La professionalità rappresenta un aspetto fondamentale nella disciplina della dirigenza pubblica e, in generale, nell’ambito del lavoro alle dipendenze della P.A. Data la sua importanza, essa ha rappresentato il leitmotiv della riforma del lavoro pubblico italiano il cui scopo è stato quello di potenziare la professionalità della classe dirigenziale nonché la sua responsabilizzazione per i risultati conseguito nell’ambito della gestione amministrativa.
In ottica aziendalistica, il T.U. sul pubblico impiego prevede la possibilità che il dirigente operi con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato, essendo ad esso attribuiti autonomi poteri organizzativi e gestionali. Questa assimilazione del dirigente pubblico alla figura datoriale di diritto privato investe inevitabilmente il profilo della professionalità andando ad impattare sulla disciplina dell’incarico stesso.
È evidente come il legislatore della riforma abbia voluto ancorare la nomina dei dirigenti a criteri di professionalità allo scopo di rafforzare il collegamento tra i risultati dell’attività svolta e il conferimento dell’incarico, favorendo, allo stesso tempo, il corretto funzionamento del sistema di valutazione della performance.
Introduzione
Lo scopo del presente elaborato è quello di esaminare nel dettaglio, partendo dalla disamina della disciplina della dirigenza pubblica contenuta T.U. sul pubblico impiego, di cui al D. Lgs. 138/2001, l’importanza del requisito della professionalità di cui il dirigente deve essere necessariamente dotato per poter espletare l’incarico ad esso conferito nell’ambito di una P.A.
Ebbene, nel primo capitolo, verranno esaminati i profili di maggior interesse della figura dirigenziale. Partendo dalla disciplina legislativa sull’accesso alla qualifica che avviene tramite concorso per esami, si passeranno in rassegna il conferimento dell’incarico, connotato dalla temporaneità, nonché la natura rivestita dall’atto stesso che, a seguito della contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico ha assunto la natura di atto privatistico. Infinte, si attenzionerà la disciplina della revoca, i cui i provvedimenti devono essere presieduti da precise garanzie procedurali e sostanziali.
Nel secondo capitolo si tratterà compiutamente della professionalità, che rappresenta un aspetto fondamentale nella disciplina della dirigenza pubblica e, in generale, nell’ambito del lavoro alle dipendenze della P.A. L’obiettivo della riforma del lavoro pubblico, infatti, è stato quello di potenziare la professionalità della classe dirigenziale nonché la sua responsabilizzazione per i risultati conseguito nell’ambito della gestione amministrativa. L’assimilazione del dirigente pubblico alla figura datoriale di diritto privato finirà per investire inevitabilmente il profilo della professionalità dirigenziale, impattando sulla regolamentazione dell’incarico stesso.
Capitolo I
Accesso, durata e revoca degli incarichi dirigenziali
L’accesso alla qualifica dirigenziale
Nel settore pubblico, ai sensi del T.U. sul pubblico impiego, l’accesso alla qualifica dirigenziale avviene tramite concorso per esami[1], il cui superamento accerta l’idoneità alla qualifica dirigenziale e il diritto al trattamento economico stabilito dal contratto collettivo. Tuttavia, una volta costituito il rapporto secondo le regole del diritto pubblico, esso viene consegnato ai poteri di diritto privato del datore di lavoro e, in questa fase privatistica, l’attribuzione dell’incarico della funzione dirigenziale[2] avviene tenendo conto delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente in rapporto a ciascun incarico.
Facendo riferimento alla distinzione esistente nel contesto del lavoro pubblico fra rapporto di servizio e rapporto di ufficio[3], si può dire che, a differenza di quanto avviene per la dirigenza privata, nel settore pubblico, l’incarico dirigenziale si caratterizza per una struttura bifasica, nell’ambito della quale si distingue il rapporto di lavoro (a tempo determinato o indeterminato) dall’atto unilaterale dell’amministrazione che assegna le specifiche funzioni di direzione. Più nel dettaglio, il rapporto di servizio con l’amministrazione viene in essere con l’assunzione, a mezzo della stipula del contratto individuale. Diversamente, il rapporto d’ufficio viene posto in essere con il provvedimento attributivo di un incarico dirigenziale che definisca l’oggetto, gli obiettivi da conseguire e la durata dell’incarico in base al duplice criterio delle priorità, dei piani e dei programmi definiti dall’organo di vertice dell’Amministrazione nei propri atti di indirizzo nonché delle capacità, delle competenze e delle esperienze del dirigente.
