La Commissione europea ha adottato una risposta economica globale alla pandemia elaborando il "Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia"
mano con ombrello simbolo di protezione

Covid 19 e misure europee

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La rapidissima diffusione della malattia respiratoria acuta denominata "COVID-19", causata dal coronavirus "SARS-CoV-2", non solo ha dato luogo ad una gravissima emergenza sanitaria ma ha anche avuto un impatto economico negativo molto significativo. Al fine di arginare il diffondersi del contagio, tutti gli Stati membri dell'Unione europea hanno dovuto adottare misure di contenimento, quali quelle di distanziamento sociale, restrizioni agli spostamenti, quarantena, isolamento e chiusura di alcune attività produttive e commerciali. Tali misure hanno già inevitabilmente inciso sull'economia su due versanti: quello dell'offerta (a causa della perturbazione delle catene di approvvigionamento) e quello della domanda (per una minore richiesta da parte dei consumatori, per l'incertezza sui piani di investimento e per i problemi di liquidità per le imprese). Per questo motivo, un'azione coordinata delle istituzioni dell'UE e degli Stati membri è fondamentale per attenuare le ripercussioni negative.

A tal uopo, la Commissione europea ha già adottato una risposta economica globale alla pandemia, ha applicato la piena flessibilità delle norme di bilancio dell'UE, ha istituito un'iniziativa di investimento in risposta al coronavirus con un bilancio di 37 miliardi di euro per fornire liquidità alle piccole imprese e al settore dell'assistenza sanitaria e, infine, ha rivisto le proprie norme in materia di aiuti di Stato. Gli Stati membri, a loro volta, hanno, tra l'altro, introdotto misure di supporto per i cittadini e per le imprese.

Le regole sugli aiuti di Stato ai tempi del Covid 19

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Le norme dell'ordinamento europeo in materia di aiuti di Stato sono contenute negli articoli da 107 a 109 del TFUE, i quali sanciscono un principio generale di incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno ma prevedono altresì che determinati tipi di aiuto possano essere considerati automaticamente o potenzialmente compatibili. Gli aiuti automaticamente compatibili sono elencati nell'articolo 107, paragrafo 2, del TFUE e la loro caratteristica risiede nel fatto di dover essere comunque notificati alla Commissione, la quale deve sorvegliare sul rispetto delle condizioni stabilite per la loro ammissibilità e, solo in caso di esito positivo del vaglio, li autorizza. Gli aiuti potenzialmente compatibili, invece, sono aiuti che sarebbero normalmente incompatibili con il mercato interno ma che possono essere autorizzati a seguito di valutazione discrezionale della Commissione quando rispondono a determinate esigenze enunciate nell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE. Occorre ricordare che, tra gli aiuti automaticamente compatibili, vi sono quelli "destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali" previsti all'articolo 107, paragrafo 2, lettera b) del TFUE e, tra gli aiuti potenzialmente compatibili, vi sono quelli "destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro" di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE. Proprio sulla base di queste due disposizioni, la Commissione europea, il giorno 19 marzo 2020, ha adottato il Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia nell'attuale emergenza della COVID-19, applicabile fino al 31 dicembre 2020, per consentire agli Stati membri di concedere aiuti di Stato per sostenere la loro economia e contribuire a superare la situazione estremamente difficile innescata dalla pandemia da SARS-CoV-2. In generale, si può dire che il Quadro temporaneo mira principalmente a semplificare e abbreviare le procedure di approvazione di aiuto di Stato ma contiene anche indicazioni sull'interazione tra le politiche economiche nazionali e dell'UE. Il Quadro Temporaneo divide le misure nazionali di sostegno in tre categorie e si concentra soltanto su una delle tre. In primo luogo, esso indica le misure che non rientrano nell'ambito del controllo degli aiuti di Stato dell'UE e che possono essere adottate dagli Stati membri senza il coinvolgimento della Commissione. Tra queste misure figurano quelle applicabili a tutte le imprese, quali, ad esempio, le integrazioni salariali e la sospensione del pagamento delle imposte sulle società, dell'IVA o dei contributi previdenziali, o il sostegno finanziario concesso direttamente ai consumatori per i servizi cancellati o i biglietti non rimborsati dagli operatori interessati. Tali misure non formano oggetto di approfondimento da parte del Quadro temporaneo. In secondo luogo, vi sono misure, come gli incentivi diretti alle piccole e medie imprese ("PMI"), che sono suscettibili di esenzione per categoria ai sensi del Regolamento UE n. 651/2014, per cui possono essere adottate dagli Stati senza essere notificate alla Commissione e sono soggette solo a requisiti generali di trasparenza. Neanche questo tipo di misure è oggetto di analisi nel Quadro temporaneo. In terzo luogo, vi sono le misure di aiuti di Stato che, prima di poter essere attuate da parte degli Stati membri, devono essere notificate alla Commissione, la quale è tenuta a valutarne la compatibilità con il diritto dell'UE ai sensi delle due clausole previste dall'articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE. Il Quadro temporaneo si concentra su questa categoria di misure di sostegno. In particolare, esso prevede che, sulla base delle disposizioni del Trattato sopracitate, gli Stati membri possono notificare regimi di aiuti per indennizzare le imprese di settori particolarmente colpiti dalla pandemia (ad esempio, il settore dei trasporti, del turismo, della cultura, dell'accoglienza e del commercio al dettaglio) o gli organizzatori di eventi annullati per i danni subiti e direttamente causati dalla pandemia oppure per far fronte alle acute necessità di liquidità e sostenere le imprese in difficoltà finanziarie dovute o aggravate dalla pandemia di COVID-19.

