ResponsabilitÓ civile dei magistrati

Responsabilità civile dei magistrati

Guida aggiornata alla riforma del 2015 in vigore dal 19 marzo

La responsabilità civile dei magistrati nell'ambito dell'esercizio delle funzioni giudiziarie è disciplinata dalla legge n. 117 del 13 aprile 1988 (c.d. "legge Vassalli"), approvata a seguito del referendum abrogativo della previgente normativa (d.p.r. n. 497/1987) considerata fortemente limitativa sul piano della responsabilità civilistica dei giudici. 

La nuova legge ha cercato di contemperare i due principi della responsabilità civile dei giudici con l'esigenza di salvaguardarne l'indipendenza e l'autonomia, tuttavia, nel tempo ha corrisposto solo in parte agli obiettivi originari fissati con il referendum, realizzando di fatto una responsabilità più virtuale che reale, tanto da portare, a seguito di un lungo dibattito, alimentato anche dalle sollecitazioni della Corte di Giustizia Europea, alla recente riforma operata dalla l. n. 18 del 27 febbraio 2015, in vigore dal 19 marzo 2015.

In questa pagina: Il dibattito | La riforma del 2015 | Il danno ingiusto e la responsabilità indiretta | La colpa grave | Il diniego di giustizia | La clausola di salvaguardia | Campo di applicazione | La domanda di risarcimento | La rivalsa dello Stato | Responsabilità disciplinare e contabile

Il dibattito

Di fronte ai risultati prodotti dalla legge Vassalli, giudicati da più parti non rispondenti agli obiettivi originari posti con l'esito referendario, sono stati presentati nel tempo svariati progetti di legge, volti ad introdurre modifiche sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello procedurale, al fine di contemperare, da un lato, l'esigenza di una reale applicabilità della responsabilità civile dei magistrati, dall'altro di non comprometterne le necessarie autonomia ed indipendenza. 

I vari disegni di legge si sono mossi sostanzialmente nell'ottica di una introduzione di forme dirette di responsabilità del magistrato, almeno in caso di dolo, di una semplificazione del procedimento per la responsabilità in caso di colpa grave, di una garanzia di terzietà dell'organo giudicante con la previsione di una composizione mista (anche di cittadini), della revoca del limite della posta risarcitoria (un compiuto excursus sui progetti di legge che si sono susseguiti in materia è visibile sul sito della Camera a questa pagina www.camera.it/...magistrati). 
Nel difficile dibattito sul tema si è incisivamente inserita anche la Corte di Giustizia dell'Unione europea, che si è pronunciata in più occasioni (causa C-224/01 "Kobler"; causa C-173/03 "Traghetti del Mediterraneo SpA" conclusa con sentenza del 13.6.2006) riguardo alla mancata rispondenza della legge Vassalli alle norme del diritto comunitario, soprattutto in merito all'esclusione della responsabilità del magistrato nei casi di interpretazione di norme di diritto o della valutazione di fatti e prove e all’imposizione di requisiti poco rigorosi (nelle ipotesi di responsabilità ammesse) nei confronti della violazione manifesta del diritto vigente. Ciò ha comportato, da ultimo, l’avvio da parte della CGUE di una procedura di infrazione, conclusa con una sentenza di condanna per l'Italia (Commissione c. Italia 24.11.2011) per violazione degli obblighi di adeguamento dell’ordinamento interno al principio di responsabilità degli Stati membri, di fronte alle ipotesi di violazione del diritto dell’Unione Europea da parte degli organi giurisdizionali di primo grado.

 

La riforma del 2015

La necessità di un intervento legislativo, diventata ormai ineludibile, ha portato il Governo alla presentazione di una proposta di legge di riforma della disciplina vigente (n. AC.2738) che, dopo un iter parlamentare lungo e travagliato, è stata definitivamente approvata il 24 febbraio 2015.

La legge n. 18/2015, nell’ottica di adeguare l’ordinamento italiano alle indicazioni fornite dalla Corte di Giustizia Europea, modifica in più punti la l. n. 117/1988, mantenendo tuttavia inalterato il principio della responsabilità indiretta dei magistrati, invocato da più parti, e agendo sostanzialmente sotto il profilo della limitazione della c.d. “clausola di salvaguardia”, della ridefinizione in senso più ampio delle fattispecie di colpa grave, eliminando altresì il filtro endoprocessuale di ammissibilità della domanda e rendendo obbligatoria e più stringente la disciplina della rivalsa dello Stato verso il magistrato responsabile.