Dunque, la qualifica dirigenziale non costituisce più, come avveniva in passato, una posizione lavorativa caratterizzata dallo svolgimento, all’interno di una determinata carriera, di determinate mansioni, ma rappresenta l’idoneità professionale del dipendente/dirigente a svolgerle in concreto per effetto del conferimento di un incarico dirigenziale. Ne deriva che, non essendo configurabile un diritto soggettivo a ottenere un determinato incarico di funzione dirigenziale, non tutti i dipendenti in possesso della qualifica dirigenziale potranno essere, di conseguenza, destinatari di un incarico dirigenziale, ben potendo il dirigente rimanerne privo, senza per questo perdere lo status di pubblico dipendente in possesso di tale qualifica[4].
In considerazione di tale aspetto, l’art. 19, c. 2, del D. Lgs. n. 165/2001 stabilisce, coerentemente, che i dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali possano svolgere — su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse — altri compiti, quali funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici, in rappresentanza di Amministrazioni ministeriali. Per quanto riguarda, invece, le modalità di accesso alla qualifica dirigenziale, l’accesso alla prima fascia avviene[5]:
mediante concorso riservato, nel caso in cui essi abbiano ricoperto incarichi dirigenziali generali o equivalenti per un periodo di almeno cinque anni di servizio nei ruoli dirigenziali, senza incorrere in responsabilità dirigenziale;
sempre mediante concorso, nei casi in cui lo svolgimento dei relativi incarichi richieda specifica esperienza e peculiare professionalità, si può provvedere alla copertura di singoli posti (in misura non superiore al 50% di quelli messi a concorso) con contratti di diritto privato a tempo determinato, nei confronti di soggetti che siano in possesso dei requisiti professionali e delle attitudini manageriali corrispondenti al posto di funzione da coprire, per una durata non superiore a tre anni.
L’accesso alla seconda fascia avviene[6], invece per concorso indetto dalle singole amministrazioni o per corso-concorso di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione (ora Scuola Nazionale dell’Amministrazione).
La durata e la natura del provvedimento di conferimento
Il conferimento dell’incarico ha, per sua caratteristica – a tutela della periodica verifica dell’attività svolta – una durata necessariamente temporanea[7], che non può essere inferiore a tre anni, né superiore a cinque.
Quanto alla natura rivestita dall’atto di conferimento, questo consisteva, in precedenza, in un tipico provvedimento amministrativo, in conformità alla sfera pubblicistica in cui la P.A. si poneva. In seguito alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico nonché alla conseguente trasformazione degli atti gestionali in atti negoziali posti in essere dall’Amministrazione con i poteri del datore di lavoro privato, si ritiene che l’atto di conferimento dell’incarico – pur facendo parte, con il contratto, di una fattispecie complessa — non comporti l’uso di poteri autoritativi e che, di conseguenza, esso rivesta la natura di atto privatistico[8] inquadrandosi, come si vedrà infra, fra le determinazioni assunte dal datore di lavoro pubblico con la capacità e i poteri di diritto privato, ai sensi dell’art. 5, c. 2, D. Lgs. n. 165/2001.
