Estratto di un vademecum per La Tribuna in tema di reati e processi per orientarsi nel diritto dell'emergenza da Covid-19
giudice che regge bilancia simbolo di giustizia
di Paolo M. Storani - Pubblichiamo su LIA Law In Action un estratto di un'opera in ebook di Valerio de Gioia e Giorgia Papiri, testo edito da La Tribuna, 2020.
Si tratta di un vademecum su reati e processi al tempo del Covid-19 per orientarsi nel tempo dell'emergenza.
Ringrazio Valerio e Giorgia per l'ambita preferenza ed auguro ai visitatori di Studio Cataldi buona lettura.

1. Premessa
2. Il reato di inosservanza dei provvedimenti dell'autorità
3. Il reato di inosservanza dell'ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo
4. Il reato di epidemia
5. Il reato di diffusione colposa di epidemia
6. Le attestazioni mendaci nelle autocertificazioni
7. Aspetti processuali: i rinvii d'ufficio e la sospensione dei termini di prescrizione

I reati al tempo del Coronavirus*

Valerio de Gioia e Giorgia Papiri

*estratto dall'Ebook, Reati e processi al tempo del Coronavirus. Vademecum per orientarsi nel diritto dell'emergenza, LaTribuna, 2020

Sommario: 1. Premessa. - 2. Il reato di inosservanza dei provvedimenti dell'autorità. - 3. Il reato di inosservanza dell'ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo. - 4 Il reato di epidemia. - 5 Il reato di diffusione colposa di epidemia. - 6. Le attestazioni mendaci nelle autocertificazioni. - 6.1. La falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico. - 6.2. La falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identità o su qualità personali proprie o di altri. - 7. Aspetti processuali: i rinvii d'ufficio e la sospensione dei termini di prescrizione.

1. Premessa

Il continuo susseguirsi di provvedimenti recanti prescrizioni e obblighi, talvolta diversificati in base alla Regione o addirittura al Comune nel quale si vive, in uno con il mutamento delle sanzioni, prima penali, poi amministrative, poi di nuovo penali, a seconda di come venga qualificata la condotta, pone a rischio la tenuta del principio di legalità: solo una regola precisa e inequivoca consente al consociato di prestarvi ossequio, in tal modo legittimando l'ordinamento a sanzionarne l'eventuale violazione.

Nell'attuale contesto pandemico, a fronte dell'inevitabilità del ricorso ad interventi normativi d'urgenza, volti a contrastare o comunque contenere il contagio da Covid-19 (meglio conosciuto come Coronavirus), è tuttavia innegabile che il cittadino si trovi, improvvisamente, a dover fare i conti con disposizioni "emergenziali", di natura anche penale, non sempre caratterizzate da omogeneità e spesso di non univoca interpretazione, alle cui conseguenze sanzionatorie anche il più ligio dei destinatari rischia di incorrere.

Di seguito si elencano i reati suscettibili di più frequente integrazione "ai tempi del Coronavirus":

- art. 650 c.p.(inosservanza dei provvedimenti dell'Autorità);

- art. 260 T.U. Leggi Sanitarie (misure contro la diffusione delle malattie infettive dell'uomo);

- art. 438 c.p. (epidemia);

- art. 452 c.p. (delitti colposi contro la salute pubblica);

- art. 483 c.p. (falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico);

- art. 495 c.p. (falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identità o su qualità personali proprie o di altri).

2. Il reato di inosservanza dei provvedimenti dell'autorità

L'art. 650 c.p., rubricato "inosservanza dei provvedimenti dell'Autorità", prevede che chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d'ordine pubblico o d'igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato, con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a 206 euro.

Si tratta di una norma penale in bianco a carattere sussidiario, applicabile solo quando il fatto non sia previsto come reato da una specifica disposizione (Cassazione n. 25322 del 2019) ovvero allorché il provvedimento dell'autorità non sia munito di un proprio, specifico sistema di rimedi a tutela degli interessi coinvolti (Cassazione n. 44957 del 2017).

