Inviata ai Ministeri la relazione conclusiva sulla riforma della giustizia tributaria elaborata dall'apposita commissione presieduta da Giacinto della Cananea
bilancia con martello di giustizia

Giustizia tributaria: pronta la relazione della Commissione di riforma

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Dopo la riforma della giustizia civile e della giustizia penale, è pronta anche la relazione conclusiva predisposta dalla Commissione di riforma della giustizia tributaria che il presidente Giacinto della Cananea avrebbe già inviato ai ministri competenti. Lo anticipa ItaliaOggi condividendo il documento (qui sotto allegato) che illustra le proposte pensate per riformare il sistema delle tutele riguardanti il fisco.

All'interno del Piano nazionale di ripresa e di resilienza, approvato dal Parlamento e positivamente accolto dalla Commissione europea, la "riforma strutturale della giustizia tributaria" è stata presentata come una tra le priorità d'azione del Governo.

Ed è per questo motivo che il Ministro della giustizia e il Ministro dell'economia e delle finanze hanno istituito un'apposita Commissione per la giustizia tributaria attribuendole il duplice compito di esaminare le criticità esistenti e di elaborare proposte di misure e di interventi legislativi, con l'obiettivo di migliorare la qualità della risposta giudiziaria e di ridurre i tempi del processo.

Come per la giustizia civile e penale, anche nel delicato ambito tributario il tema della tempistica processuale assume un ruolo determinante e su questi problemi si è concentrata l'attività della Commissione che si è mossa, in particolare, lungo sette direttrici di intervento, ovvero:
  • intervenire sui procedimenti tributari, ampliando il contraddittorio e il ricorso all'autotutela;
  • migliorare l'offerta complessiva di giustizia, con correttivi agli strumenti deflattivi del contenzioso, in particolare la conciliazione giudiziale;
  • colmare il deficit di informazione sulla giurisprudenza dei giudici tributari;
  • rafforzare la specializzazione dei giudici tributari;
  • consolidarne, al tempo stesso, l'indipendenza;
  • apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco
  • migliorare l'offerta di giustizia all'interno del giudizio di legittimità.

Contraddittorio, autotutela e strumenti deflattivi del contenzioso

La prima direttrice di azione è volta a prevenire il contenzioso in due modi: rafforzando il contraddittorio all'interno del procedimento tributario ed eliminando alcuni ostacoli all'esercizio della potestà di autotutela.

In particolare, la Commissione propone di inserire nello statuto del contribuente una disposizione legislativa che riconosca il diritto dei contribuenti di essere sentiti prima che sia adottato l'atto impositivo di qualsiasi tributo. Ancora, a completamento di questa, un'altra disposizione comminerà la nullità per qualunque atto impositivo emanato in violazione delle garanzie procedurali

Per quanto concerne l'autotutela, la Commissione ritiene che il suo esercizio dovrebbe avere carattere di doverosità, e dunque essere automatico, in particolare quando si tratta di rimuovere gli effetti di un atto palesemente illegittimo.

Oltre che soluzione più coerente con il principio di legalità e con il mantenimento di rapporti con i contribuenti ispirati ai principi di buon andamento e di correttezza, ciò consentirebbe di scongiurare i ricorsi dei contribuenti volti a evitare che gli atti acquistino carattere di definitività, ostando in tal modo ad un successivo annullamento d'ufficio.

Per quanto riguarda la deflazione del contenzioso, come si legge nella relazione "è nell'interesse dell'ordinamento promuovere un'ordinata composizione delle liti che non impegni gli uffici giudiziari" ed per questo si propone di favorire il ricorso alla conciliazione mediante incentivi e disincentivi. Alla parte che, senza giustificato motivo, rifiuterà la proposta formulata dal giudice o dall'altra parte, potranno essere addossate le spese di giudizio, con una maggiorazione che può spingersi fino alla metà.

Specializzazione giudici tributari: due proposte

Quanto al ruolo e alla natura del giudice tributario, si ritiene necessario un più deciso orientamento alla specializzazione, ma sul punto la Commissione non riesce a trovare un punto di equilibrio e per questo si è giunti all'elaborazione di due proposte. L'alternativa è tra diversi modi d'intendere la specializzazione, tra il consolidare la vocazione specialistica dei giudici tributari quali sono attualmente configurati e l'istituire un giudice speciale.

La prima proposta, dunque, tiene fermo il tratto saliente della normativa vigente, cioè la configurazione della magistratura tributaria come onoraria, pur introducendo il requisito della laurea magistrale in giurisprudenza o in economia o al titolo di dottore di ricerca in materie giuridico-aziendali per quanti non appartengono alla magistratura ordinaria, amministrativa o contabile.

Un altro aspetto della prima opzione consiste nel mantenere invariato l'attuale primo grado. L'inquadramento dei giudici provenienti da altre giurisdizioni, a titolo esclusivo o prevalente, è previsto all'interno del secondo grado.

