell’instaurazione del giudizio, della possibilità di avvalersi
dell’istituto della conciliazione nonché di ricorrere agli organismi di
conciliazione». Orbene, «possibilità» di avvalersi significa, evidentemente,
facoltà, e non obbligo, di avvalersi («è tenuto preliminarmente»), cui invece fa
riferimento l’art. 5, comma 1, del decreto delegato. Il che si evince con
chiarezza dall’art. 4, comma 3, di quest’ultimo.
La disposizione così
stabilisce: «All’atto del conferimento dell’incarico, l’avvocato è tenuto ad
informare l’assistito della possibilità di avvalersi del procedimento di
mediazione disciplinato dal presente decreto e delle agevolazioni fiscali di cui
agli articoli 17 e 20»; poi, così prosegue: «L’avvocato informa altresì
l’assistito dei casi in cui l’esperimento del procedimento di mediazione è
condizione di procedibilità della domanda giudiziale». Com’è palese, si tratta
di due disposizioni distinte, la prima riferibile alla mediazione facoltativa,
la seconda alla mediazione obbligatoria e perciò costituente condizione di
procedibilità della domanda. Tuttavia, soltanto il primo modello trova la
necessaria copertura nella norma di delega. Il secondo compare nel decreto
delegato, ma è privo di ancoraggio nella norma suddetta.
Il denunciato
eccesso di delega, dunque, sussiste, in relazione al carattere obbligatorio
dell’istituto di conciliazione e alla conseguente strutturazione della relativa
procedura come condizione di procedibilità della domanda giudiziale nelle
controversie di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010.
Tale
vizio non potrebbe essere superato considerando la norma introdotta dal
legislatore delegato come un coerente sviluppo e completamento delle scelte
espresse dal delegante, perché – come sopra messo in rilievo – in realtà con il
censurato art. 5, comma 1, si è posto in essere un istituto (la mediazione
obbligatoria in relazione alle controversie nella norma stessa elencate) che non
soltanto è privo di riferimenti ai principi e criteri della delega ma, almeno in
due punti, contrasta con la concezione della mediazione come imposta dalla
normativa delegata.
Né giova il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 276
del 2000.
Invero, con quella pronuncia fu dichiarata (tra l’altro) non
fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 410, 410-bis e
412-bis cod. proc. civ., come modificati, aggiunti o sostituiti dagli artt. 36,
37 e 39 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59), e dall’art. 19 del decreto legislativo 29 ottobre 1998, n.
387 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80).
La Corte pervenne a tale decisione escludendo (tra
l’altro) che le norme censurate fossero viziate da eccesso di delega. A tal
fine, essa, prendendo le mosse dalla complessa riforma che aveva realizzato il
passaggio dalla giurisdizione amministrativa a quella ordinaria delle
controversie sul rapporto di impiego «privatizzato» con le pubbliche
amministrazioni, sottolineò che la messa a punto di strumenti idonei ad
agevolare la composizione stragiudiziale delle controversie, per limitare il
ricorso al giudice ordinario alle sole ipotesi di inutile sperimentazione del
tentativo di conciliazione, appariva un momento essenziale per la riuscita della
riforma. Pose l’accento sul criterio direttivo di cui all’art. 11, comma 4,
lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per la riforma
della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa),
rimarcando che detta norma, nel devolvere al giudice ordinario tutte le
controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni, prevedeva l’introduzione di «misure organizzative e processuali
anche di carattere generale, atte a prevenire disfunzioni relative al
sovraccarico del contenzioso», nonché di «procedure stragiudiziali di
conciliazione e arbitrato». Dopo avere ricostruito l’oggetto della delega,
osservò che «la lettera della delega del 1997 – riferendosi a “procedure
stragiudiziali di conciliazione e arbitrato” – non menziona il predicato
dell’obbligatorietà. Ma è anche vero che, quando la delega venne conferita,
l’articolo 410 del codice di procedura civile, nel testo allora vigente, già
contemplava un tentativo facoltativo di conciliazione per le controversie ex
art. 409, mentre l’art. 69 del decreto legislativo n. 29 del 1993 prevedeva –
come si è detto – un tentativo obbligatorio di conciliazione per le controversie
di pubblico impiego privatizzato. In siffatto contesto deve escludersi che la
delega si limitasse ad attribuire al legislatore delegato il potere di regolare
diversamente le mere modalità organizzative del tentativo di conciliazione
esistente, senza consentire (per le controversie ex art. 409 del codice di
procedura civile) l’introduzione dell’obbligatorietà».
Come si vede, la
sentenza n. 276 del 2000, per giungere alla conclusione secondo cui
«L’introduzione del tentativo obbligatorio di conciliazione nelle controversie
ex art. 409 del codice di procedura civile ha dunque rispettato la delega»
(punto 2.5. quarto capoverso, del Considerato in diritto), fece leva sia sul
contesto della riforma attuata, senza dubbio di ampio respiro ma circoscritta
alle controversie nel settore del diritto del lavoro, sia sulla presenza in tale
settore di un tentativo facoltativo di conciliazione per le controversie ai
sensi dell’art. 409 cod. proc. civ., e di un tentativo obbligatorio di
conciliazione per le controversie di pubblico impiego privatizzato. Pertanto la
previsione dell’obbligatorietà, nel quadro delle «misure organizzative e
processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso» (art. 11, comma 4, lettera g, della citata norma
di delega) non appariva come un novum avulso da questa, ma costituiva piuttosto
il coerente sviluppo di un principio già presente nello specifico settore.
