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Il concorso dei cittadini alla spesa pubblica

L'idea che il cittadino concorra alla spesa pubblica suggerisce solo che l'impianto costituzionale non chiede affatto che costui "copra", con il proprio reddito l'intero fabbisogno pubblico
La Costituzione della Repubblica italiana

di Davide Mura - L'art. 53 stabilisce che i cittadini (compresi gli stranieri residenti) hanno il dovere di concorrere alla spesa pubblica in proporzione alla loro capacità contributiva. La norma esposta, alla quale segue il principio secondo cui il sistema tributario è informato ai criteri di progressività, suggerisce dunque un dato importante: e cioè che il cittadino non è tenuto in alcun modo a coprire l'intera spesa pubblica.


  1. Il significato della collocazione sistematica
  2. Il ruolo dei tributi nel quadro costituzionale
  3. I tributi come strumenti di politica economica
  4. Il superamento del ruolo costituzionale dei tributi nel quadro europeo
  5. Le criticità costituzionali delle regole europee alla luce dell'art. 53 Cost.
  6. Conclusioni

Il significato della collocazione sistematica

Prima di esaminare questo non trascurabile aspetto, è necessario rilevare una caratteristica sistematica: l'art. 53 Cost. non è inserito nella parte della Costituzione dedicata ai rapporti economici, bensì in quella dedicata ai rapporti politici (Titolo IV).

In verità, malgrado alcuni autori sostengano che tale collocazione abbia un suo preciso significato "politico"[1] e dunque non sia stata decisa a caso, non sembra che la collocazione sia particolarmente qualificante, perché se è pur vero che l'obbligo di concorrere alla spesa pubblica sia anche di natura politica (così l'on. Castelli Edgardo che propose la collocazione nel titolo IV), è anche vero che dai lavori costituenti non emerge un particolare significato di politica economica (che comunque esiste) alla collocazione nel titolo IV. Ma su tale significato si tornerà più avanti.

Il ruolo dei tributi nel quadro costituzionale

Quello che qui, preliminarmente, preme evidenziare è che l'idea stessa che il cittadino concorra alla spesa pubblica suggerisce semplicemente che l'impianto costituzionale non chiede affatto che il cittadino "copra", con il proprio reddito l'intero fabbisogno pubblico. Se così fosse, la norma anzidetta conterrebbe un precetto non suscettibile di essere realizzato, se non a patto di mettere nel nulla alcuni principi fondamentali della Costituzione, quali per esempio l'art. 3; ciò poiché il fabbisogno pubblico è tale - in relazione alle necessità sociali di una nazione - che la quota di reddito di tutti i cittadini, soprattutto se ottenuta con metodi proporzionali e progressivi, non sarebbe in grado di soddisfarlo nemmeno in minima parte, se non a patto di stabilire aliquote talmente alte, da erodere quasi del tutto il reddito minimo di sopravvivenza (e forse nemmeno così).

Questo dimostra che nel modello economico costituzionale - disegnato nei "rapporti economici" (Titolo III) - si richiede, seppure implicitamente, che lo Stato abbia risorse economiche proprie e non ottenute dall'esazione, onde raggiungere gli obiettivi programmatici costituzionali. E queste risorse non possono essere conseguite se non attraverso l'indebitamento pubblico (la raccolta del risparmio), espresso in moneta nazionale. In altre parole, l'esazione fiscale - di cui all'art. 53 Cost. - assolve semmai a una funzione di responsabilizzazione del cittadino, nel senso che egli, attraverso l'esazione, adempie semplicemente ai doveri inderogabili di solidarietà sociale, economica e politica (cfr. art. 2 Cost.), e dunque concorre, con il proprio lavoro (inteso in senso ampio), al benessere collettivo (cfr. art. 4, comma 2).

I tributi come strumenti di politica economica

D'altro canto, come si è anticipato più su, è comunque condivisibile l'idea che l'art. 53 Cost. abbia lato sensu anche finalità (non ricercata) di politica economica, quali, a titolo di esempio, il controllo dell'inflazione, le politiche di redistribuzione del reddito e quelle volte a imporre, attraverso il sistema tributario, l'accettazione della valuta nazionale[2].

Dunque è chiaro che, alla luce di quanto detto, il fabbisogno statale non può né dovrebbe essere basato sul reddito dei cittadini, i quali - dal canto loro - hanno il diritto di utilizzarlo sia per attendere alle proprie esigenze di vita quotidiana (art. 3 Cost.) e sia per risparmiarlo. E non è un caso che la Costituzione impegni la Repubblica a tutelare il risparmio, ponendo in essere tutte quelle politiche utili al riguardo (art. 47 Cost.).

Il superamento del ruolo costituzionale dei tributi nel quadro europeo

Se tutto ciò è vero, appare del tutto esecrabile l'impostazione di politica economica attualmente prevalente e imposta dai trattati europei, i quali stabiliscono - attraverso i vincoli di bilancio - che a ogni spesa dello Stato deve corrispondere una precisa copertura, e che tale copertura debba essere ricercata o per mezzo di un risparmio (taglio ai servizi), ovvero - soprattutto - attraverso un incremento della pressione fiscale, dovendosi evitare il ricorso a politiche in deficit. E ciò perché sia l'una e sia l'altra soluzione si pongono di traverso rispetto alle finalità programmatiche costituzionali inquadrate nei principi fondamentali.

