Principi generali del diritto amministrativo

Quali sono i principi dell'attività amministrativa

I principi sono delle norme universali a carattere generale, volte alla produzione, interpretazione o integrazione di altre disposizioni di carattere speciale.

A seconda della loro matrice i principi riferibili all'attività amministrativa possono distinguersi in principi costituzionali, comunitari ed altri principi previsti dall'ordinamento in generale.

I primi sono direttamente riconducibili alla Costituzione che funge da fonte di produzione.

I secondi derivano dalle influenze del diritto comunitario sull'ordinamento amministrativo.

Gli ultimi sono, invece, riconducibili ad una lettura sistematica della variegata legislazione in materia amministrativa.

I principi costituzionali

Principio di legalità

Nell’ordinamento amministrativo, e in generale nei settori appartenenti al diritto pubblico, la legalità viene assurta a principio dei principi. 

Data la sua centralità, la legalità viene annoverata tra i valori costituzionali, nonostante la mancanza di una previsione espressa. La dottrina desume il fondamento sistematico del suddetto principio dall’insieme delle disposizioni di cui agli articoli 24, 101, 103 e 113 della Costituzione. 

Secondo la concezione tradizionale, il sindacato del giudice nei confronti della pubblica amministrazione può essere concretamente espletato solo in quanto l’attività amministrativa venga subordinata alle regole e ai comandi dettati dalla legge. Quest’ultima assume, infatti, una funzione di garanzia privilegiata che funge da contraltare ai poteri riconosciuti agli organi pubblici e di conseguenza costituisce il parametro attraverso il quale è possibile attivare da parte dei cittadini il controllo di legittimità sull’atto adottato dalla pubblica amministrazione. 

Nel diritto amministrativo la legalità si sostanzia, pertanto, nella soggezione dell’attività amministrativa alla legge e risponde alla esigenza di tutela dei privati a fronte di un uso improprio, scorretto ed arbitrario dei pubblici poteri. 

A seconda del proprio grado di intensità, il principio di legalità può declinarsi in legalità debolissima, debole e forte.

La prima pone l’accento sul carattere vincolante della legge: ai sensi dell’articolo 5 LAC, il giudice non può applicare un provvedimento amministrativo in contrasto con le previsioni normative. La legalità fissa, quindi, il criterio del divieto di violazione della legge da parte degli atti amministrativi. 

Sulla stessa linea, la legalità debole valorizza la funzione della legge a fronte dell’esercizio del potere amministrativo. In tale ottica la legge è intesa, oltre che come vincolo, anche come fattore di legittimazione, richiedendo che qualsiasi atto proveniente dalla pubblica amministrazione sia dotato della necessaria copertura normativa. 

Entrambe le concezioni non convincono la giurisprudenza che le ritiene fortemente riduttive. Si osserva, infatti, come l’obiettivo della tutela degli interessi dei cittadini presupponga il riconoscimento di una maggiore pregnanza dell’organo legislativo sul potere amministrativo. 

Alla luce di questa considerazione, la Corte di Giustizia e la Corte di Cassazione accolgono il criterio della legalità forte. La rilevanza delle regole e dei dettati legislativi viene estesa alla definizione del procedimento amministrativo, degli effetti e soprattutto del contenuto degli atti adottati dalla pubblica amministrazione. Legalità si traduce, pertanto, in conformità delle fonti amministrative ai precetti legislativi. In tale prospettiva, viene colto il carattere e la funzione di limitazione che la legge assume rispetto all’esercizio dei pubblici poteri, in un’ottica di evidente garanzia dei privati destinatari degli atti.

La concezione di legalità accolta a livello nazionale viene ulteriormente rafforzata nella prospettiva internazionale. La CEDU, infatti, pone l’accento sulla necessità di una legge giusta, ossia dotata di chiarezza, completezza, precisione ed equità. In tal senso il principio costituzionale si evolve in una legalità fortissima, perché detta anche le condizioni che deve possedere la legge nei termini di rapporto con il potere amministrativo.

Principio di imparzialità

Il principio di imparzialità è previsto dagli artt. 3 e 97 Costituzione.

La previsione costituzionale impone alla P.A. di collocarsi in una posizione di equidistanza rispetto ai soggetti implicati dalla sua azione. Viene, quindi, vietato qualunque forma di favoritismo o di discriminazione nei confronti dei soggetti provati i cui interessi devono essere valutati e bilanciati in maniera imparziale con l'interesse pubblico individuato dalla legge che la P.A. è tenuta a perseguire.