La
fattispecie qui in esame è, invece, diversa: a parte la differenza di contesto,
essa delinea un istituto a carattere generale, destinato ad operare per un
numero consistente di controversie, in relazione alle quali, però, alla stregua
delle considerazioni sopra svolte, il carattere dell’obbligatorietà per la
mediazione non trova alcun ancoraggio nella legge delega.
Né varrebbe addurre
che l’ordinamento conosce varie procedure obbligatorie di conciliazione,
trattandosi di procedimenti specifici, per singoli settori, in relazione ai
quali nessun rapporto di derivazione è configurabile in riferimento all’istituto
in esame.
Infine, quanto alla finalità ispiratrice del detto istituto,
consistente nell’esigenza di individuare misure alternative per la definizione
delle controversie civili e commerciali, anche al fine di ridurre il contenzioso
gravante sui giudici professionali, va rilevato che il carattere obbligatorio
della mediazione non è intrinseco alla sua ratio, come agevolmente si desume
dalla previsione di altri moduli procedimentali (facoltativi o disposti su
invito del giudice), del pari ritenuti idonei a perseguire effetti deflattivi e
quindi volti a semplificare e migliorare l’accesso alla giustizia.
In
definitiva, alla stregua delle considerazioni fin qui esposte, deve essere
dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28
del 2010, per violazione degli artt. 76 e 77 Cost. La declaratoria deve essere
estesa all’intero comma 1, perché gli ultimi tre periodi sono strettamente
collegati a quelli precedenti (oggetto delle censure), sicché resterebbero privi
di significato a seguito della caducazione di questi.
Ai sensi dell’art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, e quindi in via consequenziale alla decisione
adottata, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale: a) dell’art. 4,
comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2010, limitatamente al secondo
periodo («L’avvocato informa altresì l’assistito dei casi in cui l’esperimento
del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda
giudiziale») e al sesto periodo, limitatamente alla frase «se non provvede ai
sensi dell’articolo 5, comma 1»; b) dell’art. 5, comma 2, primo periodo, del
detto decreto legislativo, limitatamente alle parole «Fermo quanto previsto dal
comma 1 e», c) dell’art. 5, comma 4, del detto decreto legislativo,
limitatamente alle parole «I commi 1 e» ; d) dell’art. 5, comma 5, del detto
decreto legislativo, limitatamente alle parole «Fermo quanto previsto dal comma
1 e»; e) dell’art. 6, comma 2, del detto decreto legislativo, limitatamente alla
frase «e, anche nei casi in cui il giudice dispone il rinvio della causa ai
sensi del quarto o del quinto periodo del comma 1 dell’articolo cinque,»; f)
dell’art. 7 del detto decreto legislativo, limitatamente alla frase «e il
periodo del rinvio disposto dal giudice ai sensi dell’art. 5, comma 1»; g) dello
stesso articolo 7 nella parte in cui usa il verbo «computano», anziché
«computa»; h) dell’art. 8, comma 5, del detto decreto legislativo; i) dell’art.
11, comma 1, del detto decreto legislativo, limitatamente al periodo «Prima
della formulazione della proposta, il mediatore informa le parti delle possibili
conseguenze di cui all’art. 13»; l) dell’intero art. 13 del detto decreto
legislativo, escluso il periodo «resta ferma l’applicabilità degli articoli 92 e
96 del codice di procedura civile»; m) dell’art. 17, comma 4, lettera d), del
detto decreto legislativo; n) dell’art. 17, comma 5, del detto decreto
legislativo; o) dell’art. 24 del detto decreto legislativo.
