La Riforma Brunetta del 2009 ha introdotto, nell’ambito dell’organizzazione e degli istituti della cosa pubblica, profili manageriali e organizzativi focalizzati sull’importanza della misurazione delle performance in base ai risultati ottenuti e in funzione degli obiettivi da raggiungere annualmente nel rispetto delle linee guida strategiche prefissate dagli organi di vertice politico-amministrativo.
La performance, dunque – che sul fronte interno, si definisce come organizzazione e gestione razionale, mentre sul versante esterno, consente una valutazione della P.A. in temini di risultato dell’attività – diviene criterio fondamentale per valutare risultati e obiettivi, nonché le modalità messe in atto per il loro raggiungimento da ciascuna amministrazione e dai soggetti che ne fanno parte al fine di soddisfare i bisogni della comunità nell’ambito dei servizi erogati. Essendo l’azione pubblica strettamente connessa al perseguimento di predeterminati obiettivi, essa, quindi, si presta ad essere gestita e misurata.
La Riforma Brunetta, in buona sostanza, mira a incrementare la cd. cultura della valutazione, in termini di obbligatorietà del monitoraggio dell’efficienza e della produttività dell’organizzazione amministrativa nel suo complesso, delle singole unità organizzate nonché dei singoli dipendenti pubblici.
Il quadro normativo è altresì costellato da una serie di strumenti di valorizzazione del merito connesse alle performance, organizzative e individuali, il cui scopo è quello di incentivare la produttività e la qualità della prestazione lavorativa, nel rispetto dei principi di selettività e concorsualità nell’ambito delle progressioni di carriera nonché nel riconoscimento di incentivi premianti.
Introduzione
Lo scopo del presente elaborato è quello di evidenziare come, a seguito della Riforma Brunetta del 2009, ogni unità organizzativa amministrativa, in generale, cosi come ogni singolo dipendente pubblico, in particolare, siano tenuti ad agire, sul piano giuridico ed etico, gestendo le risorse della collettività in modo efficiente al fine di garantire che il loro operato sia finalisticamente orientato al raggiungimento di obiettivi che soddisfino i bisogni dei cittadini traverso l’adozione di modelli manageriali di gestione della cosa pubblica.
Ebbene, il primo capitolo del presente lavoro è finalizzato a riconoscere alle riforme che hanno interessato il pubblico impiego, susseguitesi a partite dagli anni Novanta, una rinnovata valenza strategica, sia dal punto di vista delle risorse impiegate, sia sul fronte della qualità dei servizi da rendere alla collettività. Tra queste, la Riforma Brunetta del 2009 riveste preminente importanza poiché ha mirato a dotare i vari comparti della P.A. italiana di una rinnovata veste manageriale individuando una serie di valori e di sistemi di pianificazione strategica che avrebbero dovuto efficientare l’agere pubblico realizzando un vero e proprio sistema di performance management.
Nel secondo capitolo, invece, si attenzioneranno nel dettaglio gli aspetti della Riforma con riferimento ai processi di gestione delle performance, organizzativa e individuale; i soggetti coinvolti a vario titolo nel ciclo di gestione nonché gli specifici strumenti di valutazione e i sistemi di premialità connesse alle performance finalizzati a incentivare la produttività e la qualità della prestazione lavorativa attraverso il riconoscimento di incentivi premianti.
Capitolo I
IL SISTEMA DI VALUTAZIONE DELLE PERFORMANCE A SEGUITO DELLA RIFORMA BRUNETTA
La ratio delle riforme degli anni Novanta
I tentativi di riforma del sistema amministrativo italiano che si sono susseguiti a partire dagli anni Novanta del secolo scorso hanno tentato di conferire al pubblico impiego una rinnovata valenza strategica, sia dal punto di vista delle risorse impiegate, sia sul fronte della qualità dei servizi da rendere alla collettività.
La più importante riforma che ha dato avvio alla primissima fase del cd. processo di privatizzazione del pubblico impiego, risale al D. Lgs. n. 29/1993; la seconda fase, invece, è culminata con la Legge Bassanini, L. n. 59/1997, e i successivi decreti, tra cui si rammentino i D. Lgs. n. 80/1998 e n. 286/1999, i quali, tuttavia, non hanno avuto il successo sperato a causa del mancato raccordo tra la programmazione strategica ed economica e il bilancio statale[1].
La terza stagione delle riforme prende avvio con la Legge delega 4 marzo 2009 n. 15, con la quale il Governo è stato investito del compito di ottimizzare la produttività del lavoro pubblico nonché di efficientare l’azione amministrativa rendendola maggiormente trasparente, a seguito della quale è stato emanato il c.d. Decreto Brunetta
(D. Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150) ove sono state fissate le direttrici sulle quali articolare il riordino della P.A. nella direzione dell’efficienza, della produttività e della trasparenza.
