Insidie stradali: La responsabilità della Pubblica Amministrazione

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Una buca sul manto stradale, una macchia d'olio, un dissesto in un marciapiede, sono tanti i possibili pericoli a cui l'utente della strada può andare in contro. Se si verifica un incidente è però possibile, se sussistono determinate condizioni, ottenere il risarcimento del danno.
In linea di massima i danni da insidie stradali sono risarcibili nel momento in cui l'anomalia si trova su una strada di apparente normalità e riveste le caratteristiche di un pericolo occulto, non visibile e non evitabile.

In questa guida cerchiamo di comprendere quali sono i principi di carattere generale che regolano la materia rimandando poi all'elenco di tutti gli approfondimenti pubblicati in questo portale con riferimento alle singole fattispecie affrontate dalla giurisprudenza.
In questa pagina: L'art. 2043 c.c. e il neminem laedere | La nozione di "insidia o trabocchetto" | La responsabilità ex art. 2051 c.c. | Onere della prova e nesso di causalità | Il caso fortuito | Il principio di autoresponsabilità | Raccolta di articoli e sentenze in materia di insidie stradali

Cominciamo con dire che non tutte le anomalie della strada possono dare diritto al risarcimento per eventuali danni subiti. 

Il danneggiato deve dimostrare di essersi trovato di fronte a una “insidia” o "trabocchetto" e che non era possibile prevedere né evitare con l'uso dell'ordinaria diligenza. Se un'anomalia sulla strada è visibile e prevedibile allora l'utente ha il dovere evitarla.

In questi casi, qualificabili come "danni da insidia" si configura a determinate condizioni una precisa responsabilità in capo alla Pubblica Amministrazione, che, in qualità di proprietaria del bene, è tenuta a risarcire i danni cagionati agli utenti/cittadini per eventuali danni occorsi.

Per diverso tempo si è discusso del fondamento giuridico della responsabilità della Pubblica Amministrazione per i danni prodotti dalle insidie stradali. Sulla questione si sono fronteggiati diversi orientamenti dottrinali e giurisprudenziali, che hanno tentato di ricondurre questo tipo di responsabilità nell'alveo della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. e in quella delle cose in custodia ex art. 2051 c.c. 

L'art. 2043 c.c. e il neminem laedere

In passato l'orientamento dominante della giurisprudenza era rimasto ancorato all'idea che la responsabilità della PA per le insidie stradali dovesse configurare una normale ipotesi di responsabilità per colpa a cui si sarebbe dovuta applicare la disciplina di cui all'art. 2043 c.c.. Al contempo si negava l'applicabilità alla Pubblica Amministrazione dell'art. 2051 c.c. 

Venivano invece sempre tenuti fermi i concetti di "insidia e trabocchetto" sia pur con una diversa valenza a seconda del tipo di responsabilità fatta valere. 

Attenzione però: la responsabilità per colpa ex art. 2043 e la colpa del custode ex art. 2051 possono coesistere e non è raro infatti che gli atti introduttivi del giudizio, in questo tipo di contenzioso, pongano a fondamento della domanda entrambe le ipotesi di responsabilità.

Sotto il profilo della responsabilità per colpa (disciplina di cui all'art. 2043 c.c.), va detto la P.A. nell'esercizio dell'attività di vigilanza e di controllo dei beni di natura demaniale trova un limite alla propria discrezionalità, nelle norme di legge o di regolamento, nonché nelle regole di comune prudenza e diligenza e, in particolare, in quelle dettate dalla norma primaria del neminem laedere, in applicazione della quale la P.A. è tenuta a mantenere il proprio patrimonio stradale in uno stato tale da impedire che l'utente possa trovarsi in situazioni di pericolo.

Inquadrare però la responsabilità della P.A. per insidia stradale solo nell'alveo della responsabilità per colpa comportava, un onere probatorio piuttosto gravoso per il danneggiato, dovendo questi dimostrare la colpa della Pubblica Amministrazione.

Al contrario quando la giurisprudenza ha iniziato a considerare applicabile a queste fattispecie la colpa del custode prevista dall'art. 2051, si è in qualche modo determinata una diversa ripartizione dell'onere probatorio. 

La colpa della P.A. ex art. 2051 è presunta con tutte le evidenti implicazioni sul regime probatorio. 

La nozione di "insidia o trabocchetto"

Sia quando la giurisprudenza riteneva di dover applicare a queste fattispecie la regola generale della responsabilità per colpa, sia quando si è iniziato a considerare la PA come custode delle strade, si è fatto riferimento al concetto di "insidia o trabocchetto", che ricorre in presenza di due presupposti congiunti: 

- l'elemento oggettivo della non visibilità del pericolo (paradossalmente una buca molto grande potrebbe essere meno pericolosa dato che più visibile di una di dimensioni più contenute)

- l'elemento soggettivo della non prevedibilità dello stesso, secondo le regole della comune diligenza (v., ex multis, Cass. n. 5989/08; n. 7742/1997). Si veda in proposito l'articolo Insidie stradali: inciampa in una buca vicino casa. Non responsabile il Comune per l'imperizia della donna.
E' fondamentale sotto questo profilo valutare anche il comportamento dell'utente: se viene accertata la sua colpa, il diritto al risarcimento potrebbe essere ridotto se non addirittura escluso. 

