- La questione controversa
- La normativa di riferimento (art. 217 Decreto Rilancio)
- La costituzione del cd. Fondo Salvasport
- La fattispecie del superamento del "limite massimo"
- L'ipotesi di entrate inferiori
- La pronuncia del Tar Lazio n. 12465/2021
- Le tesi succedutesi nel tempo della P.A.
- Il rispetto dei principi eurounitari
La questione controversa
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La recente sentenza resa dal Tar Lazio - Roma (sotto allegata) ha ad oggetto la corretta esegesi della norma di cui all'art. 217 D.L. n. 34/2020 (cd. Decreto Rilancio, convertito con modifiche dalla L. n. 77/2020) che, in via di estrema sintesi, introduce il "Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale" determinandone l'ammontare (pari a 40 e 50 milioni di euro, rispettivamente per l'anno 2020 e per l'anno 2021) e, contestualmente, individua la fonte del suo approvvigionamento in un prelievo pari allo 0,5% da applicarsi sul totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo.
Il punto controverso consiste nello stabilire se il Legislatore abbia inteso assegnare al "limite finanziario" del menzionato fondo (come detto, pari a 40 e 50 milioni, rispettivamente per il 2020 e per il 2021) il valore giuridico di "limite assoluto" al prelievo, ovvero se tale "limite finanziario" sia riferito soltanto a quella parte di prelievo destinata ad alimentare il richiamato fondo, rimanendo la quota parte superiore comunque acquisita all'erario.
L'adito G.A. accoglie la seconda delle cennate tesi - e lo fa, in verità, in numerosi suoi pronunciamenti gemelli della sentenza qui in esame - con un argomentare che suscita più di una riflessione critica.
La normativa di riferimento (art. 217 Decreto Rilancio)
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Procedendo con ordine è opportuno il richiamo alla normativa di riferimento la cui lettura aiuterà nella comprensione della questione interpretativa da essa posta e nella sua soluzione. Trattasi di una disposizione che si innesta nel sistema normativo figlio dell'emergenza connessa alla pandemia da COVID-19 e che così espressamente dispone:
- "Al fine di far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, è istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze il ‘Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale' le cui risorse, come definite dal comma 2, sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnate all'Ufficio per lo sport per l'adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo" (comma 1);
- "Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2021, una quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo, sia on-line, sia tramite canali tradizionali, come determinata con cadenza quadrimestrale dall'ente incaricato dallo Stato, al netto della quota riferita all'imposta unica di cui al decreto legislativo n. 504/1998, viene versata all'entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all'erario.
Il finanziamento del Fondo di cui al comma 1 è determinato nel limite massimo di 40 milioni di euro per l'anno 2020 e 50 milioni di euro per l'anno 2021. Qualora, negli anni 2020 e 2021, l'ammontare delle entrate corrispondenti alla percentuale di cui al presente comma sia inferiore alle somme iscritte nel Fondo ai sensi del precedente periodo, è corrispondentemente ridotta la quota di cui all'art. 1, comma 630 della legge n. 145/2018" (comma 2);- "Con decreto dell'Autorità delegata in materia di sport, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, da adottare entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuati i criteri di gestione del Fondo di cui ai commi precedenti" (comma 3).
Non da ultimo è poi necessario sottolineare che il citato art. 217 ha ad oggetto esclusivamente, come recita la sua rubrica, la "Costituzione del Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale"; ad esso sono, quindi, estranee finalità di cassa per il pubblico erario.
La costituzione del cd. Fondo Salvasport
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Tale fondo, come espressamente previsto dal Legislatore dell'emergenza nel primo comma dell'art. 217 in esame, è istituito "al fine di far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19" e le relative risorse "come definite dal comma 2, sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnate all'Ufficio per lo sport per l'adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo".
Il secondo comma, a sua volta, individua le risorse che sono destinate ad alimentare il suddetto Fondo (ossia versate all'entrata del bilancio dello Stato, acquisite all'erario e poi trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, in particolare, all'Ufficio per lo sport per l'adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo) e, come emerge dalla lettura della norma nella sua interezza, trattasi di risorse destinate in via esclusiva al suddetto Fondo tramite la procedura normativa ivi prevista e per le finalità ivi indicate.
Risulta dirimente a tal fine che il primo comma preveda che il successivo secondo comma definisca le risorse del Fondo ("le cui risorse, come definite dal comma 2") e non prelievi diretti alla fiscalità generale o ad altri fini.