Le misure temporanee in materia di aiuti di Stato e condizioni di compatibilità

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Come si è detto, tra le misure di sostegno che, prima di poter essere attuate da parte degli Stati membri, devono essere notificate alla Commissione, vi sono quelle destinate ad "ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali" (previste dall'articolo 107, paragrafo 2, lettera b) del TFUE) e quelle che mirano "a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro" (previste dall'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE).

Quanto alle prime, che, a seguito della notifica, possono essere dichiarate de jure compatibili con il mercato interno, il Quadro temporaneo fornisce poche indicazioni. In effetti, esso sembra esclusivamente prevedere che qualsiasi misura che si intenda adottare per indennizzare le imprese di settori particolarmente colpiti dalla pandemia o gli organizzatori di eventi annullati per i danni subiti e direttamente causati dalla pandemia sarà considerata dalla Commissione automaticamente compatibile con il mercato interno. Ad ogni modo, la Commissione, a seguito della notifica, deve comunque verificare l'eccezionalità della situazione e che siano soddisfatte alcune condizioni: che il danno per il quale è concesso l'indennizzo sia diretta conseguenza della pandemia, che l'aiuto non comporti una sovracompensazione del danno e che l'aiuto compensi soltanto il danno causato dalla pandemia. La Commissione da indicazioni sull'applicazione del principio dell'aiuto "una tantum", secondo il quale gli aiuti dovrebbero essere concessi alle imprese in difficoltà per una sola operazione di ristrutturazione, in quanto, se un'impresa che ha già beneficiato di aiuti ha bisogno di ottenere ulteriori aiuti, significa che le sue difficoltà sono di natura ricorrente o non sono state affrontate adeguatamente quando è stato concesso il precedente aiuto. A tal proposito, il Quadro afferma che tale principio non si applica agli aiuti dichiarati compatibili ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), del TFUE.

Quanto alle seconde misure oggetto della presente analisi, ossia quelle potenzialmente compatibili con il mercato interno a norma l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE, il Quadro temporaneo fornisce ampie indicazioni. Innanzitutto, esso chiarisce quali criteri saranno seguiti dalla Commissione nel valutare i regimi di aiuto di Stato che gli Stati membri notificheranno. In primo luogo, specifica che la Commissione interpreterà la disposizione eccezionale e derogatoria di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE in senso stretto, in linea con quanto stabilito dalla Corte di giustizia dell'Unione europea. Inoltre, la Commissione considererà compatibili con il mercato interno soltanto le misure necessarie, adeguate e proporzionate per porre rimedio a un grave turbamento dell'economia dello Stato membro interessato. Infine, la Commissione potrà autorizzare gli aiuti di Stato soltanto qualora essi rispettino pienamente tutte le condizioni contenute nel Quadro temporaneo.