In sostanza se il pericolo può essere facilmente previsto e se risulta essere facilmente evitabile, una eventuale imprudenza di chi transita sulla strada pubblica può diventare determinante nella verificazione del danno. 

La responsabilità ex art. 2051 c.c.

L'evoluzione giurisprudenziale, come sopra accennato, ha portato oggi a riconoscere l'applicabilità alla pubblica amministrazione dell'art. 2051 (colpa del custode)

Un importante sentenza della Corte Costituzionale (n. 156/1999) è stata il primo "spartiacque", allorchè investita della questione di legittimità costituzionale degli artt. 2043, 2051 e 1227, 1° comma, c.c. (in rapporto agli artt. 3, 24 e 97 Cost.), nel ritenere non fondata la questione, pur non offrendo una soluzione univoca, ha segnato l'abbandono del precedente orientamento affermando la possibilità di diverse soluzioni modulate sulla specificità del caso concreto, tra cui quella dell'applicazione dell'art. 2051 c.c. alla responsabilità della P.A. 

Successivamente la Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione (sentenza 15383/2006) poi chiarito un dubbio sull'applicabilità dell'art. 2051 a quei casi in cui la notevole estensione del bene demaniale rendesse particolarmente difficile un controllo efficiente. Fu per questo che la Suprema corte chiarì che la presunzione di colpa non si potesse applicare se non risulta possibile esercitare la custodia sul bene demaniale.

Come si legge nel testo della sentenza "la presunzione di responsabilità per danni da cosa in custodia, di cui all'art. 2051 c.c., non si applica agli enti pubblici per danni subiti dagli utenti di beni demaniali ogni qual volta sul bene demaniale, per le sue caratteristiche, non risulti possibile - all'esito di un accertamento da svolgersi da parte del giudice di merito in relazione al caso concreto esercitare la custodia, intesa quale potere di fatto sulla stessa. L'estensione del bene demaniale e l'utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi, sotto tale profilo assumono, soltanto la funzione di circostanze sintomatiche dell'impossibilità della custodia". 

 
L'estensione del demanio stradale e l'uso generale e diretto da parte della collettività non costituiscono però elementi sufficientemente idonei ad escludere la possibilità di custodia da parte della P.A., ma meri indici di cui il giudice dovrà tenere conto nella sua valutazione, per cui la ricorrenza della custodia della P.A. dovrà essere esaminata in virtù di una molteplicità di fattori ed elementi, quali le caratteristiche delle strade, le dotazioni, i sistemi di assistenza e gli strumenti che il progresso tecnologico di volta in volta appresta e che, in larga misura, condizionano le aspettative della generalità degli utenti (Cass. 15383/2006). 

    

Ad ogni modo, ove l'oggettiva impossibilità della custodia renda inapplicabile la disciplina di cui all'art. 2051 c.c., l'amministrazione pubblica sarà comunque tenuta a rispondere dei danni causati dai beni demaniali agli utenti della strada, secondo la regola generale di cui all'art. 2043 c.c.,  "In questo caso graverà sul danneggiato l'onere della prova dell'anomalia del bene demaniale (e segnatamente della strada), fatto di per sè idoneo - in linea di principio - a configurare il comportamento colposo della P.A. sulla quale ricade l'onere della prova dei fatti impeditivi della propria responsabilità" (Cass.n. 15384/2006).

Onere della prova e nesso di causalità

Rispetto all'orientamento precedente che poneva in capo al danneggiato il compito gravoso di fornire la prova dell'elemento soggettivo, con l'inquadramento della responsabilità della P.A. nella disciplina di cui all'art. 2051 c.c. si assiste ad una sorta di inversione dell'onere probatorio. 


L'applicazione alla P.A. della disciplina della responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia ha, infatti, carattere oggettivo. Ne deriva che affinchè la stessa possa configurarsi in concreto è sufficiente che sussista il "nesso di causalità" tra la cosa in custodia e il danno arrecato (a nulla rilevando, ai fini dell'esclusione, la condotta del custode e l'osservanza o meno dell'obbligo di vigilanza e controllo, ma solo la prova che il fatto dannoso sia riconducibile al caso fortuito). 


Sul piano processuale ciò comporta che graverà sul danneggiato l'onere di fornire la prova dell'evento dannoso e del nesso eziologico tra la res e il danno subito, ovvero che "l'evento si è prodotto come conseguenza normale della particolare condizione, potenzialmente lesiva, posseduta dalla cosa" (Cass. n. 796372012), senza dover dimostrare l'elemento soggettivo, mentre la P.A., per esimersi dalla responsabilità, dovrà provare che l'evento lesivo sia stato prodotto a seguito del verificarsi di caso fortuito o che il comportamento del danneggiato abbia determinato l'effettiva possibilità del verificarsi del danno. 