L'altra proposta, invece, valorizzando il principio di specializzazione, si spinge a ipotizzare l'istituzione di un giudice speciale (i tribunali tributari e le corti d'appello tributarie) e il rafforzamento sia del meccanismo di reclutamento, sia della scelta da parte di quanti intendano ricoprire gli uffici della giurisdizione tributaria.

L'accesso, in tal caso, sarebbe dunque fondato su un pubblico concorso, riservato ai laureati in giurisprudenza e (entro certi limiti quantitativi e a determinate condizioni) ai giudici tributari in servizio. In sostanza, i giudici tributari non sarebbero più giudici onorari, ma professionali e a tempo pieno.

Indipendenza dei giudici tributari

La Commissione è concorde, invece, quanto all'importanza di consolidare l'indipendenza dei giudici tributari, in quanto "il giudicare deve essere non solo distinto dall'amministrare, sottratto a istanze politiche, ma anche separato".

La Commissione reputa necessario rimuovere due ostacoli: le modalità di determinazione dei compensi, che possono comportare distorsioni finanche nella scelta delle sedi e a cui si raccomanda di "porre mano tempestivamente", e il vulnus all'autonomia del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria riguardante il personale, raccomandandosi l'istituzione di un apposito ruolo di dirigenti e di impiegati.

Per ragioni di coerenza e di completezza, la Commissione reputa opportuno raccomandare altresì una rafforzata attenzione al reclutamento e alla formazione continua del personale amministrativo adibito alla giurisdizione tributaria, in modo che sia assicurata la qualità dei servizi di supporto all'opera dei giudici.

Testimoni nel processo tributario

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Tra le proposte volte ad apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco ne emergono alcune per migliorare l'assistenza legale del contribuente, ad esempio ipotizzando di semplificare l'accesso alla difesa prestata dai centri di assistenza fiscale.

Ancora, per la commissione il divieto della prova testimoniale tenuto fermo dal d.lgs. n. 546 del 1992, rappresenta una limitazione che va ripensata alla luce della riformulazione dell'articolo 111 della Costituzione, ispirata al giusto processo e alla parità delle armi tra le parti e, in ultima analisi, al riconoscimento che il giudice deve aver pieno accesso ai fatti, per poter rendere giustizia convenientemente.

Il correttivo di cui si propone l'adozione consiste, appunto, nel rimuovere in parte l'impedimento all'utilizzo della prova testimoniale, lasciando al giudice la valutazione circa il suo utilizzo, solo su circostanze oggetto di dichiarazioni di terzi contenute in atti istruttori.

Migliorare il giudizio in Cassazione

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Indipendentemente dal modo con cui le istituzioni politiche decideranno di rafforzare la specializzazione della giurisdizione tributaria, la Commissione ritiene necessari interventi legislativi riguardanti il giudizio di legittimità che si svolge dinanzi alla Corte di Cassazione e che viene ritenuto migliorabile.

L'azione riformatrice, spiega il documento, deve concentrarsi su due punti, che ruotano attorno alla necessità di realizzare condizioni che permettano alla Corte di esercitare la funzione nomofilattica che l'ordinamento le assegna: il rinvio pregiudiziale in Cassazione e l'intervento del pubblico ministero nell'interesse della legge. Proposte già elaborate dalla Commissione Luiso di riforma della giustizia civile e che si ritiene possano essere riprese e applicate anche alle controversie tributarie.

Per la Commissione è inoltre indispensabile anche ridurre il contenzioso dinanzi alla Suprema Corte. Per porvi rimedio, si legge nel testo, "si può certamente incoraggiare la Corte di Cassazione a compiere ulteriori sforzi sia nella direzione dell'incremento della dotazione organica della sezione tributaria, sia in quella dell'aumento - mediante le proprie disposizioni amministrative, più agevolmente modificabili rispetto a quelle legislative - del tempo di permanenza all'interno della sezione".

Si raccomanda al Governo e al Parlamento di rinsaldare la sezione, istituendola per legge, come si è fatto per quella competente per le dispute in materia di lavoro. Ancora, si guarda all'esperienza acquisita all'interno del processo amministrativo e di quello contabile circa l'utilizzo di istituti che richiedono ai ricorrenti di ribadire entro un preciso termine la persistenza dell'interesse (con alcuni adattamenti).

Sul piano economico, si ipotizza un intervento legislativo straordinario, nella forma d'una definizione agevolata delle liti giustificato dall'interesse pubblico a una ordinata composizione delle liti (e "non dall'interesse a fare cassa") che avrebbe ad oggetto soltanto il contenzioso dinanzi alla Corte di Cassazione.

Scarica pdf Relazione Commissione Riforma Processo Tributario
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Foto: 123rf.com
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