Introduzione
Lo scopo del presente elaborato è quello di esaminare il sistema dello spoils system il quale si estrinseca nel potere di nomina, al mutare dei Governi, di nuovi vertici amministrativi in ragione del rapporto fiduciario che lega i rappresentanti dell’esecutivo a quei dirigenti ritenuti più idonei a realizzare indirizzi e obiettivi politici. Partendo dalla disamina delle varie riforme amministrative che si sono susseguite a partire dagli anni Novanta, sarà possibile verificare come la volontà del legislatore si sia mossa lungo la direttiva del rafforzamento della componente fiduciaria nel rapporto tra autorità politiche e vertici amministravi. Lo scopo è stato perseguito attraverso la ridefinizione dei compiti della dirigenza amministrativa e alla riscrittura della disciplina sull’assegnazione e sulla revoca degli incarichi dirigenziali, anche prevedendo specifiche forme di responsabilità. L’introduzione del sistema delle spoglie darà vita a un ampio contenzioso giurisprudenziale della Corte costituzionale: a una prima fase, caratterizza dall’aderenza dei giudici alle scelte operate dal legislatore in merito al conferimento degli incarichi dirigenziali, seguirà una seconda fase, contraddistinta da una forte valorizzazione del principio di imparzialità e da una drastica limitazione dello spoil system. Verrà, infine, dato conto degli effetti dell’applicazione del sistema in commento: accanto agli aspetti negativi, quali le possibili derive di politicizzazione dell’azione amministrativa e della precarizzazione della dirigenza pubblica a causa dell’attribuzione degli incarichi dirigenziali a tempo determinato e rinnovabili dal vertice politico una volta venuto meno il rapporto fiduciario; si pongono aspetti positivi, quali il riequilibrio del rapporto tra politica, amministrazione e cittadini, la coerenza tra l’indirizzo politico e le scelte gestionali nonché l’equilibrio tra il principio di responsabilità politica e i principi di imparzialità e buon andamento. Così opinando, l’amministrazione concretizza la sovranità popolare facendosi portatrice di interessi e valori della comunità sottostante.
Capitolo I
Il sistema dello spoils system
L’evoluzione normativa sulla dirigenza pubblica: la nascita del sistema dello spoils system
Lo spoils system – detto anche sistema delle spoglie – di matrice americana, si estrinseca nel potere di nomina, al mutare dei Governi, di nuovi vertici amministrativi in ragione del rapporto fiduciario che lega i rappresentanti dell’esecutivo a quei dirigenti ritenuti più idonei a realizzare indirizzi e obiettivi politici[1]. In buona sostanza, dall’operatività del sistema discende la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, anche se non ancora scaduti, al momento del subentro della nuova compagine di Governo. Dal punto di vista normativo, lo spoils system si colloca nell’iter di riforma della dirigenza pubblica la cui ratio è stata quella di definire meccanismi di avvicendamento, secondo il principio di continuità, dei vertici amministrativi al mutare della rappresentanza politica[2]. Le prime normative sulla dirigenza pubblica risalgono agli anni Settanta del secolo scorso, tra cui si rammenti il DPR 30.6.1972 n. 748 il quale conferì ai dirigenti la rappresentanza esterna dell’amministrazione nonché la titolarità di uffici e organi con competenze proprie. La L. n. 400/1988 previde una primissima forma di spoils system che consentiva la cessazione dell’incarico del segretario e del vicesegretario generale e dei capi dei dipartimenti dalla data di giuramento del nuovo Governo. Successivamente, il D.Lgs. n. 29/1993, nel tentativo di far emergere il protagonismo dell’amministrazione, stabilì i criteri di accesso alla dirigenza tramite corso-concorso o concorso per esami, mentre i soli dirigenti generali continuavano a essere nominati dal Governo tra alti funzionari in servizio o tra persone estranee all’amministrazione[3]. In questo percorso di “contrattualizzazione” della dirigenza pubblica, il D.Lgs. n. 80/1998 sancì la possibilità di non rinnovare, alla scadenza, il mandato, ma di prevedere un provvedimento di revoca dagli incarichi dirigenziali di valenza politica. La L. n. 165/2001 (T.U. sul pubblico impiego) che normò il lavoro alle dipendenze dell’amministrazione pubblica, stabilì un regime di cessazione automatica degli incarichi dirigenziali apicali delle amministrazioni statali, mentre la L. n. 145/2002 previde la cessazione automatica degli incarichi dei dirigenti generali. Successivamente, la L. n. 286/2006 previde una forma di spoil system: gli incarichi