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Il tribunale costituzionale spagnolo

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Brevi cenni sul modello spagnolo di giustizia costituzionale, sulla composizione, sulle competenze e sull'organizzazione e il funzionamento del tribunale costituzionale spagnolo
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di Adriano Colombo - La Costituzione spagnola riveste nel proprio ordinamento il ruolo di norma giuridica fondamentale: conseguentemente, come strumento di base per l'affermazione del proprio ruolo, si serve del Tribunale Costituzionale, regolamentato al Capo IX della Carta Costituzionale.

  1. Tribunale costituzionale spagnolo: cos'è
  2. Il modello spagnolo di giustizia costituzionale
  3. Requisiti per i magistrati del tribunale costituzionale
  4. Le competenze del tribunale costituzionale spagnolo
  5. Organizzazione e funzionamento

Tribunale costituzionale spagnolo: cos'è

Il Tribunale Costituzionale nasce quindi come uno degli elementi chiave del sistema di organizzazione e distribuzione del potere, in quanto la sua funzione primaria è quella di agire in qualità di "interprete supremo della Costituzione" (articolo 1 LOTC = Legge Organica 2/1979 del Tribunale Costituzionale).

Il Diritto Costituzionale europeo ha avuto nel periodo fra le due guerre un grande sviluppo: la concretizzazione più importante di questo fatto si trova nella creazione di Tribunali Costituzionali nelle Costituzioni ceca e austriaca del 1920, sulla scia delle dottrine teoriche di Hans Kelsen.

Questo modello di giustizia costituzionale è stato recepito per la prima volta, sebbene ancora con molte imprecisioni, nella Costituzione spagnola del 1931 con la creazione del Tribunale di Garanzie Costituzionali. Ciò nonostante, il perfezionamento del sistema di giustizia costituzionale si attua con la Costituzione italiana (1947) e con la Legge Fondamentale di Bonn (1949). Così dunque, al momento dell'elaborazione della vigente Costituzione spagnola, il sistema di giustizia costituzionale europeo viene ad essere ben consolidato nel Diritto continentale, ed è ad esso che si rivolge il costituente.

Il modello spagnolo di giustizia costituzionale

I tratti più importanti del modello spagnolo di giustizia costituzionale sono i seguenti.

In primo luogo occorre evidenziare che il Tribunale Costituzionale incarna un'autentica giurisdizione, sebbene per sua natura e funzioni non si incardini in seno al Potere Giudiziario.

Organo indipendente

Il carattere giurisdizionale della sua funzione implica, fra l'altro, che il Tribunale Costituzionale è un organo indipendente e soggetto esclusivamente alla Costituzione e alla sua Legge Organica, così come dispone l'articolo 1 in fine di quest'ultima. Detto in altri termini, per quanto ampia sia l'incidenza politica che in determinate occasioni possono avere le sue decisioni, il Tribunale Costituzionale le adotta senza assoggettarsi in alcun modo a ordini o indicazioni di nessun altro organo della Stato, e tenendo esclusivamente conto della Costituzione, garantendo così che le sue decisioni sono soggette esclusivamente al Diritto. D'altro lato, è proprio il Tribunale Costituzionale che deve definire l'ambito della sua stessa giurisdizione potendo anche dichiarare la nullità degli "atti o risoluzioni che la compromettano" (articolo 4.1 LOTC).

Organo costituzionale

In stretta connessione a quanto sopra detto, si deve segnalare come seconda caratteristica della giurisdizione costituzionale il fatto che essa sia attribuita a un organo costituzionale. Ciò significa che il Tribunale Costituzionale è configurato direttamente dalla Norma Fondamentale; il fatto di considerare il Tribunale Costituzionale come organo costituzionale risponde al concetto che tale organo viene considerato uno dei "portanti per la configurazione del modello di Stato", in quanto partecipa anche alla sua direzione politica.