 

Il danno ingiusto e la responsabilità indiretta

La legge n. 117/1988 prevede, all'art. 2, che chiunque abbia subito un danno ingiusto, a causa di un comportamento, atto o provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non patrimoniali” (art. 2, comma 1). 

A seguito della riforma viene ampliato lo spettro delle ipotesi del risarcimento dei danni, patrimoniali e non, attraverso l’eliminazione della norma di chiusura “che derivino da privazione della libertà personale”, precedentemente prevista dal comma 1 dell’art. 2.

Rimane, invece, invariato, il principio di responsabilità indiretta, per cui il cittadino che ha subito un danno ingiusto a causa del magistrato dovrà agire, tramite l’apposita azione, esclusivamente nei riguardi dello Stato, il quale si rifarà in un secondo momento sul giudice responsabile, fatta salva l’ipotesi di cui all’art. art. 13, comma 1, della l. n. 117/1988, che prevede che il cittadino, laddove il danno causato dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni consegua ad un fatto costituente reato, possa esperire l’azione civile per il risarcimento nei confronti del magistrato e dello Stato secondo le norme ordinarie.

Quanto al requisito dell’ingiustizia, il danno deve rappresentare l'effetto di un comportamento, atto o provvedimento giudiziario posto in essere da un magistrato con "dolo" o "colpa grave" nell'esercizio delle sue funzioni oppure conseguente "a diniego di giustizia". 

La colpa grave

Fino all’entrata in vigore della l. n. 19/2015, l’art. 2, comma 3, della legge Vassalli includeva nella colpa grave: la grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; l'affermazione e la negazione, determinate da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa (ovvero sussistente) dagli atti del procedimento; l'emissione di provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge o senza motivazione. 

Con la riforma, il legislatore ha provveduto a ridisegnare le fattispecie di colpa grave, novellando l’intero comma 3 e aggiungendo un comma 3-bis all’art. 2 della legge Vassalli.

In particolare, prendendo spunto dalle indicazioni emerse dalla giurisprudenza, secondo la quale, la colpa grave si concretizza in una violazione “grossolana e macroscopica della norma ovvero in una lettura di essa contrastante con ogni criterio logico, che comporta l'adozione di scelte aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore, la manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo e lo sconfinamento dell'interpretazione nel diritto libero" (cfr. ex multis, Cass. n. 7272/2008), il legislatore del 2015 ha soppresso innanzitutto il riferimento alla “negligenza inescusabile” prima previsto, stabilendo così che i comportamenti dei magistrati che rientrano nelle ipotesi di colpa grave sono tali ope legis.

Le ipotesi di colpa grave previste dal novellato comma 3 dell’art. 2 sono le seguenti:

- la violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione Europea (in luogo della grave violazione di legge precedentemente prevista);

- il travisamento del fatto o delle prove;

- l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento, o, viceversa, la negazione di un fatto incontrastabilmente esistente;

- l’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge o senza motivazione.

Nel nuovo comma 3-bis, inoltre, la legge precisa i presupposti di cui tenere conto ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta della legge e del diritto dell’Unione Europea, per la quale deve tenersi conto “del grado di chiarezza e precisione delle norme violate; dell'inescusabilità e della gravità dell’inosservanza”, oltre che, con riferimento solamente alla violazione manifesta del diritto dell’Ue, “della mancata  osservanza  dell'obbligo  di  rinvio pregiudiziale  ai  sensi  dell'articolo  267,  terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nonché del contrasto dell'atto o del provvedimento con l'interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell'Unione europea”. 

 

Il diniego di giustizia

L'art. 3 disciplina, invece, il “diniego di giustizia” che dà luogo alla responsabilità civile del magistrato.