di alta e media dirigenza nelle amministrazioni sarebbero cessati automaticamente decorsi 90 giorni dalla nomina del nuovo Governo. La Riforma Brunetta (D.Lgs. n. 150/2009) previde l’operatività del meccanismo delle spoglie solo per gli incarichi dirigenziali apicali: la ratio fu quella di incrementare sia la responsabilitàdirigenziale in caso di mancato raggiungimento dei risultati, sia il rapporto fiduciario esistente con il vertice politico, circoscrivendo la possibilità di revoca del mandato[4]. La L. n. 148/2011, rispristinando un regime di incertezza in ordine alla durata del mandato, introdusse la possibilità di sollevare un dirigente pubblico dall’incarico prima della sua scadenza per motivate esigenze organizzative. È evidente, dunque, come le riforme degli anni Novanta cercarono di modernizzare e razionalizzare il sistema amministrativo, frammentato da un pluralismo organizzativo del settore pubblico, prevendo un riassetto nei rapporti tra politica e dirigenza attraverso una più netta separazione tra i due poli[5]. Nell’ambito del settore pubblico, in particolare, si iniziò a pensare ai dirigenti come veri e propri managers le cui azioni, in autonomia rispetto al vertice politico, dovevano essere orientate al risultato, esercitando le funzioni di un datore di lavoro privato di diretta attribuzione legislativa e non per delega del vertice politico[6]. Di conseguenza, lo spoil system venne visto come un sistema in grado di dar vita a un management di matrice politico-amministrativa in cui potessero convivere elementi di fiduciarietà e di professionalità, volti ad assicurare il buon andamento amministrativo, seppur nella distinzione, di ruoli e responsabilità, tra politica e pubblica amministrazione. La Legge Madia (art. 11, L. n. 124/2015) intervenne in modo organico sulla dirigenza pubblica, valorizzandone l’autonomia, pur confermando la dimensione fiduciaria con l’organo politico, ma, al contempo, attenuando il rischio di politicizzazione degli incarichi dirigenziali. Venne, dunque, confermato l’assoggettamento degli incarichi apicali allo spoils system. Tuttavia, la sentenza n. 251/2016 della Corte costituzionale censurò la norma nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza statale e regionale, prevedevano che i decreti attuativi fossero adottati previa acquisizione del parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Lo spoils system sotto la lente della Corte costituzionale
L’introduzione in Italia del sistema delle spoglie, sia a livello statale che regionale, generò un ampio contenzioso giurisprudenziale in cui la Corte Costituzionale si pronunciò più volte sulla legittimità dell’istituto dello spoils system al fine di perimetrarne la portata applicativa. A una prima fase, caratterizza dall’aderenza dei giudici alle scelte operate dal legislatore in merito al conferimento degli incarichi dirigenziali, fece seguito una seconda, contraddistinta per una forte valorizzazione del principio di imparzialità e per una drastica limitazione dello spoil system[7]. Senza alcuna pretesa di esaustività, si rammenti la sentenza della Corte costituzionale del 16 giugno 2006 n. 233, con la quale venne dichiarata la legittimità costituzionale di alcune leggi regionali che prevedevano meccanismi di decadenza automatica di figure dirigenziali apicali nominate dagli organi di governo, aderendo ad una nozione ampia di fiduciarietà, anche non necessariamente fondata sulla necessità di assicurare una coerenza con l’indirizzo politico regionale, che espose la pronuncia a numerose critiche[8]. Con le successive sentenze gemelle nn. 103 e 104 del 2007, invece, venne ribadito il principio di separazione tra politica e amministrazione e delimitata l’operatività dello spoil system: i principi di buon andamento e imparzialità non tolleravano un regime di revocabilità automatico della dirigenza statale e dei direttori della azienda sanitarie locali da parte degli organi politici senza che fosse verificata la reale sussistenza di ragioni che ne giustificassero la rimozione[9]. Nell’ottica di scongiurare il rischio di favorire forme di clientelismo derivanti dall’esaltazione della fiduciarietà dello spoils system, altre successive pronunce costituzionali – quali le sentenze n. 161/2008, n. 390/2008, n. 81/2010 – statuirono l’illegittimità di alcune norme che prevedevano l’immediata cessazione e sostituzione degli incarichi dirigenziali allo scadere del mandato esecutivo senza alcuna giustificazione e in assenza di garanzie procedimentali, in spregio ai principi di imparzialità, neutralità e buon andamento[10].