L'art. 217, d'altronde, è espressamente rivolto a garantire misure per il sostegno del movimento sportivo italiano tramite il Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale e non a istituire ulteriori forme di finanziamento del sistema sportivo nazionale o della fiscalità generale.
Ed allora può affermarsi che, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza resa dal G.A. di Roma, il prelievo di cui all'art. 217 trova il suo "limite massimo" in un ammontare pari a 40 milioni di euro per l'anno 2020 e 50 milioni di euro per l'anno 2021.
La fattispecie del superamento del "limite massimo"
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Se, come visto, il secondo periodo del comma 2 prevede che "il finanziamento del Fondo di cui al comma 1 è determinato nel limite massimo di 40 milioni di euro per l'anno 2020 e 50 milioni di euro per l'anno 2021", allora il prelievo dello 0,5% del totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere (ed effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo) risulta necessariamente limitato una volta raggiunto il tetto massimo di finanziamento del Fondo.
È del tutto irragionevole quanto sostenuto in sentenza dal Tar Lazio - Roma secondo cui, espressamente, sul punto: "Ad avviso del Collegio, l'interpretazione in ultimo sostenuta dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli persuade maggiormente, in quanto più aderente al tenore letterale della disposizione normativa, il quale, in virtù dei canoni ermeneutici fissati dall'art.12 delle preleggi al codice civile, rappresenta, come noto, il principale criterio per l'interpretazione dei testi normativi.
24. È dirimente, al riguardo, la previsione recata dal primo periodo del secondo comma del decreto, secondo cui ‘una quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse… viene versata all'entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all'erario'. L'inciso ‘resta acquisita all'erario', nella sua icastica formulazione, chiarisce, al di là di ogni ragionevole dubbio, che lo 0,5%, una volta determinato (dall'Agenzia) e pagato dai soggetti passivi, resta definitivamente acquisito all'erario, a prescindere cioè dal suo concreto utilizzo (anche ai fini del successivo finanziamento al Fondo di cui al co.1- Salvasport).
25. Del resto, se la norma appare inequivoca nel far intendere che il Fondo è finanziato, entro i limiti di cui al secondo periodo, con i proventi del prelievo dello 0,5% sulla raccolta, per converso non sancisce, in alcun modo, il principio per cui i proventi di tale prelievo siano integralmente destinati al Fondo in questione".
L'irragionevolezza di tale argomentare emerge dal momento che tale norma (cioè l'art. 217, II) non è letta dal Giudice Amministrativo nella sua completezza e organicità (id est, unitamente a quanto si afferma nel successivo periodo e alla luce del primo comma) e cioè nel senso che tale somma deve essere poi trasferita al suddetto Fondo tramite versamento al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri per essere assegnate all'Ufficio per lo sport per l'adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo.
L'ipotesi di entrate inferiori
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Soffermiamoci ora in merito al terzo periodo del secondo comma che si limita a prevedere che "qualora, negli anni 2020 e 2021, l'ammontare delle entrate corrispondenti alla percentuale di cui al presente comma sia inferiore alle somme iscritte nel Fondo ai sensi del precedente periodo, è corrispondentemente ridotta la quota di cui all'articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n.145" (e cioè, il finanziamento del CONI e di Sport e Salute S.p.A.).
La circostanza per la quale il Legislatore abbia dovuto specificare come si sarebbero dovute trovare le risorse per il Fondo in caso di entrate inferiori a quelle previste (come detto, 40 milioni per il 2020 e 50 per il 2021), trova la sua ratio nel fatto che, in ogni caso, dovevano essere trovate le risorse per il Fondo.
Ma ciò, contrariamente a quanto ritenuto dal Collegio giudicante nella sentenza qui in esame, non conferma che "l'opposta ipotesi (ossia quella in cui le somme incassate dallo Stato con il prelievo dello 0,5% della raccolta delle scommesse coprono i massimali di finanziamento del Fondo) non è disciplinata, in quanto (evidentemente) ritenuta del tutto fisiologica dal legislatore, talchè se ne deve necessariamente dedurre che il surplus resta acquisito all'Erario, in forza del perentorio inciso contenuto alla fine del primo periodo del comma 2, di cui si è detto sopra".