Natura accentrata

La terza caratteristica da evidenziare per quanto riguarda la giurisdizione costituzionale è quella della sua natura accentrata, in conformità con il modello di Diritto Comparato al quale si ispira. Ciò significa, fondamentalmente, che solo il Tribunale Costituzionale può dichiarare l'incostituzionalità delle norme aventi forza di legge. Tale caratteristica è quella che distingue in modo più evidente la giustizia costituzionale europea dal modello di controllo di costituzionalità diffuso, la cui manifestazione più chiara si trova negli Stati Uniti. Come vedremo in seguito, il fatto che il Tribunale Costituzionale spagnolo sia l'unico organo in grado di dichiarare l'incostituzionalità di una norma avente forza di legge non significa che gli organi giudiziari rimangano del tutto estranei a questo compito, al quale possono prendere parte attraverso la sollevazione della questione di incostituzionalità.

Il tribunale costituzionale e la Costituzione

La quarta caratteristica del modello di giustizia costituzionale è correlata a quanto appena detto. Sebbene il Tribunale Costituzionale sia l'unico organo legittimato a dichiarare l'incostituzionalità delle norme aventi forza di legge, e sebbene sia l'interprete supremo della Costituzione, detto Tribunale non è l'unico organo che deve applicare e interpretare la Norma Fondamentale.

La Costituzione, in quanto norma giuridica, vincola tutti i poteri pubblici e tutti i cittadini (articolo 9.1). Ciò presuppone, da un lato, che debbano essere tutti gli organi giurisdizionali, di qualsiasi ordine, quelli che nelle loro attività quotidiane applicano e interpretano la Costituzione, come ricorda l'articolo 5.1 LOPJ (Ley orgánica del Poder Judicial).

D'altra parte, il Tribunale Costituzionale è l'organo incaricato di unificare tale interpretazione, dato il suo carattere supremo all'interno dell'ordine costituzionale (artt. 123.1 CE e 1 LOTC). Prova evidente di questa posizione si ha nel già citato articolo 5.1 LOPJ, il quale dispone che i giudici e i tribunali "interpreteranno e applicheranno le leggi e i regolamenti secondo le prescrizioni e i principi costituzionali, secondo l'interpretazione che dei medesimi risulta dalle risoluzioni dettate dal Tribunale Costituzionale in ogni tipo di procedimento".

Le competenze

La quinta caratteristica del modello di giustizia costituzionale spagnolo è quello dell'ampiezza di competenze di cui dispone il Tribunale Costituzionale. In effetti, la funzione di interpretare la Costituzione che spetta al Tribunale Costituzionale si sviluppa attraverso procedimenti separati, che a loro volta sono configurati tenendo conto dei diversi tipi di conflitto costituzionale che possono insorgere. Detti conflitti portano il Tribunale Costituzionale ad agire sempre su istanza diretta o indiretta delle persone o degli organi di volta in volta legittimati, senza mai procedere d'ufficio, tranne quando agisce in difesa della sua giurisdizione (articolo 4.2 LOTC). È opportuno rilevare anche che la LO 6/2007 ha modificato vari aspetti del funzionamento del Tribunale Costituzionale, sebbene le sue caratteristiche di base continuino ad essere quelle originali.

Tribunale costituzionale: com'è composto

Come già detto, il Tribunale Costituzionale è un organo giurisdizionale e, di conseguenza, deve esercitare le sue competenze in maniera indipendente, rimanendo subordinato solamente alla Costituzione e alla sua Legge Organica in base all'articolo 1.

La natura della sua funzione e l'indipendenza con cui deve svolgerla sono i principi che regolano la sua composizione, la sua organizzazione e il suo funzionamento.

L'articolo 159 della Costituzione Spagnola dispone che il Tribunale Costituzionale sia composto da 12 membri. Per la loro designazione, la Norma Fondamentale ha previsto la partecipazione dei tre poteri dello Stato, dando una preminenza speciale al potere legislativo, emanazione diretta della volontà popolare.

In effetti, i dodici Magistrati sono nominati dal Re su proposta dei seguenti organi:

- quattro su proposta del Congresso dei Deputati, previa comparizione innanzi al medesimo (articolo16.2 LOTC);

- quattro su proposta del Senato, scelti fra i candidati presentati dalle Assemblee Legislative delle Comunità Autonome, previa comparizione innanzi alle medesime (16.2 LOTC);

- due su proposta del Governo;

- due su proposta del Consiglio Generale della Magistratura.