Lo stato dell’arte del rapporto fiduciario a seguito dei correttivi normativi
A seguito dei correttivi normativi e agli interventi giurisprudenziali suddetti, lo spoils system all’italiana risulta oggi circoscritto, ai sensi dell’art. 19, c. 8, del T.U. sul pubblico impiego, ai soli incarichi di Segretario generale di ministeri e degli uffici dirigenziali generali (c. 3), per i quali è ammessa la cessazione automatica della funzione apicali decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia dell’esecutivo. Negli altri casi, invece, opera l’art. 21 del T.U. sul pubblico impiego il quale dispone il divieto di cessazione ad nutum delle funzioni dirigenziali, prevedendo adeguate garanzie procedimentali al momento della contestazione e fermo restando l’eventuale responsabilità disciplinare in base alla gravità dei fatti.
Capitolo II
Lo spoils system all’italiana
Caratteristiche fiduciarie ed effetti dello spoils system
Nell’ambito degli ordinamenti democratici moderni, i rapporti tra amministrazione e politica postulano il contemperamento di due opposte esigenze: da un lato, l’operatività del principio democratico assoggetta gli uffici pubblici alle istituzioni di Governo; dall’altro, i principi di uguaglianza e di imparzialità devono guidare l’agere della pubblica amministrazione[11]. Lo spoils system all’italiana si caratterizza per la scelta della qualifica di dirigente e per la durata temporanea – quale conseguenza della contrattualizzazione della dirigenza – degli incarichi dirigenziali generali che viene fissata nel provvedimento di conferimento. Ciò comporta che all’organo politico spetta il potere di non confermare il dirigente alla scadenza del mandato, senza alcun onere di motivazione, anche in assenza di demerito professionale e, dunque, a prescindere da ogni valutazione circa il suo operato[12]. Tuttavia, la circostanza che la decisione di rinnovo dell’incarico dirigenziale venga rimessa agli organi politici conferenti – posto, appunto, che il mutamento di Governo può determinare l’estinzione del rapporto di ufficio – potrebbe rappresentare una forma di pressione sul dirigente nonché una cessione della propria neutralità in favore della realizzazione dell’indirizzo politico.
Dunque, se ciò che giustifica e legittima lo spoils system è l’esistenza del rapporto fiduciario tra il vertice amministrativo, deputato ad attuare le direttive politiche, e il Governo, ne consegue che ove manchi tale rapporto il sistema delle spoglie minerebbe l’imparzialità dell’organizzazione dirigenziale e comporterebbe la sua politicizzazione. Se viene meno la contiguità organizzativa finalizzata a realizzare l’indirizzo politico, la previsione dello spoils system sarebbe illegittima dovendosi tale sistema considerare accettabile nella misura in cui sia inserito in un contesto di democraticità[13]. Inoltre, oltre alla politicizzazione, altro effetto negativo dello spoil system sarebbe quello della precarizzazione della dirigenza pubblica a causa dell’attribuzione degli incarichi dirigenziali a tempo determinato, ma rinnovabili discrezionalmente dal vertice politico una volta venuto meno il rapporto fiduciario.
Le connotazioni positive dello spoil system
Se la ratio dello spoils system è quello di garantire il successo nell’attuazione delle linee di azione politico-amministrativa grazie alla possibilità di scelta dei vertici dirigenziali, esso può finanche costituire un’opportunità purché non perda il suo valore democratico e non leda le aspettative della società[14]. Il sistema, infatti, presenta anche degli aspetti positivi. La pubblica amministrazione, che condivide le convinzioni e i programmi politici dell’esecutivo, ad esempio, potrebbe essere in grado di garantire la trasparenza e la democraticità dell’azione politico-amministrativa nella gestione della cosa pubblica[15].