La revoca degli incarichi dirigenziali
Accogliendo un’ormai consolidata giurisprudenza costituzionale[9], secondo la quale il principio di buon andamento previsto dall’art. 97 Cost. implicherebbe anche la continuità e l’imparzialità dell’azione amministrativa, il legislatore ha, con la Riforma Brunetta, di cui al D. Lgs. n. 150/2009, modificato l’art. 19 D. Lgs. n. 165/2001, prevedendo che i provvedimenti di revoca debbano essere presieduti da precise garanzie procedurali e sostanziali, potendo essere adottati solo se preceduti da preventiva contestazione e nel rispetto del contraddittorio. Ed infatti sulla base di quanto sopra esposto, è necessario che, in caso di revoca di incarichi dirigenziali, qualora tale revoca intervenga anticipatamente rispetto alla scadenza dell’incarico:
venga data all’interessato comunicazione dell’avvio del relativo procedimento;
l’eventuale provvedimento di revoca sia adeguatamente motivato, dando atto dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche alla base dell’intervenuta decisione.
Si tratta di presupposti che si considerano indispensabili anche nel caso in cui la revoca sia disposta per sopravvenute e oggettive ragioni organizzative. Pedissequamente, l’articolo in questione stabilisce, al c. 1-ter, che la revoca di incarichi dirigenziali possa avvenire esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all’art. 21, c. 1, D. Lgs. n. 165/2001, ossia:
per mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati, accertato in base alle risultanze del sistema di valutazione previsto dal D. Lgs. n. 150/2009;
per inosservanza delle direttive impartite;
in ogni caso, previa contestazione (dando all’interessato comunicazione dell’avvio del relativo procedimento) e nel rispetto del principio del contraddittorio, sentito il parere del Comitato dei garanti con un provvedimento adeguatamente motivato che dia atto dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche alla base della decisione di revoca.
Capitolo II
La professionalizzazione della categoria dirigenziale
La centralità della professionalità negli incarichi dirigenziali: il riconoscimento legislativo
La professionalità è un aspetto fondamentale nella disciplina della dirigenza pubblica e, in generale, nell’ambito del lavoro alle dipendenze della P.A. L’obiettivo della riforma del lavoro pubblico italiano, infatti, è stato quello di potenziare la professionalità della classe dirigenziale nonché la sua responsabilizzazione per i risultati conseguito nell’ambito della gestione amministrativa[10].
Così opinando si è voluta individuare una categoria direttiva autonoma indipendente dalla sfera politica. Per conseguire l’obiettivo dell’autonomia dirigenziale – consentendo, quindi, il superamento dello statuto pubblicistico tradizionale del pubblico impiego e riorganizzando l’apparato statale in ossequio alle logiche aziendalistiche – è stato necessario prendere coscienza dell’assenza di una classe dirigenziale professionale, dotata di autonome competenze e capace di realizzare gli indirizzi impartiti dall’organo politico.
Ai fini della presente trattazione si ritiene opportuno ripercorrere, ancorché brevemente, le riforme legislative che, prima della privatizzazione, hanno ritenuto fondamentale potenziare la professionalità dirigenziale. Ebbene, il d.P.R. n. 3/1957, recante lo statuto degli impiegati civili dello Stato, sebbene disconoscesse specifici profili di professionalità, attribuiva per la prima volta ai soli dirigenti autonomi poteri generali. Successivamente, la Legge delega n. 249/1968, modificata dalla successiva Legge delega n. 775/1970, avviava il cd. fenomeno del decentramento delle funzioni amministrative, anche attraverso il riassetto delle carriere e delle retribuzioni, consentendo ai dirigenti di revocare o annullare gli atti dirigenziali. Lo scopo era quello di recuperare il concetto di autonomia dirigenziale affrancandolo dall’ingerenza del potere politico. Con l’istituzione della carriera dirigenziale scorporata da quella direttiva, il d.P.R. n. 748/1972 ha introdotto, per la prima volta, la dirigenza nelle amministrazioni statali dotandola di competenze specifiche ed esclusive secondo la logica del rafforzamento della professionalità.
Solo grazie alla privatizzazione – nelle sue due fasi del 1992/93 e del 1997/98[11] – alle Riforme Frattini del 2002, Brunetta del 2009 e Madia del 2015 è emerso un nuovo modello di dirigenza confluito nel vigente T.U. sul pubblico impiego il quale è incentrato sulla professionalità dirigenziale in chiave manageriale. È la stessa definizione di dirigente a contenere il profilo della professionalità e della competenza la cui sussistenza consente il conferimento di poteri decisionali e direttivi in ordine all’organizzazione e all’esercizio delle attività amministrative di tipo gestorie, delle quali è responsabile[12].