Tutt'altro: conferma che il secondo comma è funzionale a definire le risorse necessarie a finanziare il Fondo (oggetto della norma) anche nel caso di non raggiungimento delle stesse tramite il prelievo, con la conseguenza che, nel caso opposto, il prelievo è necessariamente limitato (in assenza di una espressa disposizione di senso contrario) al raggiungimento delle somme normativamente previste.
In tal senso depongono anche la Relazione illustrativa e tecnica del decreto, da un lato, e la nota di lettura del Servizio del Bilancio del Senato del luglio 2020, dall'altro lato.
Ed invero la Relazione illustrativa e tecnica chiarisce che "Per far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo, la norma prevede che una quota della raccolta delle scommesse sportive viene destinata sino al 31 luglio 2022 alla costituzione del ‘Fondo salva sport' su apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, per il successivo trasferimento al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri. Le suddette risorse sono destinate a misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo. … Il secondo comma prevede che il livello di finanziamento del Fondo non è comunque inferiore complessivamente a quaranta milioni di euro per l'anno 2020 e cinquanta milioni di euro per l'anno 2021. Tali importi sono stati determinati prudenzialmente partendo dall'ammontare della raccolta sportiva realizzatasi negli anni precedenti ed operando le necessarie correzioni al ribasso in ragione del periodo di lockdown del 2020".
Si evince, pertanto, che la quota percentuale della raccolta delle scommesse sportive è destinata esclusivamente alla costituzione del citato Fondo e che tali risorse devono essere destinate a misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo e trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri dopo esser state acquisite all'erario. Non è possibile, quindi, ritenere che tale percentuale possa essere destinata a fini diversi da quello di finanziare il citato Fondo o a un bilancio diverso da quello della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
A sua volta, la nota di lettura del Servizio del Bilancio del Senato del luglio 2020 chiarisce espressamente che la percentuale dell'0,5% della raccolta delle scommesse sportive è legata necessariamente al finanziamento del Fondo e che, comunque, trova un limite nel tetto di cui al secondo periodo del secondo comma: "per gli anni 2020 e 2021, il livello di finanziamento del Fondo di cui al comma 1 è stabilito nella misura annua dello 0,5 per cento sul totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo, sia online, sia tramite canali tradizionali, come determinata periodicamente dall'ente incaricato dallo Stato, al netto della quota riferita all'imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504 - che viene versata all'entrata del bilancio dello Stato ed acquisita all'erario - e, comunque, nel limite massimo 40 milioni di euro per l'anno 2020 e 50 milioni di euro per l'anno 2021".
La pronuncia del Tar Lazio n. 12465/2021
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Ai fini del nostro argomentare risulta dirimente che lo stesso Tar Lazio - in altro suo arresto (sentenza n. 12465/2021) riferito alla corretta individuazione della platea dei soggetti passivi del prelievo di cui alla norma in esame (in particolare con riferimento alla raccolta delle scommesse ippiche) - abbia ritenuto ragionevole il limite al prelievo.
In detta sentenza il Collegio giudicante ha osservato che la proporzionalità e la progressività del contributo sono garantite dal fatto che l'importo da versare è parametrato all'ammontare della raccolta con la conseguenza che si verserà una somma maggiore nei mesi in cui la raccolta è più elevata e una somma minore nei mesi in cui la raccolta sarà più bassa.
In tale contesto, appaiono quindi ragionevoli le argomentazioni "secondo cui le modalità di conguaglio delineate da ADM, che prendono a riferimento il quadrimestre come periodo contabile, trovano la loro giustificazione nel fatto che il prelievo forzoso in parola viene calcolato mensilmente, all'interno del periodo contabile costituito non già dall'anno solare ma da un quadrimestre, ragion per cui il mese è il parametro di riferimento per tutte le operazioni ad esso collegate, compresa quella relativa al ricalcolo della percentuale nella ipotesi del superamento del limite annuale fissato".
Risulta così evidente come l'unica interpretazione teleologica e letterale possibile dalla lettura dell'intero art. 217 sia quella per cui il prelievo sulla percentuale dalla raccolta delle commesse sportive non può superare il limite annuo fissato dal secondo comma per il finanziamento del Fondo.
Le tesi succedutesi nel tempo della P.A.
