Lo Stato (comunità di individui che detiene la forza legittima in un dato territorio e che dà vita ad un ordinamento che soddisfi gli interessi generali) realizza i propri fini attraverso quattro momenti:
- scegliendo gli obiettivi da raggiungere (funzione politica);
- attraverso la traduzione degli obiettivi in precetti normativi (funzione legislativa);
- attuando i precetti contenuti negli atti politici (funzione amministrativa);
- e, infine, con la vigilanza, conservazione e osservazione delle regole poste alla base dell'ordinamento (funzione giurisdizionale).
Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime amministrativo.
Cos'è il diritto amministrativo
Il diritto amministrativo è quel settore del diritto pubblico che regola tutte le attività per il conseguimento degli interessi pubblici e della pubblica amministrazione.
Si occupa, inoltre, di regolare i rapporti tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini e tra le diverse Pubbliche Amministrazioni che operano all'interno del territorio italiano.
L'origine di questa branca del diritto pubblico è da collegarsi al principio di divisione dei poteri del filosofo francese Montesquieu.
L'azione amministrativa
L'azione amministrativa (riconducibile alla funzione amministrativa) consiste nell'attività esercitata dalla Pubblica Amministrazione per il perseguimento dei fini pubblici definiti dalla legge.
Due sono, in particolare, gli elementi che contraddistinguono l'attività amministrativa:
- la provenienza e la riconducibilità dell'attività agli enti pubblici (elemento formale);
- l'idoneità dell'azione svolta al perseguimento dei fini pubblici individuati dalla legge (elemento sostanziale).
Il secondo requisito è quello che assume maggiore rilievo, in quanto definisce il carattere teleologico e la soggezione alla legge dell'attività amministrativa e consente di distinguere la stessa dall'attività politica e normativa soggettivamente riconducile agli enti pubblici.
L'azione amministrativa si distingue in attività di amministrazione attiva, attività consultiva e attività di controllo.
La prima consiste nell'attività principale della Pubblica Amministrazione, in quanto compendia tutte le azioni con cui la stessa persegue concretamente i fini indicati dalle legge, mentre le altre due rappresentano attività secondarie e di supporto alla prima.
L'amministrazione consultiva, in particolare, include tutti i pareri, i consigli e le direttive volte a fornire chiarimenti alle autorità che devono provvedere in merito ad una determinata questione. L'amministrazione di controllo, invece, si sostanzia nell'esecuzione dei controlli necessari a verificare il rispetto dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento nell'ambito dell'esercizio dell'attività di amministrazione attiva.
Atti politici, amministrativi e di alta amministrazione
Espressione della funzione politica sono gli atti politici che si presentano in numero ben definito dalla legge, non essendo ammissibili al di fuori di tali previsioni (numerus clausus).
Legittimati alla loro emanazione sono Governo, Presidente della Repubblica, Parlamento, Corte Costituzionale, Regioni, Corpo elettorale.
La dottrina, per distinguere gli amministrativi dagli atti politici, ha elaborato la teoria della "libertà del fine" che identifica il carattere essenziale degli atti politici. Questi, a differenza degli atti amministrativi in cui gli enti sono obbligati al rispetto delle finalità individuate dalle legge, sono teleologicamente liberi, nonché liberi nella motivazione, nelle forme e nelle procedure. Gli atti politici sarebbero, quindi, finalizzati alla sola realizzazione dell'indirizzo di governo.
Da ciò consegue l'insindacabilità degli atti politici, (art.31 del Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato), a differenza degli atti amministrativi che possono essere oggetto di sindacato giurisdizionale, tramite opposizione, ricorso gerarchico e ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Si posizionano invece ad un livello intermedio tra questi due tipi di atti, gli atti di alta amministrazione. Anche se generali, nel loro contenuto, fanno parte degli atti amministrativi e quindi seguono il regime giuridico di questi atti, potendo essere impugnati al pari degli atti amministrativi.
Essendo direttive o atti programmatici, gli atti di alta amministrazione, difficilmente però vengono impugnati, non ledendo direttamente situazioni giuridiche individuali. In questo senso verrebbe a mancare l'interesse ad agire, requisito indefettibile per la proposizione di un ricorso sia amministrativo che giurisdizionale.