La professionalità del dirigente
In ottica aziendalistica, l’art. 5, c. 2, D. Lgs. n. 165/2001, prevede la possibilità che il dirigente operi con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato, essendo ad esso attribuiti autonomi poteri organizzativi e gestionali. Questa assimilazione del dirigente pubblico alla figura datoriale di diritto privato investe inevitabilmente il profilo della professionalità dirigenziale[13] che impatta sulla disciplina dell’incarico stesso. Ed infatti, i compiti che i dirigenti devono svolgere non vengono indicati immediatamente al momento della stipula del contratto di lavoro a seguito del superamento del concorso, ma mutano in relazione all’incarico che viene loro conferito ai sensi del già citato art. 19 D. Lgs. n. 165/2001: ciò costituisce un tratto differenziale rispetto alla disciplina dirigenziale nel settore privato[14].
È indubbio, in ogni caso, che i compiti attribuiti al dirigente debbano comunque essere svolti adempiendo al contratto di lavoro; mentre la disciplina dei ruoli e l’articolazione delle fasce dirigenziali diviene rilevante nel momento in cui occorre individuare tanto la tipologia di incarico conferibile quando il trattamento economico.
Ebbene, da un lato, l’accesso alle fasce dirigenziali deve consentire la selezione di personale in grado di rispondere alle esigenze, previste dall’art. 92 Cost., di imparzialità e di buon andamento della P.A.; dall’altro, le regole che presidiano il conferimento dell’incarico devono essere, invece, strettamente connesse ai profili di professionalità del dirigente. Ed infatti, al fine di garantire l’indipendenza e l’imparzialità della funzione, l’incarico dirigenziale deve necessariamente avvenire in base a parametri oggettivi, che si basino, in primis, sulle capacità e sulle esperienze professionali del soggetto che dovrà rivestire il ruolo dirigenziale.
Nella disciplina attualmente vigente, infatti, la professionalità è un aspetto fondamentare ai fini del conferimento dell’incarico e necessita di tenere in considerazione un duplice profilo:
oggettivo, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi che la struttura in cui andrà ad inserirsi il dirigente si è prefissata di raggiungere nonché alla complessità della struttura stessa;
soggettivo, in relazione alle specifiche attitudini e capacità professionali del singolo dirigente, ai risultati conseguiti presso altre amministrazioni e confluiti nella relativa valutazione nonché alle esperienze di direzione eventualmente maturate anche all’estero.
In conclusione, così opinando, il legislatore ha voluto ancorare la nomina dei dirigenti a criteri predeterminati allo scopo di rafforzare il collegamento tra i risultati dell’attività svolta e il conferimento dell’incarico, favorendo, allo stesso tempo, il corretto funzionamento del sistema di valutazione della performance.
Conclusioni
La professionalità, a seguito della privatizzazione del pubblico impiego, diviene un requisito fondamentale di cui il dirigente deve essere necessariamente dotato per poter espletare l’incarico ad esso conferito nell’ambito di una P.A. Per tale ragione, l’accesso alle fasce dirigenziali deve consentire di selezionare personale qualificato in grado di rispondere alle esigenze di imparzialità e di buon andamento della P.A.; mentre, invece, le regole che presidiano il conferimento dell’incarico devono essere strettamente connesse alla valutazione dei profili di professionalità del dirigente. Ed infatti, al fine di garantire l’indipendenza e l’imparzialità della funzione, l’incarico dirigenziale deve necessariamente avvenire in base a parametri oggettivi, che si basino, in primis, sulle capacità e sulle esperienze professionali del soggetto che dovrà rivestire il ruolo dirigenziale.