L’intento del sistema in commento, infatti, è anche quello di riequilibrare il rapporto tra politica, amministrazione e cittadini, in cui l’opera sinergica dei primi due organi consente di intercettare i bisogni della comunità. Applicare lo spoils system alla burocrazia di vertice consente anche di garantire la coerenza tra l’indirizzo politico e le scelte gestionali, individuando un ragionevole punto di equilibrio tra il principio di responsabilità politica e i principi di imparzialità e buon andamento. Il sistema determina, quindi, un nuovo modello di governance amministrativa garantita dalla maggiore flessibilità nel ricambio dei ruoli dirigenziali: così opinando, l’amministrazione concretizza la sovranità popolare facendosi portatrice di interessi e valori della comunità sottostante.
Conclusioni
A vent’anni dalla trasformazione della dirigenza pubblica il rapporto tra politica e amministrazione, sia sul piano legislativo che su quello amministrativo, presenta ancora delle criticità che necessitano di nuovi interventi normativi in grado di coniugare il principio democratico con quello dell’imparzialità dell’azione amministrativa. Diviene necessario, dunque, introdurre nell’ordinamento nazionale un più chiaro ed esplicito principio di separazione fra politica e amministrazione – o, ancor più nel dettaglio, dirigenza pubblica – che metta al riparo da possibili declaratorie di incostituzionalità i meccanismi di spoil system. In prospettiva de iure condendo è verosimile che il legislatore continuerà a intervenire sul complicato rapporto fiduciario tra politica e amministrazione, dal momento che, nella prassi applicativa, il principio di distinzione tra dirigenza pubblica e politica e il sistema cooperativo di raccordo tra le due sfere sembra non aver realmente funzionato, essendo sfociato molto spesso in sovrapposizioni di compiti e funzioni.
Bibliografia
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Battini S., In morte del principio di distinzione fra politica e amministrazione: la Corte preferisce lo spoils system, in Giornale di diritto amministrativo, 3/2006
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Merloni F., Lo spoils system è inapplicabile alla dirigenza professionale: dalla Corte nuovi passi nella giusta direzione (commento alle sentenze n. 103 e n. 104 del 2007), in Le Regioni, 5/2007
Neri S., La politica dell’amministrazione. Problemi e prospettive dello spoils system italiano, in Rivista Italiana di Public Management, 1/2020
Pasini N., Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Giappichelli, 2014
Soricelli G., Lo spoils system tra politica e amministrazione, in Rivista di Diritto amministrativo, 9/2018
[1] Pasini N., Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Giappichelli, 2014, p. 12 e ss.
[2] Soricelli G., Lo spoils system tra politica e amministrazione, in Rivista di Diritto amministrativo, 9/2018, p. 88.
[3] Pasini N., op. cit., p. 20.
[4] Soricelli G., op. cit., pp.102-104.
[5] Pasini N., op. cit., p. 34.
[6] Battini S., Al servizio della Nazione? Verso un nuovo modello di disciplina della dirigenza e del personale pubblico, in Il lavoro pubblico a vent’anni dalla scomparsa di Massimo D’Antona, Caruso B. (a cura di), 2022, pp. 4-5
[7] Neri S., La politica dell’amministrazione. Problemi e prospettive dello spoils system italiano, in Rivista Italiana di Public Management, 1/2020, p. 102.
[8] Battini S., In morte del principio di distinzione fra politica e amministrazione: la Corte preferisce lo spoils system, in Giornale di diritto amministrativo, 3/2006, p. 911 e ss.
[9] Merloni F., Lo spoils system è inapplicabile alla dirigenza professionale: dalla Corte nuovi passi nella giusta direzione (commento alle sentenze n. 103 e n. 104 del 2007), in Le Regioni, 5/2007
[10] Soricelli G., op. cit., p. 111.
[11] Neri S., op. cit., p. 93
[12] Di Mascio F., Partiti e Stato in Italia. Le norme pubbliche tra clientelismo e spoil system, Il Mulino 2012, p. 6
[13] Battini S., Il principio di separazione fra politica e amministrazione in Italia: un bilancio, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n.1/2012, p. 49
[14] Pasini N., op. cit., pp. 23-25.
[15] Soricelli G., op. cit., p. 78.