14.— Ogni altro
profilo resta assorbito.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi;
1) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di
mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale: a) dell’art. 4, comma 3,
del decreto legislativo n. 28 del 2010, limitatamente al secondo periodo
(«L’avvocato informa altresì l’assistito dei casi in cui l’esperimento del
procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda
giudiziale») e al sesto periodo, limitatamente alla frase «se non provvede ai
sensi dell’articolo 5, comma 1»; b) dell’art. 5, comma 2, primo periodo, del
detto decreto legislativo, limitatamente alle parole «Fermo quanto previsto dal
comma 1 e», c) dell’art. 5, comma 4, del detto decreto legislativo,
limitatamente alle parole «I commi 1 e»; d) dell’art. 5, comma 5 del detto
decreto legislativo, limitatamente alle parole «Fermo quanto previsto dal comma
1 e»; e) dell’art. 6, comma 2, del detto decreto legislativo, limitatamente alla
frase «e, anche nei casi in cui il giudice dispone il rinvio della causa ai
sensi del quarto o del quinto periodo del comma 1 dell’articolo cinque,»; f)
dell’art. 7 del detto decreto legislativo, limitatamente alla frase «e il
periodo del rinvio disposto dal giudice ai sensi dell’art. 5, comma 1»; g) dello
stesso articolo 7 nella parte in cui usa il verbo «computano» anziché «computa»;
h) dell’art. 8, comma 5, del detto decreto legislativo; i) dell’art. 11, comma
1, del detto decreto legislativo, limitatamente al periodo «Prima della
formulazione della proposta, il mediatore informa le parti delle possibili
conseguenze di cui all’art. 13»; l) dell’intero art. 13 del detto decreto
legislativo, escluso il periodo «resta ferma l’applicabilità degli articoli 92 e
96 del codice di procedura civile»; m) dell’art. 17, comma 4, lettera d), del
detto decreto legislativo; n) dell’art. 17, comma 5, del detto decreto
legislativo; o), dell’art. 24 del detto decreto legislativo;
3) dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 del decreto
legislativo n. 28 del 2010 e dell’art. 16 del decreto ministeriale adottato dal
Ministro della giustizia, di concerto col Ministro dello sviluppo economico, in
data 18 ottobre 2010, n. 180, come modificato dal decreto ministeriale 6 luglio
2011, n. 145 (Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità
di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco
dei formatori per la mediazione, nonché l’approvazione delle indennità spettanti
agli organismi, ai sensi dell’articolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010,
n. 28), «da soli ed anche in combinato disposto», sollevata dal Giudice di pace
di Recco, in riferimento agli articoli 3, 24 e 111 Cost., con l’ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2012.
F.to:
Alfonso
QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2012.
Il Direttore
della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
Allegato:
Ordinanza Letta
All’udienza Del 23 Ottobre 2012
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità costituzionale introdotto
con ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (TAR)
depositata il 12 aprile 2011 (n. 268 Reg. ordinanze 2011);
Visti gli atti
relativi al giudizio di legittimità costituzionale introdotto con ordinanza del
Tribunale di Genova depositata il 18 novembre 2011 (n. 108 Reg. ordinanze
2012);
rilevato che nel primo dei detti giudizi di legittimità costituzionale
(R. O. n. 268 del 2011) sono intervenuti: il Consiglio dell’Ordine degli
Avvocati di Milano; la Società Italiana Conciliazione Mediazione e Arbitrato
(SIC&A), s. r. l.; l’Associazione Nazionale Mediatori e Conciliatori;
l’Unioncamere – Unione Italiana delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura; la Camera di commercio di Cagliari; la Camera di
commercio di Firenze; la Camera di commercio di Milano; la Camera di commercio
di Palermo; la Camera di commercio di Potenza; la Camera di commercio di Roma;
la Camera di commercio di Torino; la Camera di commercio di Venezia;
ASSOMEDIAZIONE – Associazione italiana organismi Privati di Mediazione e di
Formazione per la Mediazione;
che nel secondo dei detti giudizi di
legittimità costituzionale (R. O. n. 108 del 2012) è intervenuto, con atto
depositato il 26 giugno 2012, il Consiglio Nazionale Forense;
che i soggetti
e gli enti sopra indicati non sono stati parti nei giudizi a quibus;
che, per
costante giurisprudenza di questa Corte, sono ammessi a intervenire nel giudizio
incidentale di legittimità costituzionale (oltre al Presidente del Consiglio dei
Ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale),
le sole parti del giudizio principale, mentre l’intervento di soggetti estranei
a questo è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale
dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla
norma o dalle norme oggetto di censura (ex plurimis: ordinanza letta all’udienza
del 23 marzo 2010, confermata con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta
all’udienza del 31 marzo 2009, confermata con sentenza n. 151 del 2009; sentenze
n. 94 del 2009, n. 96 del 2008, n. 245 del 2007);
che, nei giudizi da cui
traggono origine le questioni di legittimità costituzionale in discussione, i
rapporti sostanziali dedotti in causa concernono profili attinenti alla
mediazione nel processo civile, che possono anche riguardare interessi
professionali della classe forense o delle Camere di commercio, ma concernono
più in generale le posizioni che le parti intendono azionare nel processo e non
mettono in gioco le prerogative del Consiglio Nazionale Forense, dei Consigli
dell’Ordine degli Avvocati o delle dette Camere di commercio, nonché, a maggior
ragione, degli altri soggetti sopra indicati;
che l’ammissibilità
d’interventi ad opera di terzi, titolari di interessi soltanto analoghi a quelli
dedotti nel giudizio principale, contrasterebbe con il carattere incidentale del
giudizio di legittimità costituzionale, in quanto l’accesso delle parti al detto
giudizio avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a quo;
che,
pertanto, gli interventi spiegati nei giudizi di legittimità costituzionale
sopra indicati dai soggetti di cui in motivazione devono essere dichiarati
inammissibili.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili gli interventi spiegati dai soggetti di cui in
motivazione nei giudizi di legittimità costituzionale R. O. n. 268 del 2011 e n.
108 del 2012.
F.to: Alfonso Quaranta, Presidente