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Per le modalità di calcolo e di applicazione dell'importo di cui al comma due più volte la P.A. si è pronunciata sostenendo - dal 2020 e fino al 2023 - che la corretta interpretazione fosse quella di un limite al prelievo, salvo poi un netto cambio di registro con la Determinazione Direttoriale dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot. n. 10337/RU del 5 gennaio 2023.
Un tale revirement si pone in evidente contrasto con il principio del legittimo affidamento che è uno dei principi generali comuni ai diritti degli Stati membri dell'U.E. (art. 340 TFUE; CGUE, 3 maggio 1978, C-112/72, Topfer).
Secondo una giurisprudenza costante la possibilità di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento è prevista per qualsiasi operatore economico in capo al quale un'autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative.
Tale principio assicura l'interesse del privato alla certezza e prevedibilità del quadro normativo entro il quale si svolgono i rapporti in corso e, al tempo stesso, non impedisce modifiche in senso sfavorevole ma solamente che esse avvengano con modalità garantistiche.
La Corte di Giustizia, in particolare, ha ritenuto possibili le modifiche qualora un operatore economico prudente e avveduto sia in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi (CGUE, 8 Giugno 1977, C-97/76, Merkur), ammettendo la modifica di una situazione esistente nell'ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali (CGUE, 15 aprile 2021, C-798/18 e C-799/18).
Con la precisazione che sussiste la possibilità di contestare tali modifiche qualora un operatore economico abbia effettuato investimenti costosi per conformarsi al regime adottato in precedenza dal Legislatore, in quanto notevolmente leso nei suoi interessi da un'abrogazione anticipata di tale regime, e ciò a maggior ragione quando quest'ultima venga effettuata in modo improvviso e imprevedibile, senza lasciargli il tempo necessario per adeguarsi alla nuova situazione normativa (CGUE, 11 giugno 2015, Berlington Hungary, C-98/14, punto 87).
Da ultimo la CGUE ha anche affermato che "il principio della tutela del legittimo affidamento deve essere interpretato nel senso che esso non osta, in linea di principio, ad una normativa nazionale che riduca temporaneamente, durante la vigenza di convenzioni di concessione concluse tra delle società e l'amministrazione dello Stato membro di cui trattasi, il compenso dei concessionari pattuito nelle suddette convenzioni, salvo che risulti, tenuto conto dell'ampiezza dell'impatto di tale riduzione sulla redditività degli investimenti effettuati dai concessionari, nonché dell'eventuale carattere improvviso e imprevedibile di tale misura, che ai concessionari in parola non è stato lasciato il tempo necessario per adeguarsi a questa nuova situazione" (CGUE, Sez. II, 22 settembre 2022, da C-475/20 a C-482/20, Admiral Gaming Network Srl e a.).
Orbene nel caso qui in esame appare evidente che l'autorità nazionale aveva fatto sorgere una fondata aspettativa (rectius, una certezza) in capo agli operatori economici nell'ambito del settore delle scommesse in merito alla circostanza che il prelievo di cui all'art. 217 fosse limitato nel massimo alla somma di € 40 milioni per l'anno 2020 e di € 50 milioni per l'anno 2021.
Se dunque dal 2020, e fino al 2023, la norma è sempre stata interpretata ed applicata (anche dall'amministrazione) nel senso dell'esistenza di un tetto al prelievo allora le società interessate al medesimo prelievo non avrebbero potuto prevedere, con una condotta prudente e avveduta, l'adozione di un provvedimento idoneo a ledere i propri interessi.
Al contrario, l'amministrazione ha ritenuto, unilateralmente, di modificare retroattivamente una propria determinazione dopo più di due anni e ha così imposto agli operatori economici del settore il versamento di ingenti importi che non avrebbero mai potuto essere previsti da un soggetto prudente ed accorto.