Nelle intenzioni del legislatore, il decreto avrebbe dovuto rappresentare non solo una riforma organica sul piano giuridico, ma anche una svolta culturale in materia di gestione dell’amministrazione nonché di regolamentazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.[2]
Ed invero, nell’art. 1, c. 1, D. Lgs. n. 150/2009, il dichiarato scopo riformista è quello di accrescere l’efficienza e favorire la razionalizzazione del costo del lavoro, intervenendo, oltre che sulla contrattazione collettiva, sul sistema di valutazione delle strutture e del personale pubblico, sulla valorizzazione del merito, sull’incremento delle pari opportunità di diritti e doveri, sulla dirigenza pubblica e sulla responsabilità disciplinare.
La ratio dell’intervento normativo è stata quella di dotare i vari comparti della P.A. italiana di una rinnovata veste manageriale[3] individuando una serie di valori e di sistemi di pianificazione strategica che avrebbero dovuto efficientare l’agere pubblico realizzando un vero e proprio sistema di performance management[4].
Il sistema valoriale della Riforma Brunetta
La Riforma Brunetta mira a considerare le P.A. come un’azienda, secondo il sistema di new public management allo scopo di garantirne l’efficacia dell’azione e, allo stesso tempo, rilevare gli esiti positivi derivanti dal sistema di gestione dell’ente nel suo complesso[6]. Il sistema valoriale contenuto nell’art. 3 D. Lgs. n. 150 del 2009 consta di una serie di parole chiave di matrice aziendalistica, quali[7]:
l’efficienza, che mette in correlazione le risorse impiegate con le prestazioni e i servizi forniti;
l’efficacia, intesa come risposta delle prestazioni erogate rispetto ai bisogni della collettività da soddisfare;
la produttività del lavoratori e dell’organizzazione amministrativa nei servizi erogati al pubblico;
la trasparenza (definita nel dettaglio dall’art. 11, c. 1, D. Lgs. n. 150), intesa come accessibilità in toto, grazie alla pubblicazione sui siti istituzionali, di tutte le informazioni inerenti all’organizzazione, agli andamenti gestionali, all’utilizzo delle risorse pubbliche nonché alla misurazione dei risultati ottenuti;
l’accountability, che consiste nella rendicontazione delle azioni e delle decisioni che conducono all’ottenimento dei risultati prefissati.
La qualificazione della performance e la sua obbligatorietà
La Riforma ruota intorno al concetto di performance intesa in duplice accezione: sul fronte interno, si definisce come organizzazione e gestione razionale; sul versante esterno, consente una valutazione della P.A. in temini di risultato dell’attività[8]. La performance, dunque, si sostanzia nel risultato e negli obiettivi, nonché nelle modalità messe in atto per il loro raggiungimento, da ciascuna amministrazione e dai soggetti che ne fanno parte al fine di soddisfazione i bisogni della comunità. Essendo l’azione pubblica strettamente connessa al perseguimento di predeterminati obiettivi, essa si presta dunque ad essere gestita e misurata.
La Riforma Brunetta, infatti, mira a incrementare la cd. cultura della valutazione, in termini di obbligatorietà del monitoraggio dell’efficienza e della produttività dell’organizzazione amministrativa nel suo complesso, delle singole unità organizzate nonché dei singoli dipendenti pubblici[9].
Capitolo II
Il processo di gestione della performance nelle P.A.
Il ciclo di gestione della performance
Il ciclo di gestione della performance, secondo quanto disposto dall’art. 4 D. Lgs. n. 150/2009, prevede la messa a punto di una sorta di mappa che il vertice politico mira a perseguire in relazione agli obiettivi strategici prefissati[10]. Tale ciclo consta di una serie di fasi, ossia:
definizione e assegnazione degli obiettivi (che, a loro volta, si suddividono in generali e specifici per ogni P.A., ex art 5 D. Lgs n. 150/2009) che ci si attente di perseguire in base a quelli già conseguiti nell’anno precedente, nonché dei dei valori e degli indicatori;
collegamento tra gli obiettivi prefissati e allocazione delle risorse;
monitoraggio costante e messa in atto di eventuali interventi correttivi;
misurazione e valutazione della performance, sia dal punto di vista individuale che dell’organizzazione amministrativa nel suo complesso;
adozione dei sistemi premianti che valorizzino il merito;
rendicontazione dei risultati raggiunti sia agli organi di indirizzo politico-amministrativo e di vertice delle P.A. che ai cittadini.