In altri termini se il cittadino chiede il risarcimento alla P.A. per i danni subiti dovrà dimostrare il nesso di causalità tra la cosa in custodia e l'evento dannoso, mentre la PA potrà esimersi da responsabilità dimostrando il "caso fortuito” che può essere integrato anche dalla colpa del danneggiato.

Il caso fortuito

Una volta dimostrato il nesso di causalità tra la cosa e il danno, dunque, è sempre configurabile la responsabilità del custode. Quest'ultimo può però dimostrare che l'evento lesivo si è determinato a seguito del verificarsi del c.d. "caso fortuito".

La Pubblica Amministrazione quindi può superare la presunzione di colpa e può farlo anche dando la prova che la situazione di pericolo è stata provocata dagli utenti o è insorta all'improvviso rendendo impossibile un tempestivo intervento.

Anche nella disciplina di cui all'art. 2051 c.c.,  il comportamento del danneggiato può avere rilevanza sotto il profilo del concorso di colpa e può in certi casi addirittura integrare una ipotesi di “caso fortuito”.

Detto questo la Cassazione ha anche chiarito che il carattere oggettivo della responsabilità ex art. 2051 c.c. fa sì che la stessa sia fondata sulla relazione intercorrente tra il custode e la cosa e non su un comportamento, un'attività o una particolare condotta, prudente o negligente, dello stesso, per cui affinchè possa configuarsi in concreto è sufficiente che sussista il nesso causale tra il bene in custodia e il danno arrecato (Cass. n. 8229/2010; 4279/2008; 28811/20008). Ad assumere rilievo nell'evento lesivo, in sostanza, è la mera sussistenza del rapporto di custodia, quale "relazione di fatto, e non semplicemente giuridica, tra il soggetto (custode) e la cosa, che legittima una pronunzia di responsabilità ex art. 2051 c.c., fondandola sul potere di governo della cosa".

E tale potere di governo si compone di tre elementi: "il potere di controllare la cosa, il potere di modificare la situazione di pericolo creatasi, nonchè quello di escludere qualsiasi terzo dall'ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è prodotto il danno" (Cass. n. 5669/2010).

Il principio di autoresponsabilità degli utenti

Nell'accertamento concreto della responsabilità della P.A. assume indubbio rilievo la condotta del danneggiato.

Si parla in tal caso del principio di autoresponsabilità degli utenti che discende dall'art. 1227 del codice civile.

In sostanza l'utente della strada è tenuto ad adottare l'ordinaria diligenza richiesta al fine di evitare, o contribuire ad evitare, l'avverarsi del pregiudizio.

Proprio per tali ragioni se un dissesto è visibile e prevedibile l'utente ha il dovere di evitarlo.

Se c'è una colpa del danneggiato questa può comportare una diminuzione del risarcimento o addirittura la perdita di ogni possibile ristoro dei danni.






Come chiarisce la Corte, sia nell'ipotesi di responsabilità oggettiva ex art. 2051 c.c. che aquiliana ex art. 2043 c.c., secondo la giurisprudenza, "il comportamento colposo del soggetto danneggiato nell'uso del bene demaniale esclude la responsabilità della P.A., se tale comportamento è idoneo ad interrompere il nesso eziologico tra la causa del danno e il danno stesso, integrando, altrimenti, un concorso di colpa ai sensi dell'art. 1227 c.c. comma 1, con conseguente diminuzione della responsabilità del danneggiante in proporzione all'incidenza causale del comportamento del danneggiato" (Cass. 15383/2006).

Gli utenti della strada sono gravati pertanto, coerentemente al c.d. "principio di autoresponsabilità" codificato dall'art. 1227, 1° co., c.c. di un dovere generale di attenzione e diligenza, in base al quale il comportamento del soggetto danneggiato contrario alla c.d. "ordinaria diligenza", attraverso la mancata adozione della cautela e della prudenza atte a prevenire o a ridurre le possibilità di avveramento del danno, può incidere sul nesso causale, essendo idoneo, a seconda della gravità, a limitare o addirittura ad escludere la responsabilità della P.A. 

È onere della P.A. provare che l'evento dannoso sia stato, in tutto o in parte, determinato dal comportamento stesso del danneggiato, mentre sarà onere del danneggiato dimostrare il contrario (cass. n. 7963/2012).

Il principio di autoresponsabilità viene, pertanto, interpretato dalla giurisprudenza come corollario del principio di causalità, secondo il quale il danno risarcibile è quello prodotto dal danneggiante, escluso l'apporto generato dal comportamento della vittima (sia esso commissivo, colposo o omissivo), causalmente imputabile alla stessa e non al danneggiante.

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