Dalle attribuzioni dell'art. 95 Cost. al "mantenimento dell'unità" della compagine governativa: cosa non ha funzionato nei governi Conte?
bandiera italiana su tavolo meeting

Dal governo Conte I al Conte bis cosa non ha funzionato?

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Tra le molteplici criticità che si possono annoverare nel complesso sistema costituzionale italiano, rileva sicuramente quella relativa all'attuale situazione politica. Sorvolando sull'articolata scelta del Capo dello Stato di affidare l'esecutivo nelle mani della persona giusta, tanto più tralasciando l'istituto della "questione di fiducia" che la lega in seguito al Parlamento, ci interroghiamo sulle prerogative del Presidente del Consiglio dei ministri, con una particolare disamina del compito di mantenimento dell'indirizzo politico e amministrativo del governo.

In quest'ottica, dal governo "Conte I" al governo "Conte bis" che cosa non ha funzionato?

Le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri

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Il Presidente del Consiglio dei Ministri, dalla sua posizione predominante nella nostra legge fondamentale, assurge a essere "organo di rilievo costituzionale" e, pertanto, le sue funzioni sono rigorosamente disciplinate dall'ordinamento giuridico.

Ai sensi dell'articolo 92 Cost., "Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri"[1].

Spetta al suo ufficio il compito di sedere al vertice dell'esecutivo e, oltre a presiederne il massimo organo decisionale, è fondamentale per decidere chi, assieme a lui, si occuperà della gestione della cosa pubblica: a lui è demandato l'onere di proporre al Capo dello Stato i ministri da nominare.

Nella delicata fase della formazione del governo - sia ben chiaro - il Presidente della Repubblica non può subire imposizioni sulle proposte dei ministri: firmando la loro nomina, infatti, se ne assume di fatto la responsabilità istituzionale e può, qualora lo ritenesse opportuno, rifiutarne la loro designazione nell'espletamento del suo preminente ruolo di garanzia costituzionale.

Un caso di rifiuto si concretizzò nel maggio del 2018, agli albori del governo "Conte I", quando il Presidente della Repubblica Mattarella non condivise la proposta del prof. Paolo Savona come titolare del Ministero dell'Economia: questo, come chiarito in seguito ad un comunicato stampa del Quirinale, per salvaguardare l'atteggiamento nazionale nell'ambito dell'Unione Europea in tema di unificazione monetaria.[2]

E' l'articolo 95 Cost. a delinearne, più compiutamente, il suo profilo nell'apparato governativo:

"Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri.

I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei ministeri."[3]

Dal comma 3 della disposizione, che prevede una riserva di legge assoluta (ovverosia si prevede un rinvio esclusivo alla legge o ad altro atto avente forza di legge per la regolamentazione integrale della materia con l'impossibilità che la stessa possa essere disciplinata da regolamenti o da altre fonti secondarie)[4], si innescano le principali fonti normative per quanto concerne le sue attribuzioni:

- Legge n. 400/1988 "Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri"[5]
E' la principale fonte normativa in materia di Presidenza del Consiglio; nello specifico, l'articolo 5 sulla base dell'articolo 95 Cost., riconosce prerogative quali: la controfirma degli atti di promulgazione delle leggi; la presentazione al Parlamento i disegni di legge di iniziativa governativa; la funzione di indirizzare ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo; l'istituzione di particolari Comitati ministeriali.
Alla lettera "g" del secondo comma dell'articolo 5, gli si riconoscono attribuzioni in materia di "servizi di sicurezza e di segreto di Stato", con un chiaro rinvio alla legge n. 124/2007 di cui si tratterà successivamente.

- D.lgs. 300/1999 "Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"[6]
Oltre a organizzare e individuare le dotazioni organiche dei dipartimenti dei vari ministeri del Governo, l'articolo 69 prevede la possibilità per il Presidente del Consiglio dei ministri di nominare, su proposta del Ministro delle Finanze, un commissario straordinario nel momento in cui vi siano "risultati particolarmente negativi della gestione"dell'Agenzia del demanio, a cui è demandata l'amministrazione dei beni immobili dello Stato. Infine, l'articolo 82, intervenendo nell'ambito dell'Agenzia di protezione civile, attribuisce la costituzione del comitato direttivo a un decreto del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'Interno.