Il rispetto dei principi eurounitari
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Il Tar Lazio Roma in un passo della sentenza qui in esame sostiene espressamente che l'art. 217 - anche ove si dovesse ritenere che la norma vada interpretare nel senso che "il limite massimo di 40 milioni di euro per l'anno 2020 e 50 milioni di euro per l'anno 2021 non si riferisce alla misura massima delle somme dovute dai soggetti passivi del prelievo bensì alla parte di prelievo destinata ad alimentare il ‘Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale'" - sarebbe legittima in ragione di una interpretazione costituzionalmente orientata "nel senso che il legislatore ha ritenuto di assegnare al Fondo neo-istituito solo una quota del tributo (potenzialmente la totalità, a seconda dell'entità in valore assoluto del gettito acquisito dal prelievo dello 0,5%), ossia fino alla concorrenza dei massimali stabiliti dalla legge. Le somme residue restano, evidentemente, acquisite all'erario per potere essere utilizzate, in altro modo, ossia con altri canali contabili, sempre per le finalità di sostegno al mondo dello sport, che costituisce la finalità di fondo dell'intervento legislativo, non interamente assorbita dall'istituzione del Fondo Salvasport" e che "in definitiva, l'acquisizione di gettito ulteriore rispetto a quello che alimentava il Fondo ex art.217, non solo non era considerata dalla norma come ipotesi ‘eccezionale', ma poteva, e può, reputarsi funzionale, nel contesto chiaramente desumibile dalla norma stessa, ad acquisire risorse ulteriori da impiegare per interventi a sostegno del settore dello sport in un momento particolarmente critico per gli operatori. Del resto, l'art.217 del decreto legge non individua in modo univoco i beneficiari dell'intervento legislativo (‘far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19'), talchè le risorse eccedenti il Fondo Salvasport possono affluire nei capitoli assegnati in gestione al Dipartimento per lo sport (cfr., delibera cit. Corte dei Conti, pag.63) per finalità del tutto omologhe rispetto a quelle espressamente richiamate nell'art.217".
Tale assunto è chiaramente in contrasto con il tenore letterale della disposizione visto che, a ritenere che la norma abbia considerato risorse ulteriori rispetto a quelle del Fondo, queste ultime non potrebbero che essere destinate alla fiscalità generale.
Le finalità di tutelare il sistema sportivo nazionale in seguito alla crisi economica dei soggetti operanti in tale settore a causa delle misure relative alla gestione dell'emergenza epidemiologica è richiamata esclusivamente nel primo comma per giustificare l'istituzione del Fondo Salvasport.
È ancora solo nel primo comma che si chiarisce che il prelievo destinato a finanziare il Fondo (versato prima al bilancio dello Stato e acquisito all'erario ai sensi del comma 2) sarà poi trasferito al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnato all'Ufficio per lo sport per l'adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo.
Gli importi di cui allo 0,5% del totale della raccolta delle scommesse eccedenti i limiti delle risorse destinate a finanziare il Fondo, invece, sarebbero giustificati, secondo quanto afferma il Tar Lazio, dal contenuto del secondo comma.
Tale comma, tuttavia, in nessuna parte individua che tali somme saranno destinate a finalità di sostegno del movimento sportivo (se non nella parte in cui si richiama il primo comma e il citato Fondo) o che saranno destinate ad essere trasferite al bilancio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, in particolare, all'Ufficio per lo sport per ulteriori misure di sostegno del movimento sportivo (diverse da quelle del Fondo).
Si afferma, al contrario, che la quota parte della raccolta delle scommesse "viene versata all'entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all'erario".
In sostanza, se la quota parte destinata a finanziare il Fondo sarà poi trasferita al bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi del comma 1, la parte eccedente rimarrebbe acquisita al bilancio dello Stato e all'erario, ossia alla fiscalità generale.
L'interpretazione costituzionalmente orientata fornita dal Tar, pertanto, è priva di alcun fondamento giuridico e in violazione dell'art. 12 delle preleggi sull'interpretazione della legge visto che non può attribuirsi alla stessa altro senso che quello fatto palese dal significato delle parole.
A ritenere, pertanto, che il citato art. 217 non imponga al prelievo il limite di 40 milioni di euro nel 2020 e di 50 milioni di euro nel 2021, tale norma sarebbe in contrasto con l'art. 49 TFUE sulla libertà di stabilimento.
È noto che costituiscono restrizioni alla libertà di stabilimento tutte quelle misure che hanno l'effetto di vietarne, ostacolarne o anche semplicemente renderne meno attraente l'esercizio, e che ciò in particolare vale per le misure che incidono sull'attività già avviata da un concessionario dell'Amministrazione, le quali gli impediscano di far fruttare il proprio investimento (CGUE, sez. I, 11 giugno 2015, C-98/14 Berlington Hungary; CGUE, sez. I, 20 dicembre 2017, C-322/16 Global Starnet).