Il Quadro temporaneo elenca cinque tipi di aiuti di Stato che, qualora notificati, la Commissione considererà compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE:

- aiuti sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali , per un massimo di 800.000 EUR a imprese che si trovano di fronte ad un'improvvisa carenza o addirittura indisponibilità di liquidità;

- aiuti sotto forma di garanzie sui prestiti, al fine di garantire alle imprese l'accesso alla liquidità;

- aiuti alle imprese sotto forma di tassi d'interesse agevolati per i prestiti per un periodo limitato e per importi limitati;

- aiuti sotto forma di garanzie e prestiti veicolati tramite enti creditizi o altri enti finanziari, i quali sono direttamente destinati alle imprese clienti delle banche e non alle banche stesse;

- assicurazione del credito all'esportazione a breve termine per i rischi che sono normalmente coperti dalle compagnie di assicurazione private ma la cui copertura ora non è temporaneamente disponibile sul mercato a causa della pandemia di COVID-19.

Gli aiuti appena elencati possono essere approvati molto rapidamente dopo la notifica da parte dello Stato membro interessato.

Le prime modifiche apportate al Quadro temporaneo

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Con la Comunicazione del 3 aprile 2020, la Commissione ha modificato per la prima volta il Quadro temporaneo ampliando il novero delle misure di aiuto di Stato che, a seguito di notifica, la Commissione considererà compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE e che, quindi, saranno approvati molto rapidamente. La necessità di ampliare le suddette fattispecie nasce in quanto, nell'attuale contingenza, non è soltanto importante garantire l'accesso alla liquidità e ai finanziamenti ma è anche fondamentale agevolare le attività di ricerca e sviluppo in materia di COVID-19, sostenere la costruzione e l'ammodernamento degli impianti di prova per prodotti connessi alla malattia COVID-19 e la produzione dei prodotti necessari per rispondere alla pandemia. Tali prodotti comprendono, ad esempio, i medicinali (inclusi i vaccini), i trattamenti, i principi attivi e le materie prime per uso farmaceutico, i dispositivi medici, le attrezzature ospedaliere e mediche, i disinfettanti, gli strumenti di raccolta e trattamento dei dati. Inoltre, un altro essenziale obiettivo è quello di preservare l'occupazione e, a tal uopo, può essere utile differire il pagamento delle imposte e dei contributi previdenziali al fine di ridurre i problemi di liquidità delle imprese.

Al fine di raggiungere i predetti scopi, la Commissione ha esteso il Quadro temporaneo introducendo cinque ulteriori tipi di misure di aiuto di Stato:

- aiuti per la ricerca e lo sviluppo in materia di COVID-19 sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali;

- aiuti agli investimenti per le infrastrutture di prova e upscaling sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali o anticipi rimborsabili e garanzie a copertura di perdite;

- aiuti agli investimenti per la produzione di prodotti connessi alla malattia COVID19 sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali, anticipi rimborsabili e garanzie a copertura di perdite;

- aiuti sotto forma di differimento delle imposte e/o dei contributi previdenziali al fine di ridurre ulteriormente i vincoli di liquidità cui devono far fronte le imprese e di preservare l'occupazione;

- aiuti sotto forma di sovvenzioni per il pagamento dei salari dei dipendenti per evitare i licenziamenti durante la pandemia di COVID-19.