- D.lgs. 303/1999 "Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"[7]
Al Presidente del Consiglio dei ministri si riconoscono ruoli di promozione e di coordinamento dell'azione di Governo per assicurare all'Italia la partecipazione "all'Unione Europea e lo sviluppo del processo di integrazione europea". A questo si aggiungono compiti in materia di pari opportunità, di coesione con le autonomie (collaborazione tra Stato, Regioni e enti locali), di contabilità e bilancio e, ai sensi dell'articolo 7, "compiti di organizzazione e gestione delle occorrenti risorse umane e strumentali" individuando le strutture su cui articolare il Segretariato generale, che assicura un supporto all'espletamento dei diversi compiti dell'esecutivo.

- Legge n. 215/2004 - "Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi"[8];
In riferimento ai titolari delle cariche di governo, si prospettano situazioni di incompatibilità e di conflitti di interessi nell'esercizio delle funzioni del Presidente del Consiglio dei ministri. Esempio eclatante è quello formulato dall'articolo 2 che sancisce l'impossibilità per il capo dell'esecutivo di "esercitare attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo". Ai sensi dell'articolo 8, il controllo e la vigilanza sull'osservanza di questa legge è rimessa all'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) e all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) che, semestralmente, presentano al Parlamento una relazione inerente alle loro attività di accertamento.

- Legge n. 124/2007 "Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto"[9]
L'articolo 1 attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri un ruolo cardine nell'intelligence nazionale. A tal proposito, gli spettano, in via esclusiva: "l'alta direzione e la responsabilità generale della politica dell'informazione per la sicurezza", l'apposizione del segreto di Stato, la nomina e la revoca dei vertici dirigenziali delle agenzie di sicurezza, determinandone inoltre le risorse finanziarie a queste destinate annualmente. Per lo svolgimento di queste delicate mansioni, si avvale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS), col fine di assicurare unitarietà nella programmazione, nell'analisi e nelle attività operative dei servizi di informazione. Le restanti norme della legge si occupano dell'organizzazione del comparto intelligence, basata su una fondamentale collaborazione con le forze armate e le forze di polizia dello stato.

Conclusa l'analisi delle principali fonti normative che avvolgono il potere del Presidente del Consiglio dei ministri, è inevitabile sottolineare come la materia, oggetto nel tempo di numerose innovazioni, sia stata disciplinata sino al 1988 dall'impianto normativo del Regio Decreto n. 466 del 14 novembre 1901: il cosiddetto "Decreto Zanardelli" che definiva i poteri del capo dell'esecutivo, "precisandone il ruolo rispetto ai ministri".[10]

L'unità di indirizzo politico ed amministrativo

Il mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo, su cui l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri erige gran parte delle sue fondamenta, conduce più a dubbi che a certezze e, in un quadro d'insieme, le domande sovrastano anche le deduzioni più scontate. Che cosa si intende con questa funzione? Come si può mantenere ma, soprattutto, a cosa ci si riferisce con il termine "unità"?

Innanzitutto, occorre precisare alcune definizioni.

L'indirizzo politico è l'insieme di tutte quelle attività aventi il fine di conseguire, tramite l'azione di governo, gli interessi di una parte politica, espressione - generalmente - delle forze di maggioranza presenti in parlamento. E' evidente come, nella sua pianificazione, particolare attenzione necessita porre nei confronti delle rappresentanze politiche che siedono alle Camere: senza il loro assenso e la loro condivisione dei fini da conseguire, esso non sarebbe supportato e troverebbe l'impossibilità di concretizzarsi. Esempio di indirizzo politico è il "taglio dei parlamentari" su cui sono convenuti i parlamentari sin dal primo governo Conte e che si è tramutato nella legge costituzionale n. 1 del 19 ottobre del 2020[11] concernente "Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero di parlamentari".

