Contratti secretati: cosa sono?

di Roberto Paternicò - Il "segreto di Stato", istituto collegato direttamente alle varie fattispecie contrattuali pubbliche, veniva disciplinato dalla L. n. 801/1977 e successivamente modificato ed integrato dalla L. n. 124/2007.

• Cos'è il "segreto di Stato"
• L'indagine della Corte dei Conti
• Le verifiche dei contratti secretati del Mit

Cos'è il "segreto di Stato"

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Un vincolo apposto da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, all'accesso o alla divulgazione per "gli atti, i documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recar danno alla integrità dello Stato democratico, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, al libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali, alla indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato. In nessun caso possono essere oggetto di segreto di Stato fatti eversivi dell'ordine costituzionale".

Con il comma 2 dell'art. 39 L. n.124/2007 s'integrava la previgente disciplina, prevedendo che "le informazioni, i documenti, gli atti, le attività, le cose e i luoghi coperti da segreto di Stato sono posti a conoscenza esclusivamente dei soggetti e delle autorità chiamati a svolgere rispetto ad essi funzioni essenziali, nei limiti e nelle parti indispensabili per l'assolvimento dei rispettivi compiti e il raggiungimento dei fini rispettivamente fissati. Tutti gli atti riguardanti il segreto di Stato devono essere conservati con accorgimenti atti ad impedirne la manipolazione, la sottrazione o la distruzione".
Sull'argomento la Corte costituzionale aveva avuto modo di esprimersi più volte, sancendo il principio in base al quale il perseguimento del bene supremo della sicurezza ed integrità dello Stato può in taluni casi anche giustificare la compromissione, eventuale e circostanziata, di altri interessi di rango primario.
Due interessi contrapposti: da una parte, la generale conoscenza o la rivelabilità dell'atto o dell'informazione in esame e dall'altra, la tutela di valori quali la difesa o la sicurezza del paese che, se ritenuti prevalenti, giustificano l'applicazione della peculiare disciplina della segretazione.

L'indagine della Corte dei Conti

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La Corte dei Conti con Deliberazione 24 maggio 2018, n.10/2018/G ha svolto la periodica indagine sui "Contratti secretati o caratterizzati da particolari misure di sicurezza" così come previsto dall'art. 162, c. 5 del d.lgs. n. 50/2016 (Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione) evidenziando "..la scarsa attenzione prestata dalle amministrazioni alle indicazioni a più riprese formulate dalla Corte, tese a ricondurre l'attività delle amministrazioni ad un corretto utilizzo della possibilità, concessa dal legislatore, di derogare alle disposizioni relative alla pubblicità delle procedure di affidamento di opere, forniture e servizi". Dall'indagine, quindi, emergono profili di illegittimità (già rilevati nell'ambito dei precedenti referti) correlati all'assenza di adeguate motivazioni nei provvedimenti di segretazione per il ricorso alla procedura derogatoria e l'assenza di esaustiva documentazione per le relative verifiche. Vi è carenza, inoltre, di strumenti sanzionatori, a disposizione della Corte stessa, a fronte di condotte omissive.

A seguito delle varie modifiche legislative, la Corte dei Conti opera, oggi, un controllo preventivo sulla legittimità e sulla regolarità dei contratti oggetto di segretazione oltre a quello che già effettuava in sede successiva circa la regolarità, correttezza ed efficacia della gestione, mediante un ufficio appositamente costituito. A ciò si aggiungano le ampie competenze affidate all'ANAC (tra le principali quelle dell'art. 213 d.lgs. n. 50/2016). Pertanto, con le modifiche apportate dal d.lgs. n. 50/2016 si stabilisce che in materia di contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza coesistano, seppur in ambiti diversi, l'attività di controllo della Corte dei conti e quella di vigilanza dell'ANAC.

Le verifiche dei contratti secretati del Mit

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La Corte dei Conti ha preso in esame i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza relativi al 2015 e al primo quadrimestre del 2016, trasmessi alla Corte da sei amministrazioni statali (Infrastrutture e trasporti; Difesa; Affari esteri e cooperazione internazionale; Giustizia, Politiche agricole, alimentari e forestali; Interno).

Sono stati presi in considerazione la stipula di nuovi contratti e gli atti modificativi di contratti preesistenti relativi alle opere ed ai lavori oggetto di segretazione o di speciali misure di sicurezza, posti in essere dai provveditorati interregionali nell'ambito dell'attività svolta in qualità di stazione appaltante e di soggetto realizzatore per conto delle amministrazioni dello Stato "usuarie" delle opere stesse.

I risultati

Ecco i risultati:

- In molti casi, gli atti di segretazione non risultino conformi rispetto alle prescrizioni dell'art. 17, c. 2, lett. a), in base al quale "le amministrazioni e gli enti usuari dichiarano, con provvedimento motivato, i lavori, i servizi e le forniture eseguibili con speciali misure di sicurezza individuate nel predetto provvedimento"; " …. si dovrebbero dettagliare le fasi operative e le lavorazioni oggetto di segretazione e non limitarsi - come è stato riscontrato - a indicazioni generiche, facendo sostanzialmente corrispondere le misure predette con l'ambito complessivo dell'intervento";

- "anomalia di alcune nuove stipulazioni in relazione alle quali i provveditorati, anziché adottare provvedimenti ad hoc, hanno continuato a fare riferimento ad atti di segretazione risalenti nel tempo, relativi a programmi di attività a largo spettro e per ciò stesso contenenti prescrizioni estremamente generiche in materia di sicurezza. In tale casistica rientrano, in particolare, gli atti di segretazione concernenti nuove attività effettuate in istituti penitenziari presi in carico dalle strutture periferiche del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, a seguito della cessazione della gestione affidata al Commissario governativo per l'emergenza carceraria";

- "diffuso ricorso a varianti in corso d'opera ed opere integrative rispetto alla progettazione originaria: nel 2015, tali interventi hanno rappresentato i due terzi delle stipulazioni del Ministero (21 su 33)";

- "l'adozione di atti aggiuntivi o di contratti complementari, in base alle previsioni di cui, rispettivamente, agli artt. 132 e 57 del Codice dei contratti, avrebbe richiesto, da un canto l'esplicitazione delle specifiche motivazioni degli interventi modificativi, dall'altro il rispetto di limiti rigorosi fissati dalle citate disposizioni in relazione ai profili finanziari degli interventi stessi: i dati esposti evidenziano le fattispecie in cui tali limiti risultano, talvolta anche significativamente, superati";

- "Il reiterato ricorso a varianti ed integrazioni degli interventi induce, inoltre, ad una riflessione sulla qualità della progettazione, dei capitolati e di tutta la documentazione tecnica inerente le procedure di affidamento dei lavori nonché l'attuazione delle opere e la successiva verifica della loro corretta esecuzione. Si tratta di attività che, soprattutto in relazione alle peculiari caratteristiche dei contratti oggetto di segretazione, richiedono specifiche competenze e particolari attenzioni alle esigenze (anche future) delle amministrazioni usuarie. Per queste ragioni, il ricorso a professionisti esterni - previsto dall'art. 91 d.lgs. n. 163/2006 - dovrebbe ritenersi un'eccezione rispetto al diretto impegno degli uffici dell'amministrazione".

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