Il D.L. 23 febbraio 2020, n. 6, all'art. 3, comma 4, ha recentemente previsto che «Salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto è punito ai sensi dell'articolo 650 del codice penale …».

Sulla stessa linea si pone l'art. 4, comma 2, del D.P.C.M. 8 marzo 2020, secondo cui «salvo che il fatto costituisca più grave reato, il mancato rispetto degli obblighi di cui al presente decreto è punito ai sensi dell'articolo 650 del codice penale …».

Si stima che nella fase iniziale dell'emergenza, dalla violazione delle misure di contenimento e dal mancato rispetto degli obblighi posti dall'Esecutivo, sia derivato un numero elevatissimo di denunce per il reato contravvenzionale di cui all'art. 650 c.p. (intorno alle 100.000).

Grande, poi, la confusione tra i non addetti ai lavori: alla tesi secondo cui la norma avrebbe addirittura comportato l'arresto - inteso come misura precautelare - del trasgressore si è opposta quella che ha ritenuto la violazione in esame sanzionabile con una semplice multa (facendo leva sul tenore della norma laddove richiama l'ammenda); altri, invece, anticipando gli esiti di un giudizio che si sarebbe svolto, verosimilmente, con l'emissione di un decreto penale di condanna, hanno suggerito di risolvere il problema mediante oblazione (pagamento di una somma di denaro che comporta l'estinzione del reato).

La svolta si è avuta con D.L. 25 marzo 2020, n. 19, che, all'art. 4, comma 1, ha infine previsto: «Salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui all'articolo 1, comma 2, individuate e applicate con i provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2, comma 1, ovvero dell'articolo 3, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000 e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall'articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, di cui all'articolo 3, comma 3. Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l'utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo».

Il decreto ha operato, nei fatti, una depenalizzazione (trasformazione dell'illecito penale in amministrativo): il legislatore, non solo ha indicato - quale conseguenza al mancato rispetto delle misure di contenimento - la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000, ma ha altresì esplicitato la non operatività delle sanzioni contravvenzionali di cui all'art. 650 c.p. e/o di ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità (il riferimento è all'art. 260 T.U. Leggi sanitarie).

Tale disciplina, in virtù dell'art. 2, comma 2, c.p. - a mente del quale "nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato; e, se vi è stata condanna, ne cessano la esecuzione e gli effetti penali" -, impedirà l'esercizio dell'azione penale e, per i processi eventualmente in corso, condurrà alla assoluzione con la formula "il fatto non è più previsto dalla legge come reato", limitatamente, ovviamente, al mancato rispetto delle misure di contenimento puntualmente elencate in seno al provvedimento.

Del resto, a fugare qualsiasi dubbio in ordine alla efficacia retroattiva della disposizione in commento, è stato lo stesso D.L. 25 marzo 2020, n. 19 cit. laddove ha espressamente stabilito che le disposizioni che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto, con la precisazione che, in tali casi, le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà.

Da ultimo, si segnala come con l'art. 1 del DPCM 10 aprile 2020 siano state "aggiornate" le misure di contenimento del virus Covid 19, attraverso un'elencazione di attività "consentite", "vietate", "obbligatorie" e "raccomandate", ma senza un parallelo coordinamento con l'art. 4 del D.L. 25 marzo 2020, n. 19. In mancanza di una perfetta sovrapponibilità delle previsioni ivi contenute con le misure precedentemente adottate, sul piano sistematico potrebbero emergere profili di incertezza in ordine alla applicazione dell'art. 650 c.p. rispetto a condotte violative di regole di contenimento introdotte successivamente al 25 marzo 2020.

3. Il reato di inosservanza dell'ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo

L'art. 260, R.D. 1265/1934, come modificato dal D.L. 19/2020, sanziona, con l'arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l'ammenda da euro 500 ad euro 5.000, la condotta di chiunque non osserva un ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo.

Se il fatto è commesso da persona che esercita una professione o un'arte sanitaria la pena è aumentata.

La norma si riferisce non soltanto a situazioni di malattia in atto, ma altresì a situazioni di malattia già cessata e/o di malattia di cui si teme l'insorgenza, essendo "impedire l'insorgenza" espressione equipollente a quella "prevenire l'insorgenza" (Cassazione sent. 27 aprile 1978).