L'imparzialità trova diretta esplicazione all'interno del procedimento amministrativo che è luogo di esercizio dinamico del potere amministrativo. Questo viene, infatti, regolato in linea con i caratteri del contraddittorio, della completezza dell'istruttoria, dell'obbligo di motivazione.  

Principio di buon andamento

L'articolo 97 della Costituzione indica, in aggiunta al principio di imparzialità il principio di buon andamento della PA.

Questo principio esprime l'esigenza che la P.A. agisca in maniera efficiente, efficace e produttiva per il perseguimento del fine pubblico individuato dalla legge. Mentre un'impresa privata agisce con efficienza se raggiunge un certo profitto, per la pubblica amministrazione il profitto è rappresentato dall'utile sociale raggiunto attraverso un più o meno grande sacrificio di posizioni soggettive.

Principi comunitari

La progressiva influenza esercitata dalle fonti di diritto comunitario (in forza del principio di primazia del diritto dell'unione europea) e dalle convenzioni di diritto internazionale (quali norme interposte di legittimità costituzionale) ha contribuito alla modifica della struttura e della concezione del sistema amministrativo, spostando il baricentro dell'azione amministrativa alla tutela dell'individuo portatore dell'interesse legittimo. 

Ciò ha determinato un incremento dei principi funzionali ad assicurare protezione al cittadino rispetto all'esercizio del potere amministrativo.

Principio di proporzionalità

Il principio di proporzionalità trova fondamento all'art. 5 TUE con riferimento sia al potere delle istituzioni europee che quello degli Stati membri.

In particolare, il principio di proporzionalità si declina nei tre parametri: idoneità, necessità e proporzionalità in senso stretto.

L'idoneità indica la capacità del provvedimento di perseguire il fine pubblico istituzionale.

La necessità comporta l'obbligo per la P.A. scegliere tra gli strumenti per il perseguimento del fine pubblico quello che comporti un minor sacrificio degli interessi fatti valere dai soggetti privati.

Infine, la proporzionalità in senso stresso esprime l'esigenza di valutare il carattere di tollerabilità e appropriatezza del sacrificio imposto al privato per il perseguimento del fine pubblico attraverso il provvedimento amministrativo. In altri termini, ci si chiede se l'interesse pubblico per essere perseguito giustifichi la compressione dei diritti dei privati nei termini in cui questa viene realizzata attraverso il provvedimento amministrativo.

Principio di legittimo affidamento

Il principio del legittimo affidamento, nonostante la mancanza di un fondamento scritto, viene espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza.

L'assunto comunitario si esplica quando la pubblica amministrazione esercita il potere di ritiro in autotutela in relazione ad un precedente provvedimento di attribuzione di un interesse pretensivo a favore del soggetto privato. Egli, infatti, ha interesse alla stabilità del provvedimento e alla conservazione del vantaggio acquisito attraverso lo stesso.

Il principio di affidamento non preclude, tuttavia, alla pubblica amministrazione di agire in autotuela per l'annullamento del provvedimento, bensì impone alla stessa di prendere in considerazione nel procedimento di autotutela anche l'interesse del privato e di motivare le proprie scelte in maniera chiara ed adeguata.

L'adozione del provvedimento discrezionale di annullamento o di revoca in violazione dei requisiti previsti dalla legge comporta l'invalidità dello stesso. Viene invece, contemplata una tutela di tipo risarcitorio a favore del provato che abbia subito un danno pur a fronte del corretto esercizio del potere di autotutela da parte della pubblica amministrazione. 

Principio di certezza del diritto

Anche il principio di certezza è un principio di derivazione giurisprudenziale che delimita la misura della libertà di azione del singolo nel rapporto con le istituzioni pubbliche.

In particolare, è necessario che il cittadino sia in grado di comprendere la misura dei propri diritti e doveri e di prevedere o calcolare quelle che possono essere i movimento della Pubblica Amministrazione. A tal fine le norme che disciplinano l'azione amministrativa devono risultare formulate in maniera chiara, precisa e rigida.

