Cos'è e come funziona la perenzione, la principale ipotesi di estinzione del procedimento amministrativo a causa del mancato impulso di parte
bilancia con martello di giustizia

Cos'è la perenzione

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L'istituto della perenzione, disciplinato dagli articoli 81 e seguenti c.p.a., rappresenta la principale ipotesi di estinzione nel procedimento amministrativo, che si verifica a seguito del mancato impulso di parte entro un determinato periodo di tempo. La sua disciplina è contenuta nel Libro secondo (Processo amministrativo di primo grado), Titolo VI rubricato "Estinzione e improcedibilità".
L'inattività delle parti, dunque, è causa estintiva del giudizio amministrativo. L'art. 71 c.p.a, infatti, prevede che la fissazione dell'udienza di discussione debba essere chiesta da una delle parti con apposita istanza, non revocabile, da presentare entro il termine massimo di un anno dal deposito del ricorso o dalla cancellazione della causa dal ruolo.
L'art. 81 c.p.a. precisa che il ricorso si considera perento se nel corso di un anno non è compiuto alcun atto di procedura. Il termine non decorre dalla presentazione dell'istanza di fissazione dell'udienza di discussione di cui all'articolo 71, comma 1, c.p.a. e finché non si sia provveduto su di essa, salvo quanto previsto dall'articolo 82.
La perenzione che determina l'estinzione del giudizio, dunque, è correlata alla mancanza di un adempimento processuale. In virtù dell'esigenza di ridurre il contenzioso, il legislatore ha introdotto un meccanismo destinato a evitare il rischio che i ricorsi amministrativi, essendo soggetti a impulso di parte, possano rimanere sospesi per un tempo indefinito e interminabile.

Perenzione dei ricorsi ultraquinquennali

L'art. 82 c.p.a., richiamato dal citato art. 81, prevede che decorsi cinque anni dalla data di deposito del ricorso, la segreteria comunichi alle parti costituite un apposito avviso in virtù del quale è fatto onere al ricorrente di presentare nuova istanza di fissazione di udienza, sottoscritta dalla parte che ha rilasciato la procura e dal suo difensore, entro 180 giorni dalla data di ricezione dell'avviso. In difetto di tale nuova istanza, il ricorso viene dichiarato perento.
Tale disposizione è volta a semplificare la definizione di quelle controversie per le quali il decorso del tempo può costituire indice di una sopravvenuta carenza di interesse. Quest'ultima, si desume dalla mancata presentazione di una nuova istanza di fissazione entro il termine dalla specifica comunicazione inviata dalla segreteria. Ciò la distingue dalla perenzione annuale che si sostanzia nell'accertamento dell'abbandono del ricorso in presenza di determinati presupposti (decorso del tempo).

Manifestazione di interesse alla decisione

Il secondo comma dell'art. 82 prevede che, qualora in assenza dell'avviso suddetto sia comunicato alle parti l'avviso di fissazione dell'udienza di discussione nel merito, il ricorso dovrà essere deciso qualora il ricorrente dichiari, anche in udienza a mezzo del proprio difensore, di avere interesse alla decisione. In caso contrario, il ricorso è dichiarato perento dal presidente del collegio con decreto.
La concessione alla parte un termine entro il quale "opporsi" alla perenzione, serve ad evitare che, a fronte di una manifestazione di interesse alla trattazione della causa, il processo venga dichiarato definitivamente perento.
La manifestazione di interesse dovrà provenire dal ricorrente, anche a mezzo del difensore. Infatti, il legislatore ha presupposto che solo i ricorrenti siano portatori di un interesse, pretensivo o oppositivo, a tutela del quale hanno adito il Giudice amministrativo e, pertanto, solo le parti ricorrenti, e non già l'Amministrazione intimata, protraendosi oltre misura la durata del processo, sono legittimate a darvi impulso, così evitandone la morte (T.A.R. Lazio Roma, sent. n. 8541/2011).
Ancora, si ritiene che la domanda di fissazione dell'udienza di trattazione del ricorso debba essere sottoscritta dalla parte sostanziale, posto che in tal modo il legislatore si è assicurato che proprio la persona che fisicamente dispone dell'interesse dedotto in giudizio valuti l'attuale utilità della statuizione giudiziale, dichiarando direttamente la permanenza del relativo interesse.

Effetti della perenzione

L'art. 83 c.p.a. stabilisce che la perenzione opera di diritto e possa essere rilevata anche d'ufficio. Operatività di diritto significa che la perenzione opera immediatamente, nel momento in cui si verifica, anche qualora venga poi dichiarata in un momento successivo all'evento estintivo.
I suoi effetti, pertanto, si producono retroattivamente e non al momento in cui la perenzione viene rilevata dal giudice o eccepita dalla parte. Il rilievo dell'estinzione rimane tuttavia indispensabile ai fini della relativa declaratoria e potrà essere operato sia dalla parte interessata (di norma il resistente, ma anche l'interventore), nonché, come esplicitato dalla medesima norma, dal giudice d'ufficio.
La norma, inoltre, prevede anche che ciascuna delle parti dovrà sopportare le proprie spese nel giudizio. Ciò significa che il processo perente è sostanzialmente un processo senza condanna alle spese, in quanto ciascuna parte sopporterà le proprie. La ratio è da riscontrare nella circostanza che il processo si estingue per inerzia di tutte le parti. Dunque, a differenza della rinuncia, la chiusura del rapporto processuale non potrà essere attribuita ad una sola di esse.

Perenzione e domanda cautelare

La giurisprudenza non ha mancato di pronunciarsi in diverse occasioni sulla sopravvivenza, in termini generali, degli effetti dell'ordinanza cautelare del giudice amministrativo nonostante la perenzione del giudizio.
Il provvedimento cautelare emesso dal giudice amministrativo per assicurare interinalmente gli effetti della non si ritiene assumere carattere decisorio (al pari di quello emesso dal giudice ordinario, salvo i casi espressamente previsti) e dunque non incide in via definitiva sulle posizioni soggettive dedotte in giudizio, essendo destinato a perdere efficacia per effetto della sentenza definitiva di merito.
Pur coinvolgendo posizioni di diritto soggettivo, dunque, tale provvedimento non statuisce su di esse con la forza dell'atto giurisdizionale idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure sul punto della giurisdizione (v. Cass., Sez. Un., n. 21677/2013). Anche il giudice amministrativo si è pronunciato nel medesimo senso chiarendo che le ordinanze cautelari, in quanto prive di contenuto definitivamente decisorio, sono insuscettibili di passare in giudicato, analogamente ai provvedimenti istruttori, interlocutori o di rinvio al ruolo ordinario (cfr. Cons. St., n. 5084/2018).
La Corte di Cassazione, nella recente sentenza n. 13629 del 2 luglio 2020 (qui sotto allegata), ribadendo gli orientamenti giurisprudenziali in materia, ha dunque concluso nel senso che l'estinzione del giudizio per perenzione comporta la caducazione automatica di tutti gli effetti riconducibili alla misura cautelare eventualmente accordata.
Scarica pdf Cassazione Civile, sentenza 13629/2020
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Foto: 123rf.com
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