Il D.L. 19/2020 ha previsto che, salvo che il fatto costituisca violazione dell'art. 452 c.p. (diffusione colposa di epidemia) o comunque più grave reato, la violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus è punita proprio ai sensi dell'art. 260 cit., del quale ha elevato il regime sanzionatorio (l'originaria previsione normativa contemplava la pena dell'arresto fino a sei mesi e dell'ammenda da lire 40.000 a lire 800.000).

Il reato, dunque, risulta adesso integrato solo allorché venga violata la misura della c.d. "quarantena obbligatoria" e non anche la c.d. "quarantena precauzionale".

4. Il reato di epidemia

L'art. 438 c.p. punisce con l'ergastolo chiunque cagiona un'epidemia mediante la diffusione di germi patogeni.

Il vocabolo "epidemia" significa lessicalmente malattia contagiosa che colpisce contemporaneamente gli abitanti di una città o di una regione: l'etimo della parola, dal greco epi demos, letteralmente "sul popolo" e cioè "esteso sul popolo", conferma l'esattezza di tale definizione.

Secondo l'accezione accreditata dalla scienza medica per epidemia si intende ogni malattia infettiva o contagiosa suscettibile, per la propagazione dei suoi germi patogeni, di una rapida ed imponente manifestazione in un medesimo contesto e in un dato territorio, in grado di colpire un numero di persone tale da destare un notevole allarme sociale e un correlativo pericolo per una quantità indeterminata di individui.

La nozione giuridica di epidemia è più ristretta e circoscritta rispetto all'omologo concetto elaborato in campo scientifico in quanto il legislatore, con la locuzione "mediante la diffusione di germi patogeni" di cui all'art. 438 c.p., ha inteso circoscrivere la punibilità alle condotte caratterizzate da determinati percorsi causali.

La dottrina maggioritaria nonché la giurisprudenza di merito e anche di legittimità (Cassazione sent. n. 2597 del 2011) hanno sottolineato che il fatto tipico previsto dalla norma è modellato secondo lo schema dell'illecito causalmente orientato in quanto il legislatore ne ha disciplinato anche il percorso causale, con la conseguenza che il medesimo evento realizzato a seguito di un diverso percorso, difetta di tipicità. L'epidemia, quindi, costituisce l'evento cagionato dall'azione incriminata la quale deve estrinsecarsi secondo una precisa modalità di realizzazione, ossia mediante la propagazione volontaria o colpevole di germi patogeni di cui l'agente sia portatore. Tale interpretazione ermeneutica della norma risulta chiaramente esplicitata nella relazione del Guardasigilli ai lavori preparatori del codice penale in cui veniva sottolineata, a giustificazione della incriminazione e della gravità delle pene ivi contemplate, "l'enorme importanza che ormai ha acquistato la possibilità di venire in possesso di germi, capaci di cagionare una epidemia, e di diffonderli ...".

La materialità del delitto è costituita:

- da un evento di danno, rappresentato dalla concreta manifestazione, in un certo numero di persone, di una malattia eziologicamente ricollegabile a quei germi patogeni;

- da un evento di pericolo, rappresentato dalla ulteriore propagazione della stessa malattia a causa della capacità di quei germi patogeni di trasmettersi ad altri individui anche senza l'intervento dell'autore della originaria diffusione.

L'evento tipico dell'epidemia si connota per diffusività incontrollabile: deve trattarsi di una malattia contagiosa dal rapido sviluppo tale da colpire un numero indeterminato di soggetti e in tempi brevi (Cassazione, S.U., n. 576 del 2008); in altre parole, per la sua spiccata diffusività, deve essere in grado di infettare, nel medesimo tempo e nello stesso luogo, una moltitudine di destinatari, recando con sé, in ragione della capacità di ulteriore espansione e di agevole propagazione, il pericolo di contaminare una porzione ancor più vasta di popolazione (Cassazione sent. n. 48014 del 2019).