Dunque, al fine di assicurare la qualità e l’attendibilità delle varie fasi del ciclo di gestione delle performance, l’art. 10 D. Lgs n. 150/2009 prevede che le P.A. redigano e pubblichino annualmente sul proprio sito istruzionale[11]:
il Piano delle performance, documento programmatico da adottare entro il 31 gennaio, in cui vengono inseriti gli obiettivi di performance dell’amministrazione e delle singole unità organizzative che la compongono;
la Relazione sulla performance, da redigere entro il 30 giugno, approvata dall'organo di indirizzo politico-amministrativo e validata dall’OIV, ove vengono rendicontate le performance confrontando i risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati nel Piano.
Per la valutazione annuale delle performance organizzativa e individuale, le P.A. adottano e aggiornano annualmente, previo parere dell’OIV, il Sistema di misurazione e valutazione della performance[12].
In particolare, in relazione alla performance organizzativa, definita dall’art. 8 D. Lgs. n. 150/2009, il Sistema suddetto riguarda la valutazione qualitativa e quantitativa dei risultati attesi, l’attuazione di piani e programmi strategici, il miglioramento e l’ammodernamento organizzativo degli enti pubblici, la rilevazione del grado di soddisfacimento degli utenti rispetto alla qualità e alla quantità di prestazioni erogate nonché il raggiungimento di obiettivi promozionali delle pari opportunità.
La performance individuale di dirigenti e del personale responsabile di singole unità organizzative, invece, ai sensi dell’art. 9 D. Lgs n. 150/2009, sulla base di indicatori di performance concernenti l’ambito organizzativo di diretta responsabilità, si fonda sulla valutazione del raggiungimento di specifici obiettivi individuali; sul contributo, in termini qualitativi, assicurato con la propria performance a tutta la struttura; sulle competenze professionali e manageriali dimostrate; sulle capacità di valutazione dei propri collaboratori nonché sulla promozione di una maggiore accessibilità nei confronti delle persone con disabilità.
I soggetti deputati alla misurazione, al monitoraggio e alla valutazione delle performance
Nell’ambito del processo di misurazione e di valutazione della performance delle P.A., sia organizzativa che individuale, intervengono una serie di soggetti, coinvolti a vario titolo nel ciclo di gestione, individuati dall’art. 11 D. Lgs n. 150/2009, ossia[13]:
il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri il quale, a seguito dell’intervento del D.L. n. 90/2012, convertito con L. n. 114/2014, è investito delle funzioni promozionali, di indirizzo e di coordinamento, in collaborazione con l’ANAC;
gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (c.d. OIV) a cui è demandato il compito di monitorare il corretto funzionamento del sistema di valutazione, di vigilare sull’integrità e sulla trasparenza dei controlli nonché di comunicare tempestivamente eventuali criticità riscontrate agli organi di governo e amministrativi;
l'organo di indirizzo politico-amministrativo di ciascuna P.A. a cui è demandato il compito di promuovere, attraverso l’emanazione di direttive contenenti gli indirizzi strategici, il miglioramento della performance e del merito nonché di definire il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità;
i dirigenti di ciascuna P.A.
Il riconoscimento del merito e il sistema premiale
Gli articoli 17 e seguenti del D. Lgs. n. 150/2009 contengono una serie di strumenti di valorizzazione del merito connesse alle performance organizzative e individuali, finalizzati a incentivare la produttività e la qualità della prestazione lavorativa, nel rispetto dei principi di selettività e concorsualità nell’ambito delle progressioni di carriera nonché nel riconoscimento di incentivi premianti. Di conseguenza, devono ritenersi vietati riconoscimenti o premi indifferenziati, conferiti sulla base di automatismi, non collegati alle valutazioni delle performance[14].
In particolare, gli strumenti di premialità del merito e della professionalità dimostrata a seguito di valutazione, sono rappresentate:
dal bonus annuale delle eccellenze, a cui concorre il personale dirigenziale e non (art. 21);
del premio annuale per l'innovazione, assegnato al miglior progetto realizzato nell'anno in termini di miglioramento dei servizi offerti (art. 22);
dalle progressioni economiche in relazione all’accrescimento delle competenze professionali dei dipendenti (art. 23);
dalle progressioni di carriera, riconoscendo quote di riserva nell’ambito dei concorsi pubblici (art. 24);
dall’attribuzione di nuovi incarichi o conferimenti di responsabilità al fine di consentire la crescita professionale e incrementare la responsabilizzazione dei dipendenti pubblici (art. 25);
dalla possibilità di accedere a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, erogati dalle istituzioni educative sia in ambito nazionale che internazionale (art. 26).
Conclusioni
Con il presente lavoro si è voluto evidenziare come i vari progetti di riforma che hanno interessato la P.A. nel corso degli anni abbiano dimostrato l’importanza strategica del monitoraggio e della valutazione della performance nell’ottica del perseguimento di obiettivi di efficientamento, efficacia e trasparenza dell’attività amministrativa.