Dott. Marco Cangelosi
Bibliografia
Calenda C., Il rapporto di lavoro pubblico, Giuffrè, Milano, 2021
D’Alessio C., Gli incarichi di funzioni dirigenziali, in Carinci F. e D’Antona M. (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Commentario, Giuffrè, Milano, 2000
D’Antona M., Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle “leggi Bassanini”, in Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, fasc. n. 1/1998
Pensabene Lionti G., La professionalità del dirigente: aspetti controversi e possibili soluzioni compositive, in Actualidad Jurídica Iberoamericana, fasc. n. 20/2024
Romano Tassone A., Sul contratto di lavoro del dirigente pubblico, in Giustizia Civile, fasc. n. 2/2000
[1] Cfr., al riguardo, art. 28, c. 1, D. Lgs. n. 165/2001, ma, ancor prima, art. 28, D. Lgs. n. 29/1993.
[2] Si veda, sul punto, art. 19, D. Lgs. n. 165/2001.
[3] Sulla scissione tra il profilo dell’instaurazione del rapporto di lavoro, c.d. rapporto di servizio e quello del conferimento dell’incarico dirigenziale, c.d. rapporto d’ufficio, si vedano, fra gli altri, Romano Tassone A., Sul contratto di lavoro del dirigente pubblico, in Giustizia Civile, fasc. n. 2/2000 p. 148; D’ALESSIO C., Gli incarichi di funzioni dirigenziali, in Carinci F. e D’Antona M. (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Commentario, Giuffrè, Milano, 2000, p. 755.
[4] Calenda C., Il rapporto di lavoro pubblico, Giuffrè, Milano, 2021, p. 898. I dirigenti di prima fascia, o dirigenti di Uffici Dirigenziali Generali, operano più a contatto con gli organi di governo dell’ente e costituiscono espressione del rapporto fiduciario esistente con il livello politico.
[5] D’Alessio C., Gli incarichi di funzioni dirigenziali, op. cit., p. 780 e ss.
[6] I dirigenti di seconda fascia o dirigenti degli Uffici non generali, hanno compiti di raccordo con il livello dirigenziale superiore, di esecuzione e di gestione, in relazione al loro livello dirigenziale.
[7] In tal senso, si cfr. l’art. 19, c. 2, del D. Lgs. n. 165/2001. Al riguardo va precisato che, con l’ordinanza n. 11 del 30 gennaio 2002, la Corte costituzionale, partendo dal presupposto che il rapporto dirigenziale e la sua eventuale revoca per responsabilità dirigenziale sono presidiate da specifiche garanzie di stabilità (fra cui la procedimentalizzazione dell’accertamento di tale responsabilità), ha confermato la legittimità costituzionale del carattere temporaneo degli incarichi dirigenziali, affermando che il carattere della “stabilità” non implica necessariamente anche “stabilità dell’incarico”, che, proprio al fine di assicurare il buon andamento e l’efficienza dell’amministrazione pubblica, può essere soggetto alla verifica dell’azione svolta e dei risultati perseguiti.
[8] In questo senso, Cass. civ., sez. lav., 2 febbraio 2018, n. 2603, in DeJure.
[9] Sul punto Corte cost., sentenze nn. 103 e 104 del 2004, n. 161/2008 e n. 35/2008, ivi.
[10] Pensabene Lionti G., La professionalità del dirigente: aspetti controversi e possibili soluzioni compositive, in Actualidad Jurídica Iberoamericana, fasc. n. 20/2024, pp. 1524-1557.
[11] Durante la seconda fase di privatizzazione, avviata dalla c.d. Legge Bassanini n. 59/1997 il dirigente, unitamente al requisito della professionalità, diviene punto fondamentale del successivo iter riformista. In tal senso, D’Antona M., Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle “leggi Bassanini”, in Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, fasc. n. 1/1998, pp. 35 e ss.
[12] Pensabene Lionti G., La professionalità del dirigente: aspetti controversi e possibili soluzioni compositive, op. cit., p. 1530.
[13] Gardini G, La dirigenza pubblica in cerca di identità, in Diritto Pubblico, fasc. n. 1/2017, p. 191.
[14] Pensabene Lionti G., La professionalità del dirigente: aspetti controversi e possibili soluzioni compositive, op. cit., p. 1531 e ss.