La condotta di diffusione a cui guarda il Legislatore penale è soltanto quella di spargimento dei germi in un'azione finalizzata a colpire, nel modo più rapido e incontrollabile, una pluralità indeterminata di individui.

La norma incriminatrice non seleziona le condotte diffusive rilevanti e richiede, con espressione quanto mai ampia, che il soggetto agente procuri un'epidemia mediante la diffusione di germi patogeni, senza specificare in che modo debba avvenire questa diffusione; occorre, però, al contempo - e ciò è evidente - che sia una diffusione capace di causare un'epidemia.

5. Il reato di diffusione colposa di epidemia

In base all'art. 452 c.p., rubricato "delitti colposi contro la salute pubblica", chiunque commette, per colpa, alcuno dei fatti preveduti dagli artt. 438 c.p. (epidemia) e 439 c.p. (avvelenamento di acque o di sostanze alimentari) è punito con la reclusione da uno a cinque anni, nei casi per i quali esse stabiliscono l'ergastolo e con la reclusione da sei mesi a tre anni, nel caso in cui l'art. 439 c.p. stabilisce la pena della reclusione.

Il delitto di epidemia colposa a titolo di omissione non è configurabile: l'art. 438 c.p., con la locuzione "mediante la diffusione di germi patogeni", richiede una condotta commissiva a forma vincolata, incompatibile con il disposto dell'art. 40, comma 2, c.p., riferibile esclusivamente alle fattispecie a forma libera. La norma evoca, all'evidenza, una condotta commissiva a forma vincolata di per sé incompatibile con la c.d. clausola di equivalenza riferibile esclusivamente alle fattispecie a forma libera, la cui realizzazione prescinde dalla necessità che la condotta presenti determinati requisiti modali (Cassazione sent. 9133 del 2017).

6. Le attestazioni mendaci nelle autocertificazioni

Sempre al fine di contrastare e contenere il contagio da Covid-19, il Governo è intervenuto limitando fortemente la libertà di circolazione dei cittadini: solo in casi tassativamente previsti è consentito uscire dalla propria abitazione compilando un modulo rinvenibile sul sito del Ministero dell'Interno, denominato "AUTODICHIARAZIONE AI SENSI DEGLI ARTT. 46 E 47 D.P.R. N. 445/2000".

Si sono susseguite diverse e più puntuali (e aggiornate) versioni del modello di autodichiarazione che hanno aumentato la confusione e i timori dei dichiaranti; si è, inoltre, discusso circa l'obbligo di stamparlo e compilarlo nella propria abitazione, anche se è sempre stata data la possibilità di compilare quello messo a disposizione dalle forze dell'Ordine in occasione del controllo.

Passando ai contenuti, nel modulo, dopo aver indicato le proprie generalità, si deve attestare di essere "consapevole delle conseguenze penali previste in caso di dichiarazioni mendaci a pubblico ufficiale (art. 495 c.p.)" dichiarando, sotto la propria responsabilità:

- di non essere sottoposto alla misura della quarantena ovvero di non essere risultato positivo al COVID-19 (fatti salvi gli spostamenti disposti dalle Autorità sanitarie);

- che lo spostamento è iniziato da ….. (indicare l'indirizzo da cui è iniziato) con destinazione …..;

- di essere a conoscenza delle misure di contenimento del contagio vigenti alla data odierna ed adottate ai sensi degli artt. 1 e 2 del decreto legge 25 marzo 2020, n.19, concernenti le limitazioni alle possibilità di spostamento delle persone fisiche all'interno di tutto il territorio nazionale;

- di essere a conoscenza delle ulteriori limitazioni disposte con provvedimenti del Presidente delle Regione ….. (indicare la Regione di partenza) e del Presidente della Regione ….. (indicare la Regione di arrivo) e che lo spostamento rientra in uno dei casi consentiti dai medesimi provvedimenti ….. (indicare quale);

- di essere a conoscenza delle sanzioni previste dall'art. 4 del decreto legge 25 marzo 2020, n. 19;

- che lo spostamento è determinato da:

o - comprovate esigenze lavorative;

- assoluta urgenza ("per trasferimenti in comune diverso", come previsto dall'art. 1, comma 1, lettera b) del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 marzo 2020);

- situazione di necessità (per spostamenti all'interno dello stesso comune o che rivestono carattere di quotidianità o che, comunque, siano effettuati abitualmente in ragione della brevità delle distanze da percorrere);

- motivi di salute.

