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Servizi pubblici: i soggetti erogatori e i gestori

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Un excursus sull'attuale disciplina italiana tra Costituzione e legislazione ordinaria in materia di soggetti erogatori e gestori dei servizi pubblici
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di Alessia De Rosa - Quando si parla di servizio pubblico generalmente si rimanda a tutta quella serie di "obbligazioni aventi ad oggetto prestazioni" riservate alla generalità dei consociati ed eseguite da soggetti pubblici o privati. Alla pubblica amministrazione è devoluta la competenza nel determinare il contenuto degli obblighi di servizio.

  1. I servizi pubblici nella Costituzione
  2. Obbligazione di servizio
  3. La liberalizzazione dei servizi pubblici
  4. Privatizzazione dei soggetti gestori pubblici

I servizi pubblici nella Costituzione

La Costituzione disciplina espressamente i servizi pubblici all'art. 43, ravvisandoli ogniqualvolta ci si trovi in situazioni di "preminente interesse generale".
La produzione e l'erogazione dei servizi pubblici seguono uno specifico iter articolato in due fasi: l'assunzione e l'erogazione.
La prima è esplicitata tramite un atto, appunto di assunzione manifestante la volontà dell'ente pubblico competente di erogare un servizio alla comunità a seguito di un'attenta valutazione delle necessità che si palesano a livello pubblico.
L'obbligazione o "dovere" di servizio risiede proprio nell'atto di assunzione adottato dal soggetto pubblico tramite "legge o atto generale".
L'atto di assunzione delinea il cd. programma citato nel co. 3 dell'art.41 Cost. A sua volta, il programma di servizio pubblico si distingue in programma "di indirizzo" e di "gestione": il primo contiene le prescrizioni e gli obiettivi da perseguire, il secondo va a delineare l'oggetto, i tempi, la tipologia di utenza e i soggetti gestori.
Con la fase di erogazione si ha la concreta messa a disposizione del servizio nei confronti dell'utenza. Questa seconda parte dell'iter di produzione del servizio pubblico è regolata da fonti legislative, amministrative e contrattuali.

Obbligazione di servizio

Nell'obbligazione di servizio si possono distinguere come parti coinvolte: il gestore-debitore avente il compito di garantire un certo tipo di servizio, rispettando una serie di standard qualitativi e quantitativi, secondo i dettami del relativo programma e i creditori-utenti.
Inoltre il loro vincolo non si esaurisce in un unico rapporto obbligatorio ma ve ne sono altri di natura accessoria. Un primo intercorre tra il gestore-debitore e un operatore economico esterno poiché molte volte il gestore non è in grado da solo di adempiere al "dovere di servizio" e perciò stipula "contratti di appalto" con soggetti terzi esercenti. Un secondo legame si instaura tra pubblica amministrazione e il gestore, denominato rapporto di "convenzione o contratto di servizio pubblico".

Il contratto di servizio

Il contratto organizza le attività che il gestore deve svolgere per l'adempimento dei pubblici interessi e definisce tutti gli aspetti di natura "economica- finanziaria" su cui poggia il rapporto principale. C'è da sottolineare una particolarità sul "contratto di servizio": mediante sua stipula viene allocato il rischio dei risultati operativi in capo al gestore. Il rischio comprende sia le entrate che le uscite di gestione, e può subire variazioni in base alla presenza di altri erogatori concorrenti o innovazioni tecnologiche.
La pubblica amministrazione, ai sensi del d.lgs. 163/2006 seleziona il futuro gestore espletando procedure ad evidenza pubblica se il contratto di servizio supera una determinata soglia economica. In alcuni settori come quello postale, il contratto di servizio è stato sostituito dall' autorizzazione generale conferita all'esercente tramite "SCIA".

La liberalizzazione dei servizi pubblici

E' fatto notorio che la fornitura dei servizi pubblici non spetta soltanto allo Stato e alle sue articolazioni, ma è ammesso che soggetti privati possano svolgere determinate prestazioni per mezzo di autorizzazioni e in certi casi imponendo loro obblighi di servizio. Ciò è frutto del processo di liberalizzazione dei servizi pubblici, la quale ha permesso alla concorrenza di espandersi all'interno del mercato unico, consentendo una più equa distribuzione delle risorse e un confronto alla pari tra iniziative pubbliche e private. Difatti il nostro Paese, influenzato dall'ordinamento europeo, ha avviato in modo graduale nel tempo una progressiva apertura al mercato di alcuni settori liberalizzandoli. Questi settori in precedenza erano gestiti e concessi da monopolisti pubblici sulla base di diritti speciali ed esclusivi che creavano barriere all'ingresso. La liberalizzazione, ha radicalmente modificato la situazione vigente in passato, riducendo la rilevanza della posizione detenuta dal soggetto pubblico nel sistema produttivo. In passato, come visto, i servizi pubblici erano gestiti dallo Stato in regime di monopolio. La gestione poteva essere diretta, cioè esercitata da un organo dello Stato, oppure indiretta, svolta da un ente pubblico costituito ad hoc. Era quindi impossibile per un soggetto privato potersi inserire in questo contesto, conscio di essere bloccato dalla legislazione nazionale. A partire dagli anni '90 del secolo scorso, il panorama muta sensibilmente: il legislatore italiano avvia il processo di liberalizzazione del settore dei servizi pubblici nazionali su influsso della politica europea provocando contestualmente un lento superamento del modello di gestione degli stessi a natura prevalentemente pubblica.

I fattori del cambiamento

I fattori che hanno contribuito al processo di cambiamento sono stati:
(I) incapacità dell'attore pubblico di fornire i servizi rispettando gli standard qualitativi fissati;
(II) indebitamento e aumento della spesa pubblica;
(III) l'evoluzione tecnologica.

Privatizzazione dei soggetti gestori pubblici

Indipendente al processo di liberalizzazione è la privatizzazione dei soggetti gestori pubblici. Tale scelta è stata voluta dal legislatore italiano al fine di creare un compromesso fra la gestione dei servizi pubblici in monopolio statale e il processo di liberalizzazione. Si possono riconoscere due fasi tipiche della privatizzazione.
La prima fase detta di "privatizzazione formale" dove l'ente pubblico si converte in una società per azioni avente personalità giuridica di diritto privato, ma il suo capitale è ancora statale. In questa fase la nuova società per azioni gestisce il servizio come concessionario dello Stato.
Alla fase di "privatizzazione formale" segue quella di "privatizzazione sostanziale" dove avviene la "dismissione della quota pubblica" dalle partecipazioni azionarie delle nuove società. Con la privatizzazione delle imprese pubbliche si è cercato di garantire un'erogazione efficiente dei servizi pubblici, all'interno di un contesto dove l'operato dell'autorità pubblica è interessato più all'attività di regolazione del settore che alla fornitura dei servizi.
In tutto questo, dinanzi ai cambiamenti circa la natura pubblica o privata del soggetto cui è affidata la gestione del servizio, i servizi pubblici hanno mantenuto una tendenziale neutralità coerente con l'affermazione della concezione oggettiva del servizio pubblico.


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(14/06/2019 - Dott.ssaAlessia De Rosa) Foto: 123rf.com
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