L'indirizzo amministrativo è l'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, vincolato ad agire senza distinzioni di parti politiche per il perseguimento degli obiettivi individuati dall'interesse pubblico.[12] Sotto questo punto di vista non ci si riferisce al raggiungimento degli scopi che gli organi politici hanno deliberatamente adottato, bensì agli scopi individuati nell'ambito del munus publicum[13], ossia nell'esclusivo assolvimento di compiti di interesse collettivo e che non sempre coincidono con gli interessi di partito.

L'interesse pubblico si identifica come il fine che ogni pubblica amministrazione deve perseguire per massimizzare l'interesse primario di una pluralità di individui all'interno di un ordinamento giuridico[14]. Spesso coincide con l'interesse generale della società in relazione a un determinato momento storico. Esempio lampante è quello in relazione all'attuale emergenza epidemiologica: per contrastare la diffusione del Covid-19, l'indirizzo amministrativo non può che essere improntato per il soddisfacimento dell'interesse pubblico del fondamentale diritto della tutela della salute.

Il Presidente del Consiglio dei ministri impersona questi interessi e ne è responsabile circa la loro promozione nell'attività governativa, coordinando, come visto nell'articolo 95 Cost., l'attività dei ministri.

Su di lui pende questo importante compito, proprio per evitare la frammentarietà e la dispersione di questi interessi che potrebbero giovare maggiormente ad alcuni ministeri e restare inattuabili in altri. E' su questo fronte che andiamo ad individuare il "mantenimento dell'unità": il controllo ripetuto e costante dell'attività dei vari dicasteri che devono essere omogenei in termini di indirizzo politico e amministrativo. Questa è l'unica strada percorribile per garantire il "buon andamento e l'imparzialità", previsto dall'articolo 97 Cost., e per improntare l'attività amministrativa ad essere "retta da criteri di economicità, efficacia e di imparzialità" come dettato dall'articolo 1 della legge n. 241/2001[15] in tema di procedimento amministrativo.

I governi Conte

Nella recente scena politica italiana, che ha visto come protagonista i governi alla guida del professor Giuseppe Conte, si è potuti assistere ad uno stesso Presidente del Consiglio dei ministri al vertice di due governi costituiti con forze politiche ideologicamente opposte. Dal governo M5S-Lega al governo M5S-PD si è passati da un indirizzo populista e anti-europeista ad un indirizzo parlamentare ed europeista: è indubbio pensare che il "mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo" abbia dimostrato in questo contesto tutte le sue fragilità.

Sulla questione è intervenuto anche il giudice emerito della Corte Costituzionale, professor Sabino Cassese, che in un'intervista a Libero Quotidiano dello scorso 23 dicembre, ha dichiarato:

"L'assetto del governo in Italia ci ha abituato a tante anomalie che è difficile vederne di nuove. Non c'è dubbio che, se chi deve mantenere l'unità di indirizzo politico adotta due diversi indirizzi, guida due diverse e opposte maggioranze, firma due diverse leggi (pensi ai decreti sicurezza, che porteranno la stessa firma, pur avendo contenuti diversi, anzi opposti), siamo in presenza di una forte oscillazione".[16]

Questa oscillazione a cui l'ex giudice della Consulta fece riferimento è stata poi testimoniata, in effetti, dalla legge n. 173 del 18.12.2020[17] - la quale ha convertito il decreto-legge n. 130 del 21.10.2020 - che soppianta le innovazioni portate dall'allora ministro dell'Interno Matteo Salvini con il decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018.[18] Dall'analisi dei due testi normativi, è evidente come si sia passati - in senso esemplificativo - da una sponda politica all'altra.

Solo per citare qualche passaggio delle varie disposizioni, se con i decreti Salvini gli stranieri potevano permanere nei centri di permanenza per il rimpatrio sino ad un massimo di 180 giorni, con il nuovo decreto si è ridotto il termine a 90 giorni. Si è ripristinato il permesso di soggiorno per motivi umanitari con l'introduzione della "protezione speciale" e si è eliminata la previsione del sequestro della nave per chi effettua operazioni di salvataggio di migranti in mare. Infine, il tempo di attesa per la conclusione dell'iter di richiesta della cittadinanza operata da uno straniero naturalizzato viene dimezzata rispetto ai due anni previsti nel 2018.