Secondo la giurisprudenza della CGUE, la disciplina dei giochi d'azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale con la conseguenza che, in assenza di un'armonizzazione in materia a livello dell'U.E., essi godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la scelta del livello di tutela dei consumatori e dell'ordine sociale (CGUE, sez. II, 8 settembre 2016, C-225/15 Politanò; CGUE, sez. I, 20 dicembre 2017, C-322/16 Global Starnet punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
Le restrizioni in materia di giochi d'azzardo lecito, nell'ambito della discrezionalità degli Stati membri, si giustificano solo se adottate sulla base di motivi imperativi di interesse generale e se proporzionate allo scopo, quali, ad esempio tutela dei consumatori e la prevenzione delle frodi e dell'incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco (CGUE, sez. III, 22 gennaio 2015, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C-463/13 punto 48).
Non sono invece considerati motivi imperativi di interesse generale le semplici esigenze dello Stato membro di incrementare il proprio gettito fiscale.
Sicché, se il fatto che una restrizione delle attività di gioco d'azzardo possa accessoriamente andare a beneficio del bilancio dello Stato membro interessato non impedisce che tale restrizione sia giustificata qualora essa effettivamente persegua, prima di tutto, obiettivi attinenti a motivi imperativi di interesse generale (CGUE, 21 ottobre 1999, Zenatti, C-67/98, punto 36; 6 novembre 2003, Gambelli, C-243/01, punto 62); il solo obiettivo di incrementare al massimo gli introiti del pubblico erario non può, per contro, consentire una restrizione della libera prestazione dei servizi (CGUE, 11 giugno 2015, Berlington Hungary, C-98/14, punto 60; Grande sezione, 7 settembre 2004, C-319/02 Manninen e 16 luglio 1998, C-112/77, ICI).
Di recente è stato peraltro chiarito che "l'articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che, laddove sia dimostrato che una normativa nazionale, la quale impone un prelievo avente per effetto una riduzione dei compensi dei concessionari incaricati della gestione dei giochi praticati mediante apparecchi da gioco, comporta una restrizione della libertà garantita dal medesimo articolo 49 TFUE, tale disposizione del Trattato osta a che una restrizione siffatta possa essere giustificata sulla scorta di obiettivi fondati esclusivamente su considerazioni attinenti al miglioramento delle finanze pubbliche" (CGUE, sez. II, 22 settembre 2022, da C-475/20 a C-482/20, Admiral Gaming Network Srl e a.).
Laddove, invece, si dovesse ritenere che lo stesso articolo stabilisca che la quota parte dello 0,5% della raccolta delle scommesse sportive superiore al limite massimo di € 40 milioni per l'anno 2020, e di € 50 milioni per l'anno 2021, in favore del Fondo sia comunque versata all'entrata del bilancio dello Stato e resti acquisita all'erario, allora non sussisterebbe alcun motivo imperativo di interesse generale che giustifichi tale prelievo.
In questo ultimo caso, infatti, la previsione apparirebbe esclusivamente funzionale ad una esigenza economica di aumentare gli introiti dello Stato e, quindi, di migliorare le finanze pubbliche dal momento che il secondo comma dell'art. 217 si limiterebbe ad affermare che "viene versata all'entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all'erario".
Una tale lettura della norma, tuttavia, risulta in contrasto con la disciplina europea (art. 49 TFUE) e la costante giurisprudenza della CGUE in materia.
Si appalesa così, anche sotto questo profilo, criticabile la sentenza del Tar Lazio-Roma nella parte in cui afferma che: "Quanto alla supposta violazione dei principi afferenti alle libertà garantite dagli artt.49 e 56 TFUE (stabilimento e libero esercizio dei servizi e delle attività economiche), la Corte di Giustizia ha confermato come il gioco rientra fra le materie non armonizzate (v., in tal senso, quam multis, CGUE, Sez. II, 8 settembre 2016, C-225/15), e che il legislatore conserva la più ampia discrezionalità nel disciplinare, fra l'altro, l'imposizione, restando l'intervento di cui trattasi limitato sia nel quantum (0,5% della raccolta) che nel periodo (maggio 2020- 31 dicembre 2021). Nella circostanza, peraltro, il prelievo, di natura straordinaria, risponde non solo all'esigenza di incrementare le finanze pubbliche, ma di preservare, in un momento di crisi oggettiva, un settore (lo sport) cruciale per l'economia e la società a livello nazionale (cfr., CGUE sez. II, 22/09/2022, n. 475)".
Avv. Nicola Lofranco
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