Come si è utilmente anticipato, infatti, tale impostazione di politica economica è sostenuta dai trattati europei e dal Fiscal Compact (trattato sottoscritto dall'Italia nel 2012), i quali stabiliscono una serie di divieti, obblighi e vincoli alle politiche economiche statali che inibiscono, in particolare, l'attuazione - come si è detto - di politiche in deficit, intendendo in quest'ottica limitare (fortemente) il ricorso all'indebitamento e imponendo, di fatto e di diritto, il contenimento della spesa pubblica attraverso la realizzazione del principio dell'equilibrio di bilancio. Principio che nella nostra Carta è stato inserito - di seguito al Fiscal Compact - con legge costituzionale 1/2012, che modifica integralmente l'art. 81[3] e parzialmente gli artt. 97, 117 e 119 Cost.

A conforto, non sembra inutile evidenziare che già negli anni '90, soprattutto dopo la stipula del Trattato di Maastricht e il patto di stabilità del 1997 (propedeutico all'ingresso dell'Italia nell'euro), si è assistito a un generale incremento dell'esazione fiscale e in particolare a una crescita esponenziale, fino al 30%[4], dei flussi di entrata tramite imposte indirette, le quali - si ricorda - non sono né progressive né proporzionali, e che anzi, se eccessive determinano un effetto regressivo. Così come è utile evidenziare che negli ultimi anni, lo Stato, su pressione delle autorità europee, usi stabilire clausole di salvaguardia, qualora non vengano raggiunti determinati obiettivi di copertura che potrebbero ingenerare una violazione delle regole sul deficit e il debito.

Le criticità costituzionali delle regole europee alla luce dell'art. 53 Cost.

Ora qui non ci si può spingere oltre. Quello che preme evidenziare è che le regole europee, cristallizzate nei trattati, e che trovano la propria radice ideologica nel pensiero ordoliberale di matrice tedesca (v. art. 3, par. 3, TUE), sono palesemente contrastanti con i principi fondamentali costituzionali, con il modello economico disegnato nella carta e, in particolare, per quanto qui interessa, con l'art. 53 Cost., in quanto richiedono ed esigono che le politiche di spesa non solo debbano essere fortemente contenute, ma qualora necessarie, il loro peso economico, per essere sostenibile, sia spostato principalmente sulla fiscalità (soprattutto indiretta), e dunque sull'economia reale (con pericolosi effetti recessivi), onde limitare fortemente il ricorso all'indebitamento pubblico, il quale, per suo conto, richiederebbe determinate politiche di politica monetaria che lo Stato italiano oggi non può fare, e le cui conseguenze, allo stato, implicano la violazione dei vincoli di bilancio europei.

Alla luce di quanto appena detto, non v'è dubbio alcuno che, nel quadro appena delineato, emergano tre criticità costituzionali evidenti. La prima è connessa al fatto che il modello economico costituzionale viene attualmente disatteso e ignorato per far spazio a quello europeo (art. 3 TUE cit.). La seconda emerge nell'obbligo per lo Stato di attuare politiche di spesa per le quali sia certa la copertura finanziaria (soprattutto fiscale e solo marginalmente per mezzo dell'indebitamento pubblico); in difetto, lo Stato deve rinunciare a quei servizi (tagli e privatizzazioni) o deve diminuire la platea di chi ne usufruisce in ragione del reddito. La terza si sostanzia nel fatto che le prime due siano strade oggi obbligate, poiché l'Italia, in violazione degli artt. 1 e 139 Cost.[5], ha ceduto la sovranità monetaria e quella economica all'Unione Europea, la quale attua un modello economico diametralmente opposto e violativo del dettato costituzionale collocato nella parte prima della Carta del 1948.

Conclusioni

Si deve concludere che le anzidette criticità, allo stato, non possono essere risolte se non attraverso un intervento legislativo-costituzionale e giurisprudenziale che rimetta al centro dell'azione politica il modello costituzionale. Il che appare alquanto difficile, senza una volontà che si orienti in tale direzione; volontà che richiederebbe, quanto meno, un'inversione di rotta radicale rispetto al progetto di integrazione europea, le cui connotazioni - repetita iuvant - sono contrastanti con la carta costituzionale del 1948 nella sua parte fondamentale e programmatica, sicché o si segue quest'ultima o si seguono i trattati europei. Tertium non datur.

___________________

[1]. Tesi che asserisce che i «costituenti […] erano perfettamente consapevoli che la tassazione non servisse per motivi strettamente economici, ma servisse a fare politica nel senso più ampio del termine». In G. PALMA, Enciclopedia giuridica della sovranità, Vol. I, GDS 2018, pag. 572.

[2]. Così PALMA, Enciclopedia giuridica della sovranità, cit., pagg. 573 e ss.

[3]. Si ricorda che la vecchia formulazione semplicemente stabiliva che «in ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese devono essere indicati i mezzi per farvi fronte». Sul punto, si precisa che in costituente, per quanto fosse pacifica l'idea che le leggi che imponevano nuove spese dovessero indicare, appunto, anche i mezzi per farvi fronte, non si intendeva - almeno secondo il sentimento prevalente - che per ogni nuova spesa dovesse essere stabilita la precisa copertura contabile. Così la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, nella seduta del 24 ottobre 1946.

[4]. Si veda l'articolo pubblicato su Linkiesta.it, disponibile al seguente link: https://bit.ly/2FTimkx

[5]. Sul combinato disposto 1-139 Cost., si veda in particolare G. ZAGREBELSKY, Diritto Costituzionale - Il sistema delle fonti del diritto, Vol. I, UTET, Torino 1992, pag. 102 e ss. Con maggiore enfasi e più diffusamente, L. BARRA CARACCIOLO, Euro e (o?) democrazia costituzionale. La convivenza impossibile tra costituzione e trattati europei, Dike, Roma 2013.


(03/12/2018 - AvvocatoDavide Mura) Foto: 123rf.com

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