Le altre modifiche apportate al Quadro temporaneo

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La seconda modifica del Quadro temporaneo, intervenuta l'8 maggio 2020, invece, si è resa necessaria in quanto le misure di emergenza che gli Stati membri hanno dovuto adottare per gestire la pandemia di COVID-19 hanno influito sulla capacità di molte imprese europee di produrre beni o fornire servizi, con conseguenti perdite che hanno ridotto il loro capitale e la loro capacità di contrarre prestiti sui mercati. Pertanto, questa seconda modifica estende il Quadro temporaneo, integrando le possibilità di sostegno di cui dispongono attualmente gli Stati membri nell'ambito delle norme UE in materia di aiuti di Stato, al fine di consentire interventi pubblici mirati sotto forma di aiuti alla ricapitalizzazione o di debiti subordinati a favore delle società non finanziarie che li necessitano. Lo scopo di tale modifica è quello di evitare l'uscita non necessaria dal mercato di imprese che erano redditizie prima della pandemia di COVID-19.

Tuttavia, la Commissione specifica che l'erogazione di un sostegno pubblico nazionale sotto forma di strumenti di capitale o strumenti ibridi di capitale dovrebbe essere presa in considerazione soltanto come extrema ratio, qualora non sia possibile trovare nessun'altra soluzione adeguata. Ad ogni modo, nel caso in cui si decida di concedere un aiuto di ricapitalizzazione, esso deve limitarsi a consentire la redditività dell'impresa e non deve andare al di là del ripristino della struttura patrimoniale del beneficiario antecedente la pandemia di coronavirus.

La Commissione stabilisce rigorose condizioni per quanto riguarda l'entrata, la remunerazione e l'uscita dello Stato dal capitale delle imprese interessate. In particolare, in relazione alle condizioni riguardanti l'ingresso dello Stato nel capitale delle imprese e la relativa remunerazione, la Comunicazione stabilisce che lo Stato deve essere adeguatamente retribuito per i rischi che assume attraverso l'aiuto alla ricapitalizzazione. Inoltre, per garantire la natura temporanea dell'intervento dello Stato, il meccanismo di remunerazione deve incentivare i beneficiari o i loro proprietari a riacquistare le azioni acquisite dallo Stato con la misura di aiuto. Quanto alle condizioni riguardanti l'uscita dello Stato dal capitale delle imprese interessate, è necessario che i beneficiari e gli Stati membri elaborino una strategia di uscita48 . Con riguardo alle condizioni riguardanti la governance, la Comunicazione stabilisce che fino a quando lo Stato non sarà completamente uscito, i beneficiari saranno soggetti al divieto di versare dividendi e riacquistare azioni. Inoltre, fino al momento in cui sarà rimborsato almeno il 75% della ricapitalizzazione, si applicherà una rigorosa limitazione della remunerazione della dirigenza, compreso il divieto dei bonus.

Da ultimo, è opportuno notare che, mentre il Quadro temporaneo modificato sarà in vigore fino alla fine di dicembre 2020, la Commissione ha deciso di prorogare il periodo di applicabilità dello stesso esclusivamente per le misure di ricapitalizzazione fino alla fine di giugno 2021, in quanto i problemi di solvibilità delle imprese potrebbero manifestarsi nel lungo periodo, con l'evolversi della crisi.

Misure di sostegno adottate e compatibilità con regole aiuti di Stato

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In un brevissimo lasso di tempo di circa due mesi, la Commissione europea ha adottato 166 decisioni in materia di aiuti di Stato basate sul Quadro temporaneo (così come da ultimo modificato) per approvare numerosissime misure nazionali notificate dagli Stati membri e dal Regno Unito.

Per quanto concerne lo Stato italiano, sono state adottate dalla Commissione 9 decisioni. Ad esempio, la Commissione, a sole 48 ore dalla notifica, ha approvato un regime di aiuti pari a 50 milioni di EUR per sostenere la produzione e la fornitura di dispositivi medici, come i ventilatori, e di dispositivi di protezione individuale, come mascherine, occhiali, camici e tute di sicurezza. Nell'ambito del regime potranno avvalersi del sostegno le imprese di qualsiasi dimensione che istituiscono nuovi impianti per la produzione di dispositivi medici e di protezione individuale o che ampliano la produzione a tal fine o, ancora, che convertono la loro linea di produzione in tal senso. I beneficiari del sostegno metteranno i prodotti a disposizione delle autorità italiane ai prezzi di mercato applicati nel dicembre 2019, vale a dire prima dello scoppio della pandemia in Italia. L'aiuto sarà erogato sotto forma di sovvenzioni dirette o anticipi rimborsabili.