Manifesta è la discontinuità politica tra il Ministro dell'Interno Lamorgese e il suo predecessore: la sua politica migratoria inclusiva, che percorre un tragitto gradito alle organizzazioni non governative che soccorrono migranti, appare in totale contrasto con la politica di respingimento voluta dal senatore Salvini quando sedeva al piano più alto del Viminale.

Dov'è il "mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo", se il Presidente del Consiglio dei ministri nell'approvazione dei due decreti-legge ha contraddetto sé stesso nella sua azione di governo?

Le divergenze sul Meccanismo europeo di stabilità (MES), lo scarso coinvolgimento del Parlamento nella gestione della pandemia, la questione della delega sui servizi segreti e l'approvazione del Recovery Plan senza il consenso unanime del Consiglio dei ministri, sono solo alcuni dei molteplici sentori che testimoniano la disgregazione dei vari indirizzi che guidano l'operato dell'esecutivo.

La funzione di "mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo" è un problema che sta nel principio e che non si risolve nel corso di una legislatura. E' doveroso interrogarsi su di essa già nella formazione dell'esecutivo: non tanto limitandosi alla possibilità di ottenere o meno la "fiducia" del Parlamento ma ragionando in termini di unitarietà - anche soltanto ideologica e di pensiero - degli scopi politici che i membri di un governo potranno perseguire nel loro mandato, senza correre il rischio di lasciare un paese alla deriva.

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Vedi anche la guida Il governo

[1] Emanuele P. (a cura di), Costituzione della Repubblica Italiana, Napoli, Simone, 2019, p.31.

[2] Perché Mattarella ha detto "no" a Paolo Savona, consultato su agi.it in data 30.01.2021, alle ore 17:39. Il 27.05.2018, in occasione dell'iter di consultazioni precedente alla formazione del governo "Conte I", il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella espose in un comunicato quanto segue: "Ho condiviso e accettato tutte le proposte per i ministri, tranne quella del ministro dell'Economia. La designazione del ministro dell'Economia costituisce sempre un messaggio immediato, di fiducia o di allarme, per gli operatori economici e finanziari. Ho chiesto, per quel ministero, l'indicazione di un autorevole esponente politico della maggioranza, coerente con l'accordo di programma. Un esponente che al di là della stima e della considerazione per la persona non sia visto come sostenitore di una linea, più volte manifestata, che potrebbe provocare, probabilmente, o, addirittura, inevitabilmente, la fuoriuscita dell'Italia dall'euro. Cosa ben diversa da un atteggiamento vigoroso, nell'ambito dell'Unione europea".

[3] Califano L., Rubechi M., Guida ragionata alla Costituzione italiana, Sant'Arcangelo di Romagna, Maggioli, 2013, p. 200.

[4] Sabbioni P., Istituzioni di Diritto Pubblico - seconda edizione, Torino, Giappichelli, 2018, p. 98.

[5] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 settembre, n. 214.

[6] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 agosto 1999, n.203.

[7] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 1 settembre 1999, n. 205.

[8] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 2004, n. 193.

[9] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 13 agosto 2007, n. 187.

[10] XXI Legislatura del Regno d'Italia, consultato su storia.camera.it in data 30.01.2021, alle ore 17:42.

[11] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 21 ottobre 2020, n. 261.

[12] Sent. 15.10.1990 n. 453, Corte Cost., in merito ai "Provvedimenti per l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella pubblica amministrazione e nelle attività produttive sociali".

[13] De Simone R., La giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa (commento alla sentenza della C. conti, III sez. giurisdizionale centrale d'appello n. 63 del 2002), consultato su diritto.it in data 30.01.2021, alle ore 15:35.

[14] Cfr. Cicero C., Diritto civile e interesse pubblico, Roma, Scientifiche Italiane, 2019.

[15] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 18.08. 1990, n. 192.

[16] Articolo a cura della redazione online consultato su liberoquotidiano.it in data 30.01.2021, alle ore 21:47

[17] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 19.12.2020, n.314.

[18] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 4.10.2018, n. 231.

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