A una prima lettura dell'articolo 159 della Costituzione Spagnola, questa modalità di designazione potrebbe far pensare che, in definitiva, la composizione del Tribunale Costituzionale deriva solo ed esclusivamente dalla maggioranza parlamentare esistente in ciascun momento, dato che da essa dipende, oltre alla nomina degli otto Magistrati designati dalle Camere, anche la composizione del Governo e del Consiglio Generale della Magistratura, organi che nominano i restanti Magistrati.

Invece non è così. Da un lato, come stabilisce lo stesso articolo 159, gli otto Magistrati proposti dalle Camere devono raggiungere un'ampia maggioranza qualificata: tre quinti dei membri della rispettiva Camera. Dall'altro, il mandato dei Magistrati del Tribunale Costituzionale è di nove anni; ciò presuppone che la loro elezione non coincida con le legislature, di modo che non ha senso stabilire una relazione automatica fra maggioranza parlamentare e composizione del Tribunale Costituzionale.

Quest'assenza di relazione è accentuata da un terzo correttivo introdotto dalla Costituzione nell'interesse dell'indipendenza della giurisdizione costituzionale: il Tribunale Costituzionale non si rinnova in modo complessivo. Al contrario, pur avendo il mandato di tutti i Magistrati una durata di nove anni, l'organo si rinnova di un terzo alla volta; in altri termini, ogni tre anni si devono rinnovare quattro membri del Tribunale. A tal fine si considera che i Magistrati designati dal Congresso formino un terzo, quelli designati dal Senato un altro terzo e i due designati dal Governo, unitamente ai due proposti dal Consiglio Generale della Magistratura, costituiscano l'ultimo terzo. L'intera configurazione del Tribunale Costituzionale mira a far sì che i suoi membri siano designati con un ampio margine di consenso fra le forze politiche più rappresentative in vista di una maggiore legittimazione democratica e di un rafforzamento delle istituzioni. La Costituzione, oltre a cercare di garantire l'indipendenza del Tribunale Costituzionale tramite il sistema di designazione dei suoi Magistrati, e rafforzando tale finalità, non lascia libertà assoluta agli organi costituzionali al momento di scegliere coloro che dovranno occupare questi posti.

Requisiti per i magistrati del tribunale costituzionale

In conformità con la natura della sua funzione, la Costituzione richiede per essere Magistrato del Tribunale Costituzionale la concomitanza di tre requisiti:

- un titolo professionale: essere giurista. La Costituzione, inoltre, formula un elenco delle categorie di base nell'ambito delle quali si debbano scegliere i membri del Tribunale Costituzionale: Magistrati, Procuratori, Professori universitari, funzionari pubblici e Avvocati. - il secondo requisito consiste in un'anzianità minima: 15 anni di esercizio della professione.

- il terzo requisito è molto più impreciso e, quindi, difficile da controllare giuridicamente: si richiede una "competenza riconosciuta".

Malgrado il margine di valutazione che questo requisito lascia, non per questo è inutile, in quanto svolge per lo meno la funzione di elemento persuasivo per coloro che devono designare i Magistrati. L'indipendenza degli organi giurisdizionali e dei suoi membri, in generale, e dei Magistrati del Tribunale Costituzionale, in particolare, non dipende solo, neppure fondamentalmente, dal modo in cui sono designati, bensì, soprattutto, da come si configura il loro statuto. E in questo senso, la costituzione e la LOTC si sono sforzate di garantire la posizione di indipendenza dei Magistrati del Tribunale Costituzionale mediante un insieme di regole molto simili a quello stabilito dallo statuto dei membri del Potere Giudiziario. Questo insieme di regole può essere riassunto nella maniera seguente.

Indipendenza e incompatibilità

In primo luogo, i magistrati del Tribunale Costituzionale sono soggetti ai principi in dipendenza e di inamovibilità (articolo 159.5 CE). Ciò presuppone l'impossibilità che siano rimossi dalla loro carica fino alla scadenza del mandato di nove anni. Le eccezioni a questi principi sono limitate e simili a quelle dei giudici e dei Magistrati del Potere Giudiziario: incompatibilità, incapacità, o come conseguenza dell'esigenza di una determinata responsabilità civile e penale (articolo 23 LOTC), eccezioni che in ogni caso deve controllare il Plenum del Tribunale (articolo 10.1.1 LOTC).

