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Autorità indipendenti e criticità costituzionali

La Costituzione non contempla le autorità indipendenti. Per questa ragione, la loro presenza nell'ordinamento è foriera di criticità costituzionali non ancora superate
costituzione della repubblica italiana
di Davide Mura - Le autorità amministrative indipendenti sono organismi pubblici il cui scopo è vigilare da una posizione di neutralità in ambiti considerati sensibili e ad alto contenuto tecnico (es. privacy, comunicazioni, energia).

  1. Autorità indipendenti e autonomia
  2. Le criticità costituzionali
  3. La rottura della Costituzione
  4. Le autorità indipendenti e la rarefazione dei processi democratici
  5. Il "vincolo interno" delle autorità indipendenti

Autorità indipendenti e autonomia

La loro posizione, dunque, è di assoluta autonomia rispetto ai poteri statali tradizionali, e in particolare rispetto al Governo. Attualmente diverse sono le leggi che lo prevedono, molte delle quali in attuazione di direttive comunitarie.

Le criticità costituzionali

Nella nostra Costituzione la previsione delle autorità indipendenti non viene contemplata da nessuna norma. E certamente, questa, non può essere ancorata all'art. 100, riferito esclusivamente alla Corte dei Conti e al Consiglio di Stato. Non è possibile, in questi termini, affermare che la norma costituzionale possa essere interpretata estensivamente per definire un principio in base al quale la Carta del 1948 costituzionalizza la figura delle autorità indipendenti.

Questo pone notevoli problemi in ordine alla loro legittimità costituzionale, che tutt'ora non sono stati superati (nonostante i diversi tentativi profusi in tal senso), ciò poiché - in realtà - la struttura amministrativa statale, così come emerge dal modello costituzionale, prevede che al vertice dell'amministrazione pubblica vi sia sempre un ministro, e dunque esista un responsabile politico per l'attività svolta dall'amministrazione stessa. Ciò vale anche per gli enti pubblici, i quali vengo sempre istituiti con un ministero di riferimento che nomina i vertici, determina le risorse e vigila sulla loro attività.

La ratio che vede il ministro al vertice della pubblica amministrazione di propria competenza è connessa al sistema parlamentare e dunque all'idea che il ministro debba poter rispondere delle attività compiute dall'amministrazione davanti al Parlamento. In questo contesto, del resto, si innestano i meccanismi parlamentari che prevedono i question time al ministro e le interrogazioni. Così come il meccanismo della sfiducia (compresa quella individuale, ritenuta costituzionalmente ammissibile dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 7/1996).

Questo schema - che risale alla legge Cavour del 1853 - è stato confermato dalla nostra Costituzione, e precisamente dal combinato disposto di cui agli artt. 95 e 97 Cost., dal quale emerge in primo luogo che il Governo mantiene l'unità dell'indirizzo politico e amministrativo (art. 95, comma 1), promuovendo e coordinato l'attività dei ministri, e che in questo senso, quand'anche dotata di autonomia e connotata dal carattere dell'imparzialità (art. 97), la pubblica amministrazione (statale) ha il proprio vertice nel Ministero, se non più in un rapporto di stretta gerarchia, quanto meno in ragione dei poteri di coordinamento, controllo e vigilanza assegnati al ministro (v. L. 165/2001).

Sicché le criticità costituzionali connesse alla previsione delle autorità amministrative indipendenti risultano ancorate proprio alla loro assoluta indipendenza rispetto al Governo e ai ministeri, non potendo il carattere dell'imparzialità essere utilizzato per giustificare l'irresponsabilità politica connessa alla loro attività. E certo nemmeno la loro neutralità può soccorrere in tal senso, poiché l'indubbia posizione di "quarto" o "quinto" potere dello Stato - non previsto né contemplato dalla Carta fondamentale - si palesa come contrastante con la tripartizione del potere sovrano definita nella nostra Costituzione, salvo, naturalmente le eccezioni tassativamente ivi previste (cfr. art. 100 cit.). Soprattutto, queste criticità sono ancora più evidenti, qualora si ammettesse che l'indipendenza è pressoché totale e dunque possa considerasi anche nei confronti del Parlamento[1].

La rottura della Costituzione

In verità, le autorità indipendenti rappresentano una vera e propria "rottura della Costituzione", in quanto esercitando funzioni amministrative e latamente giurisdizionali senza un fondamento costituzionale e in assoluta indipendenza dall'assetto Governo-Parlamento, minano alla base il sistema istituzionale parlamentare definito nella Costituzione, poiché l'azione dell'autorità indipendente non ha un proprio referente politico, responsabile davanti al Parlamento nella dialettica fiduciaria ex-art. 94 Cost. E certo non si può ritenere che questa ragione non sia dirimente sul presupposto - errato - che anche l'autorità giudiziaria è connotata da assoluta indipendenza rispetto agli organi legislativo ed esecutivo. Seppure questo sia vero, lo è poiché l'indipendenza della magistratura è costituzionalmente prevista proprio all'art. 101 Cost., nel quale si afferma che i giudici (e non le autorità indipendenti) sono soggetti solo alla legge.

Le autorità indipendenti e la rarefazione dei processi democratici

Dietro le apparenti ragioni legate alla particolarità dei settori di operatività e alla loro caratterizzazione tecnica, la previsione delle autorità indipendenti risponde a una ratio politica precisa: quella di un sostanziale superamento del sistema costituzionale democratico del 1948, basato sulla responsabilità politica dell'apparato amministrativo. Tale superamento ha lo scopo precipuo di rarefare i processi politici democratici attraverso un sistema di ripartizione innaturale e deresponsabilizzato dell'azione e delle funzioni amministrative, nel quale le dinamiche politiche diventano via via sempre più marginali e ininfluenti nella determinazione dell'indirizzo politico generale e negli assetti giuridico-amministrativi. E non è un caso che esso si sia affermato e rafforzato negli ultimi due decenni, in corrispondenza di un progressivo processo di liberalizzazione e privatizzazione dei settori nei quali oggi le autorità indipendenti svolgono la loro attività di controllo (si pensi alle telecomunicazioni, all'energia o al sistema bancario).

Il "vincolo interno" delle autorità indipendenti

Non si può andare oltre, poiché l'ulteriore approfondimento richiederebbe di esaminare le profonde criticità costituzionali legate alla devoluzione dei poteri sovrani in materia economica e monetaria all'Unione Europea, le cui fonti normative prevedono e rafforzano proprio il ruolo delle autorità indipendenti in contrasto con l'unità politica e amministrativa statale. Attraverso questa chiave di lettura, si può infatti intravedere come le autorità anzidette assumano il ruolo di grimaldello attraverso il quale i processi normativi europei - che entrano a forza nel nostro ordinamento - scardinino i processi democratici, riducendo il loro ruolo decisionale non solamente in virtù del "vincolo esterno" che legittima la loro efficacia interna (cfr. art. 117, comma 1, Cost.), ma anche in virtù del "vincolo interno" rappresentato appunto dalle autorità indipendenti, la cui previsione è legittimata proprio in sede europea, ma esclusa in sede costituzionale.

[1] In F. MERUSI e M. PASSARO, Le Autorità indipendenti, Bologna, 2003, p. 1. In senso contrario V. CERULLI IRELLI, Aspetti costituzionali e giuridici delle Autorità, in L'indipendenza delle Autorità, Bologna, 2001, pag. 54.

(11/12/2018 - AvvocatoDavide Mura) Foto: 123rf.com

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