A parere di chi scrive, questo regime rientra perfettamente nel novero degli aiuti di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE, non solo perché utile "a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia" dello Stato membro, ma anche perché idoneo alla "realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo", ossia quello di far fronte alla attuale crisi sanitaria.

Lo Stato italiano ha notificato alla Commissione anche una misura di garanzia per sostenere le piccole e medie imprese (PMI) colpite dall'emergenza del coronavirus con una moratoria dei debiti contratti presso le banche. Lo scopo della misura è di alleviare temporaneamente l'onere finanziario che pesa sulle suddette imprese e di mettere liquidità a loro disposizione, al fine di aiutarle a preservare i posti di lavoro e a proseguire l'attività nonostante la difficile situazione.

Degni di nota in quanto particolarmente complessi sono anche i due regimi di aiuti di Stato tedeschi approvati dalla Commissione ai sensi del Quadro temporaneo. Tali regimi sono attuati tramite la banca per lo sviluppo tedesca Kreditanstalt für Wiederaufbau ("KfW") e consistono: a) in un programma di prestiti che copre fino al 90% del rischio per prestiti a società di tutte le dimensioni; b) in un programma di prestiti a cui la KfW partecipa insieme alle banche private per fornire prestiti più grandi come consorzio. Tali misure consentiranno alla KfW di fornire liquidità sotto forma di prestiti agevolati alle società colpite dalla pandemia di COVID-19, pertanto la Commissione le ha ritenute in linea con l'articolo107, paragrafo 3, lettera b) del TFUE e con le condizioni stabilite nel Quadro temporaneo.

E' interessante, inoltre, analizzare la misura di sostegno adottata dallo Stato danese, in quanto essa si è resa necessaria non, come tutte le altre misure di sostegno approvate a marzo 2020 dalla Commissione, per far fronte alle acute necessità di liquidità delle imprese o per sostenerle se in difficoltà finanziarie dovute o aggravate dalla pandemia di COVID-19, bensì per indennizzare gli organizzatori di eventi annullati per i danni subiti e direttamente causati dalla pandemia. In particolare, la Danimarca ha notificato alla Commissione la sua intenzione di istituire un regime di aiuti di 91 milioni di DKK (pari a 12 milioni di EUR) per compensare gli organizzatori di eventi con più di mille partecipanti o destinati a gruppi a rischio, come gli anziani o le persone vulnerabili, indipendentemente dal numero dei partecipanti, che sono stati cancellati o rinviati a causa della pandemia di COVID-19. In base al regime, gli operatori hanno diritto ad un indennizzo per le perdite subite a seguito delle cancellazioni o del rinvio degli eventi per i quali, ad esempio, i biglietti erano già stati venduti. La Commissione, in questo caso, ha dovuto compiere una valutazione diversa rispetto a quelle che ha dovuto operare in relazione a tutte le altre misure di sostegno. Infatti, la misura danese è stata valutata ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 2, lettera b), del TFUE, che consente di approvare misure di aiuto di Stato concesse dagli Stati membri per compensare società o settori specifici per i danni direttamente causati da eventi eccezionali.

Dott.ssa Giada Pignatale

Titoli di studio: Laurea Magistrale in Giurisprudenza presso l'università degli Studi di Bari "Aldo Moro" con votazione 110/110 con lode e plauso accademico. Praticante avvocato presso l'Ufficio Legale della sede INPS di Taranto. Master di II Livello in "Strategie di innovazione e di organizzazione nella P.A. Già autrice di articoli per la rivista giuridica Diritto.it.

E-mail: giadapignatale92@libero.it

telefono: 3487825985

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