In secondo luogo, i Magistrati del Tribunale Costituzionale sono soggetti a un rigido sistema di incompatibilità molto simile a quello dei membri della carriera giudiziaria (articolo 159.4 CE). Questo sistema si traduce nel divieto per i Magistrati di svolgere qualsiasi altra attività politica, professionale, amministrativa o commerciale durante il periodo di esercizio delle loro funzioni, per consentire così che si dedichino esclusivamente ai compiti connessi con il Tribunale. Un'eccezione deve essere segnalata nello statuto dei Magistrati del Tribunale Costituzionale in relazione a quello dei membri del Potere Giudiziario; mentre a questi ultimi è vietata la militanza in partiti politici o in sindacati, per i Magistrati del Tribunale Costituzionale tale militanza non è esclusa, mentre invece lo è occupare cariche direttive o prestare la propria opera in tali organizzazioni.

Come terza misura per garantire l'indipendenza, la LOTC ha escluso la possibilità di rielezione immediata dei Magistrati, di modo che una volta terminata la scadenza dei nove anni, non possono essere nuovamente eletti alla carica. Il motivo di questa proibizione sta nell'evitare possibili "compromessi" tendenti ad assicurare una rielezione; in altri termini, il Magistrato, una volta designato, rimane totalmente sciolto da vincoli precedenti eventualmente esistenti in quanto né la sua permanenza in carica né la sua rielezione, essendo impossibile, dipendono da qualcuno o da qualcosa. Ciò nonostante, il termine massimo di nove anni di permanenza in carica può essere eccezionalmente prorogato fino a un massimo di tre anni; questo perché la rielezione immediata è possibile per coloro i quali cessino la carica prima del compimento dei tre anni essendo entrati per occupare la vacanza di qualche Magistrato che, per decesso, per dimissioni personali o per altra causa legalmente prevista, non ha portato a termine il proprio mandato.

In quarto e ultimo luogo, occorre segnalare che i Magistrati del Tribunale Costituzionale, come corollario alla loro indipendenza, non possono essere perseguiti per le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni. D'altro canto, essi hanno un tribunale speciale nell'eventualità di responsabilità penale giacché soltanto l'Aula Penale del Tribunale Supremo può sottoporli a giudizio.

Le competenze del tribunale costituzionale spagnolo

Come abbiamo precedentemente accennato, il Tribunale Costituzionale possiede un vasto elenco di competenze volte a portare alla sua conoscenza i vari conflitti costituzionali che possono insorgere. Fatto salvo il successivo studio di ciascuno dei procedimenti, l'insieme delle sue competenze può essere così riassunto:

- controllo di costituzionalità delle norme aventi forza di legge, tramite i ricorsi di incostituzionalità, le questioni di incostituzionalità e il controllo preventivo dei trattati internazionali [artt. 161.1.a) 163 e 95 CE];

- tutela dei diritti e delle libertà riconosciute negli articoli 14 a 30 CE mediante il ricorso di tutela [articolo 161. 1.b) CE];

- garanzia della distribuzione territoriale del potere tramite i conflitti di competenza fra lo Stato e le Comunità Autonome, o dei conflitti di queste ultime fra loro [articolo 161.1.c) CE]; - Controllo di costituzionalità delle disposizioni e delle risoluzioni degli organi delle Comunità Autonome, tramite le impugnazioni previste dall'articolo 161.2 CE;

- controllo della suddivisione delle competenze tra i diversi poteri dello Stato attraverso i conflitti di attribuzione fra organi costituzionali [articolo 59.1.c) LOTC];

- garanzia dell'autonomia locale attraverso i conflitti che a questo effetto possono verificarsi contro norme aventi forza di legge (articolo 59.2 LOTC);

- difesa della giurisdizione del Tribunale stesso (articolo 4.3 LOTC).

Questo è l'elenco delle competenze giurisdizionali del Tribunale Costituzionale, elenco che, in ogni caso, può essere legalmente ampliato giacché l'articolo 161.1.d) CE lascia aperta questa porta, attraverso la quale si sono introdotte le tre ultime competenze segnalate: i conflitti di attribuzione, i conflitti a difesa dell'autonomia locale e l'annullamento di atti o risoluzioni che compromettano la sua giurisdizione.