Occorre, inoltre, indicare la specifica attività indifferibile che legittima lo spostamento (il modulo riporta i seguenti esempi: lavoro presso ….., devo effettuare una visita medica, urgente assistenza a congiunti o a persone con disabilità, o esecuzioni di interventi assistenziali in favore di persone in grave stato di necessità, obblighi di affidamento di minori, denunce di reati, rientro dall'estero, altri motivi particolari).

Trattandosi di una autocertificazione, ai sensi dell'art. 76 d.P.R. 445/2000, la dichiarazione mendace comporta una responsabilità penale.

Il citato art. 76, rubricato "norme penali", dispone che, chiunque rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa uso nei casi previsti dal presente testo unico è punito ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia. L'esibizione di un atto contenente dati non più rispondenti a verità equivale ad uso di atto falso. Le dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli artt. 46 e 47 e le dichiarazioni rese per conto delle persone indicate nell'art. 4, comma 2, sono considerate come fatte a pubblico ufficiale.

6.1. La falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico

Quanto alla responsabilità penale, nonostante i moduli sino ad oggi messi a disposizione della collettività richiamino l'art. 495 c.p. - che ovviamente non vincola circa la corretta qualificazione del fatto di reato -, la falsa attestazione dei motivi che legittimano gli spostamenti integra, più correttamente, il reato di "Falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico" di cui all'art. 483 c.p.

Tale norma sanziona, con la pena della reclusione sino a due anni, chiunque attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità.

6.2. La falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identità o su qualità personali proprie o di altri

Solo nel caso in cui la falsa attestazione abbia ad oggetto "l'identità, lo stato o altre qualità della propria o dell'altrui persona", si potrà essere chiamati a rispondere del diverso (e più grave reato) di cui all'art. 495 c.p., che prevede la pena della reclusione da uno a sei anni.

Nella nozione di qualità personali, cui fa riferimento la norma, rientrano gli attributi e i modi di essere che servono ad integrare l'individualità di un soggetto e, cioè, sia le qualità primarie, concernenti l'identità e lo stato civile delle persone, sia le altre qualità che pure contribuiscono ad identificare le persone, quali la professione, la dignità, il grado accademico, l'ufficio pubblico ricoperto, una precedente condanna e simili (Cassazione sent. n. 19695 del 2019).

7. Aspetti processuali: i rinvii d'ufficio e la sospensione dei termini di prescrizione

Nel caso di rinvio d'ufficio del processo, il Decreto Cura Italia ha previsto la sospensione del corso della prescrizione per il tempo in cui il procedimento è rinviato e, in ogni caso, non oltre il 30 giugno 2020.

Facendo leva sulla natura sostanziale - e non processuale - dell'istituto della prescrizione (così come peraltro sancito da plurimi interventi della Consulta, cfr. Corte Cost., ord. 24/2016 e sent. 115/2018), la sospensione dovrebbe operare solo con riferimento ai procedimenti penali relativi a fatti di reato commessi successivamente alla entrata in vigore della novella normativa (art. 2 c.p. e art. 7 CEDU).

Il provvedimento di rinvio di ufficio che disponga la sospensione dei termini di prescrizione del procedimento penale, originato da condotte criminose poste in essere in un momento anteriore, non produce alcun effetto avendo natura dichiarativa (e, dunque, meramente "ricognitiva" e non "costitutiva") di situazioni i cui caratteri sono predeterminati normativamente; ove il provvedimento sia stato emesso fuori dei casi consentiti, dunque, alla sua pronuncia non conseguono gli effetti propri della sospensione continuando a decorrere i termini di prescrizione, non potendo l'illegittima disposizione del giudice avere effetto negativo per l'imputato (Cassazione, sent. 47160 del 2019).

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