Secondo il comma 1, lasciato inalterato dalla riforma, esso si configura nei casi di ritardi, rifiuti o omissioni del magistrato nel compimento di uno o più atti di ufficio, quando “trascorso il termine di legge per il compimento dell'atto, la parte ha presentato istanza per ottenere il provvedimento sono decorsi inutilmente, senza giustificato motivo, trenta giorni dalla data di deposito in cancelleria”.

Inoltre, nel caso in cui il ritardo o l'omissione, immotivati e ingiustificati, riguardino direttamente la libertà personale dell'imputato, la scadenza è diminuita improrogabilmente a cinque giorni, a partire dal deposito dell'istanza, o è coincidente con lo stesso giorno in cui si è verificata una situazione (o è decorso un termine) che renda incompatibile la permanenza della misura restrittiva della libertà personale (art. 3, comma 3, l. n. 117/1988). 

La clausola di salvaguardia

La legge Vassalli, anche nella nuova veste, prevede l’applicazione della c.d. “clausola di salvaguardia” di cui all’art. 2, comma 2, la quale stabilisce che “non può dar luogo a responsabilità l'attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove". In tali ipotesi, la tutela delle parti è esclusivamente di natura endoprocessuale, potendo attuarsi attraverso l'impugnazione del provvedimento giurisdizionale che si assume essere viziato. 

Tuttavia, pur confermando che il giudice non può essere chiamato a rispondere per l’esercizio dell’attività interpretativa della legge e valutativa del fatto e delle prove, la riforma ha comunque delimitato l’ambito di applicazione della clausola in esame, escludendo dalle ipotesi di irresponsabilità del magistrato, i casi di dolo e colpa grave (per come delineata dalla l. n. 18/2015).

Campo di applicazione

L'art. 1, comma 1, della l. n. 117/1998 delinea il campo di applicazione della responsabilità civile dei magistrati, sancendo che le disposizioni legislative "si applicano a tutti gli appartenenti alle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile, militare e speciali, che esercitano l'attività giudiziaria, indipendentemente dalla natura delle funzioni, nonché agli estranei che partecipano all'esercizio della funzione giudiziaria".

Il comma successivo estende il campo di applicazione anche ai magistrati che esercitano le proprie funzioni in organi collegiali

La domanda di risarcimento

Per quanto concerne l'azione in giudizio, chi ha subito il danno ingiusto non può agire direttamente nei confronti del magistrato, ma contro lo Stato, nella persona del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 4). 

La competenza spetta al tribunale del capoluogo del distretto della Corte d'appello, da determinarsi a norma dell'art. 11 c.p.p. e dell'art. 1 delle disp. att. c.p.p. 

L'azione può essere esercitata soltanto quando siano stati già esperiti i mezzi ordinari di impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari e sommari, e in ogni caso quando non è più possibile modificare o revocare il procedimento, ovvero se tali rimedi non sono previsti, quando sia esaurito il grado del procedimento nell'ambito del quale si è verificato il fatto che ha cagionato il danno. 

A proposito delle tempistiche, l'azione, a seguito della riforma del comma 2 dell’art. 4 della l. n. 117/1988, va proposta entro tre anni (in luogo dei precedenti due), a pena di decadenza, a partire dal momento in cui è possibile esperirla, ovvero dopo tre anni dalla data in cui il fatto è avvenuto (nel caso in cui il grado del procedimento in cui si è verificato il fatto non sia ancora concluso), o, nei casi previsti dall’art. 3 entro tre anni (in luogo dei precedenti due), dalla scadenza del termine entro il quale il magistrato avrebbe dovuto provvedere sull’istanza.

In nessun caso, comunque, il termine può decorrere nei confronti della parte che, a causa del segreto  istruttorio,  non  abbia  avuto  conoscenza  del fatto.

La l. n. 18/2015 è intervenuta anche sul c.d. “filtro di ammissibilità”, ovvero la previsione contenuta nell’art. 5 della l. n. 117/1988, oggi abrogato, secondo la quale, il tribunale del distretto di corte d’appello, sentite le parti, doveva dichiarare l’ammissibilità o meno della domanda e disporre per la prosecuzione del processo.

Per effetto dell’abrogazione, dunque, viene cancellata la delibazione preliminare di ammissibilità (consistente in un controllo dei presupposti, del rispetto dei termini e della valutazione della fondatezza) dell’azione di risarcimento verso lo Stato.