Ma, oltre a queste competenze giurisdizionali, e dato il carattere di organo costituzionale e indipendente posseduto dal Tribunale, quest'ultimo gode di un ampio margine di autonomia organizzativa, cosa che gli attribuisce competenze di governo interno. Per citare solo le più significative, il Tribunale elabora e approva i propri regolamenti di funzionamento interno [articolo 10.1.m) LOTC], prepara il suo bilancio che deve essere approvato dalle Camere nell'ambito del Bilancio Generale dello Stato (articolo 10.3 LOTC) e possiede grande discrezionalità nella sua organizzazione interna.

Organizzazione e funzionamento

Come già accennato prima, il Tribunale Costituzionale è composto da dodici membri. L'organo è presieduto da uno dei Magistrati che, data l'autonomia dell'organo, è eletto dai Magistrati attingendo nell'ambito del loro seno, ogni tre anni e nominato dal Re, con possibilità di rielezione. Per l'elezione del Presidente del Tribunale Costituzionale è richiesta la maggioranza assoluta dei voti dei Magistrati, in una prima votazione, mentre nella seconda votazione è sufficiente la maggioranza semplice (articolo 9.2 LOTC). Al Presidente spettano i compiti propri della carica: convoca e dirige le sessioni del Plenum, dirige il lavoro del Tribunale, esercita la sua rappresentanza, gode della carica di dirigente amministrativo, ecc... Esiste inoltre, per disposizione della LOTC, un Vicepresidente designato secondo le stesse modalità del Presidente (articolo 9.4). Al Vicepresidente spetta sostituire il Presidente in caso di vacanza, assenza o altro motivo lecito, oltre a presiedere un' Aula di Tribunale, come si vedrà in seguito.

Per l'esercizio delle sue competenze, il Tribunale Costituzionale agisce in tre modi: in Sezioni, in Aule o in Plenum. Al Plenum aspetta risolvere tutte le questioni di cui è competente il Tribunale, eccettuati i ricorsi di tutela. Ciò nonostante, anche questi ultimi possono essere risolti dal Plenum, che ha la possibilità di acquisire la cognizione delle questioni delle Aule, sia per iniziativa propria sia di queste ultime [ 10.1 n) LOTC].

Le aule

Le Aule risolvono i ricorsi di tutela. Esistono due Aule, ognuna delle quali è composta da sei Magistrati. L'Aula Prima è presieduta dal Presidente del Tribunale; la Seconda dal Vicepresidente. Non esiste una specializzazione delle Aule in ragione della materia, bensì una semplice suddivisione a rotazione delle questioni. Ci sono, infine, quattro Sezioni, ciascuna composta da tre Magistrati, la cui funzione è fondamentalmente quella di decidere in merito all'ammissibilità delle questioni. Oltre alla possibilità di trasferire questioni dalle Sezioni alle Aule e da queste ultime al Plenum, è anche possibile il fenomeno contrario, di differire cioè determinate questioni del Plenum alle Aule e da queste ultime alle Sezioni. Per l'adozione di accordi in ciascuno degli organi del Tribunale è richiesta la presenza per lo meno dei due terzi dei suoi membri. Le decisioni si adottano, a partire dalla proposta del Magistrato relatore, a maggioranza, e in caso di parità il voto del Presidente viene considerato voto predominante (articolo 90.1 LOTC).

I Magistrati possono, qualora lo ritengano utile, manifestare il loro disaccordo nei confronti della maggioranza tramite la formulazione di un voto individuale. Il Tribunale Costituzionale, per lo svolgimento delle sue funzioni, deve poter contare su un'infrastruttura materiale e su personale sufficiente.

Le cancellerie

In quest'ultima occorre segnalare che, così come nei restanti organi giurisdizionali, il Tribunale ha tre Cancellerie - nel Plenum e nelle due Aule - affidate a Cancellieri coadiuvati dal relativo personale. D'altronde, i Magistrati contano sull'appoggio di Avvocati che li assistono nel loro lavoro, sotto la direzione del Cancelliere Generale, che dirige anche i vari servizi del Tribunale.

(24/05/2019 - Avv.Adriano Colombo) Foto: 123rf.com
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