Altri principi relativi all'azione amministrativa

Ulteriori canoni funzionali all'esercizio dell'azione amministrativa possono essere rinvenuti nella legislazione ordinaria, in particolare all'interno della legge n. 241/1990.

Principio di trasparenza

In linea con la riformulazione del potere amministrativo in chiave democratica, la legge sul procedimento amministrativo ha sancito il canone della trasparenza delle decisioni della pubblica amministrazione. Trattasi del diritto da parte dei consociati ad essere informati, a conoscere e ad avere piena notizia degli atti e dei provvedimenti in cui si esplica il potere amministrativo. 

A tale regola si ispira la disciplina relativa all'accesso agli atti che si compendia nelle tre tipologie di accesso: ordinario, semplice e generalizzato.

Principio di semplificazione

Nel tempo si è assistito ad un incremento delle tecniche di semplificazione in ottica organizzativa, normativa e amministrativa. Rispetto a quest'ultimo ambito l'obiettivo era quello di snellire e velocizzare le procedure deputate al rilascio di provvedimenti autorizzatori necessari alle attività private tali da facilitare il percorso per ottenere il provvedimento favorevole. In questo percorso si colloca la disciplina del silenzio assenso di cui all'art. 20 l. 241/1990.

Principio del giusto procedimento

Il principio del giusto procedimento si compendia nell'insieme delle regole volte ad orientare lo svolgimento del procedimento amministrativo in linea con le esigenze di esercizio democratico, partecipato e condiviso del potere amministrativo. 

Il procedimento amministrativo rappresenta il contesto in cui la pubblica amministrazione entra in contatto con il soggetto privato che può far valere i suoi interessi e difendere la propria posizione. Inoltre, sempre all'interno del procedimento può essere incentivata la collaborazione tra le pubbliche amministrazioni nel caso di pluralismo istituzionale.

Principi relativi all'organizzazione amministrativa

Accanto ai principi dell'attività amministrativa è possibile collocare anche i principi relativi all'organizzazione amministrativa, volti ad orientare i termini di definizione della struttura attraverso la quale la pubblica amministrazione può agire per il perseguimento dei fini pubblici. Anche questi trovano principale fondamento all'interno della Costituzione. 

Principi di autonomia e decentramento

Entrambi i principi sono previsti dall'art.5, in cui la nostra Carta Costituzionale "riconosce e promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato, il più ampio decentramento amministrativo".  

Principio di leale collaborazione

Infine il principio di leale collaborazione si riferisce alle relazioni organizzative fra amministrazioni pubbliche, principio costituzionalizzato in seguito alla riforma del 2001 del titolo V della Costituzione. Esso definisce il potere sostitutivo del governo che si può azionare nel caso in cui gli enti territoriali non adempiano ai loro obblighi.

Principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà trova il suo principale fondamento giuridico nell'articolo 118 della Costituzione.

In particolare, ci si riferisce a quanto sancito innanzitutto dal primo comma di tale disposizione, in forza del quale "Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".

Rileva, poi, il quarto comma, ove si legge che "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".

Il principio di sussidiarietà rileva sotto due diversi aspetti:

innanzitutto vi è la sussidiarietà verticale, che è quella sancita dal primo comma dell'articolo 118 della Costituzione e che in sostanza prevede che le competenze amministrative sono esercitate prioritariamente dagli enti più vicini ai cittadini, che sono in grado di rispondere meglio ai bisogni del territorio;

vi è poi la sussidiarietà orizzontale, che è quella che trova fondamento nel quarto comma dell'articolo 118 della Costituzione e che consente ai cittadini di cooperare, sia come singoli sia attraverso associazioni o altri corpi intermedi, nella definizione degli interventi istituzionali in grado di incidere nella realtà sociale di riferimento.

Principio di adeguatezza

Strettamente connesso al principio di sussidiarietà, come emerge anche dal dettato costituzionale, è il principio di adeguatezza, in forza del quale l'ente potenzialmente titolare di una potestà amministrativa deve essere anche in grado, tramite la propria organizzazione, di garantirne l'effettivo esercizio.

I principi di sussidiarietà e di adeguatezza, letti insieme, fanno quindi sì che l'ente di livello inferiore al quale è astrattamente affidata una funzione amministrativa, se non ha la struttura organizzativa idonea per svolgerla, la cede all'ente di livello superiore, che quindi è il soggetto che materialmente se ne deve fare carico.