La ratio della Riforma Brunetta è stata quella di introdotte, accanto agli obiettivi specifici, obiettivi generali al fine di identificare ab origine le priorità strategiche di ciascuna amministrazione in modo coerente con le politiche nazionali, coinvolgendo maggiormente, nel rispetto del principio di democraticità, i cittadini che usufruiscono dei servizi erogati dalle P.A. Dunque, in questo rinnovato contesto sociale ed economico, le realtà pubbliche sono chiamate a misurare annualmente non soltanto i contributi individuali apportati dai dipendenti pubblici, al fine di individuare il tipo di strumento premiale da conferire, ma le performance dell’intera unità organizzativa chiamata a guidare i comportamenti dei singoli, ad orientare i processi decisionali in termini di efficacia nonché a scongiurare il rischio di immobilismo della macchina pubblica.
In prospettiva de iure condendo, è indispensabile che le amministrazioni si adoperino per incrementare il valore pubblico delle loro azioni adottando strumenti, procedure e metodologie che siano in grado di supportarlo, adottando un approccio strategico volto al miglioramento nella gestione della cosa pubblica.
Bibliografia
Bellotti I., Il nuovo Sistema di valutazione della performance negli enti locali. Il Piano della performance del Comune di Grugliasco, in applicazione della riforma Brunetta, 2013, in https://www.academia.edu/5941529/Il_nuovo_Sistema_di_valutazione_della_performance_negli_enti_locali_Il_Piano_della_performance_del_Comune_di_Grugliasco_in_applicazione_della_riforma_Brunetta
Gatti G.M., Il sistema di valutazione delle performance a seguito della riforma Brunetta: il caso ICE, in Rivista Amministrazione in Cammino, 2012
Hinna L. & Monteduro F., Misurazione, valutazione e trasparenza delle performance nella riforma Brunetta: una chiave di lettura, in Impresa & Stato, Rivista della camera di commercio, fasc. n. 88/2010
Monteduro F., Mameli S., Barbieri M. & Valotti G. (a cura di), Gestire e valutare le performance nella PA., Maggioli, 2010
Scaletta A., Valutazione e ciclo delle performance nel settore pubblico: una guida completa, 2020, in https://www.forumpa.it/riforma-pa/valutazione-e-ciclo-delle-performance-nel-settore-pubblico-una-guida-completa/.
Urbani G., Valutare le pubbliche amministrazioni: tra organizzazione e individuo, Franco Angeli, 2010
Normativa
D. Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, recante “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”, in https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2009-10-27;150~art3
Dott. Marco Cangelosi
[1]Gatti G.M., Il sistema di valutazione delle performance a seguito della riforma Brunetta: il caso ICE, in Rivista Amministrazione in Cammino, 2012, p. 1 e ss.
[2]Bellotti I., Il nuovo Sistema di valutazione della performance negli enti locali. Il Piano della performance del Comune di Grugliasco, in applicazione della riforma Brunetta, 2013, in https://www.academia.edu/5941529/Il_nuovo_Sistema_di_valutazione_della_performance_negli_enti_locali_Il_Piano_della_performance_del_Comune_di_Grugliasco_in_applicazione_della_riforma_Brunetta
[3]Hinna L. & Monteduro F., Misurazione, valutazione e trasparenza delle performance nella riforma Brunetta: una chiave di lettura, in Impresa & Stato, Rivista della camera di commercio, fasc. n. 88/2010, p. 24 e ss.
[4] Il sistema di performance management, il quale prevede l’utilizzo delle informazioni inerenti alle performance nell’ambito dei processi decisionali e di comunicazione, comprende al suo interno un sistema performance measurment, il quale consente di raccogliere e analizzare le informazioni sulle performance e valutare, in termini di costi-benefici, i sistemi di misurazione delle performance stesse: in tal senso, Urbani G., Valutare le pubbliche amministrazioni: tra organizzazione e individuo, Franco Angeli, 2010, p. 23 e ss.
[5] Fonte: Hinna L., La riforma: una lettura in chiave manageriale, in Monteduro F., Mameli S., Barbieri M. & Valotti G. (a cura di), Gestire e valutare le performance nella PA., Maggioli, 2010, p. 115 e ss.
[6] Hinna L., op. cit., p. 69.
[7] Gatti G.M., op. cit., pp. 4-6.
[8] Hinna L. & Monteduro F., op. cit., p. 29 e ss.
[9] Gatti G.M., op. cit., p. 5.
[10] Gatti G.M., op. cit., p. 5.
[11] Urbani G., op. cit., p. 24.
[12]Scaletta A., Valutazione e ciclo delle performance nel settore pubblico: una guida completa, 2020, in https://www.forumpa.it/riforma-pa/valutazione-e-ciclo-delle-performance-nel-settore-pubblico-una-guida-completa/.
[13] Hinna L., La riforma: una lettura in chiave manageriale, op. cit., p. 179 e ss.
[14] Gatti G.M., op. cit., p. 5.