La rivalsa dello Stato

A seguito dell'accertamento della responsabilità del magistrato, ed entro due anni (in luogo di un anno, come previsto dalla precedente normativa) dal risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale, lo Stato esercita obbligatoriamente l'azione di rivalsa nei confronti dello stesso, ex art. 7, comma 1, l. n. 117/1988, novellato dalla l. n. 18/2015, nel caso di diniego di giustizia, ovvero per violazione manifesta della legge o del diritto dell’Unione Europea nonché per travisamento del fatto o delle prove quando determinati da dolo o negligenza inescusabile.

Viene confermata dalla riforma la sola responsabilità per dolo dei giudici popolari ed estesa quella dei cittadini estranei alla magistratura, che formano o concorrono a formare organi giudiziari collegiali, prima prevista per dolo e colpa grave (solo per l’ipotesi di affermazione o negazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa o meno dagli atti del procedimento), anche all’ipotesi di travisamento del fatto o delle prove.

L'azione è promossa dal Presidente del Consiglio dei Ministri davanti al Tribunale del capoluogo del distretto della Corte d'appello, da determinarsi a norma dell'art. 11 c.p.p. e dell'art. 1 delle norme di attuazione del codice di procedura penale (art. 8 l. n. 117/1988). 

Quanto alla misura della rivalsa, il comma 3 come modificato dall’art. 5 della l. n. 18/2015, eleva la soglia di un terzo precedentemente prevista, disponendo che la stessa "non può superare una somma pari alla metà di una annualità dello stipendio, al netto delle trattenute fiscali, percepito dal magistrato al tempo in cui l'azione di risarcimento è proposta, anche se dal fatto è derivato danno a più persone e queste hanno agito con distinte azioni di responsabilità". Tale limite è escluso, tuttavia, se il fatto è stato commesso con dolo. 

Analoghe disposizioni si applicano anche agli estranei che partecipano all'esercizio delle funzioni giudiziarie.

Per costoro, la misura della rivalsa è calcolata in rapporto allo stipendio iniziale annuo, al netto delle trattenute fiscali, che compete al magistrato di tribunale, ovvero, se l'estraneo percepisce uno stipendio (o un reddito di lavoro autonomo) inferiore, è calcolata in rapporto allo stesso al tempo della proposizione dell'azione di risarcimento. 

 

Responsabilità disciplinare e contabile

La riforma ha novellato l’art. 9 della legge Vassalli, relativo all’esercizio dell’azione disciplinare nei confronti del magistrato ritenuto responsabile dei fatti che hanno dato causa alla domanda di risarcimento.

In particolare, la disposizione di cui all’art. 9 prevede oggi che il procuratore generale presso la corte di Cassazione per i magistrati ordinari e il titolare dell’azione disciplinare negli altri casi, si attivino in ogni caso per l’esercizio della medesima (salvo che non sia stata già proposta), senza dover attendere la comunicazione di ammissibilità della domanda di cui al comma 5 dell’art. 5, eliminata a seguito della soppressione del filtro e dell’abrogazione dello stesso articolo.

Con riferimento, invece, all’azione diretta nei confronti del magistrato e dello Stato, nel caso di reati commessi dal giudice nell’esercizio delle proprie funzioni, la riforma ha integrato il contenuto dell’art. 13 della l. n. 117/1988, prevedendo nel nuovo comma 2-bis, la responsabilità contabile per il mancato esercizio dell’azione di regresso da parte dello Stato verso il magistrato.

Ai fini dell'accertamento di tale responsabilità, entro il 31 gennaio di ogni anno, inoltre, gravano in capo al presidente del Consiglio e al ministro della giustizia gli oneri informativi, nei confronti della Corte dei Conti, sulle condanne al risarcimento dei danni derivanti da fatti costituenti reato emesse nel corso dell’anno precedente e sull’esercizio della conseguente azione di regresso.

Vai al Testo aggiornato della legge n. 117 del 13 aprile 1988
Vedi anche: Riforma della responsabilità civile dello Stato e dei magistrati. Il problema dell’applicabilità retroattiva delle nuove norme (legge n. 18/2015).
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