- Premessa
- La retribuzione degli avvocati dipendenti
- L'art. 9 del d.l. n. 90/2014, conv. con modif. in L. n. 114/2014
- Nozione di sentenza favorevole al fine della liquidazione degli onorari
- Il parere della Corte dei Conti, Sez. Controllo Regione Siciliana n. 88/2019
- L'an del parere (deliberazione) della Corte dei Conti n. 88 del 29.4.2019
Premessa
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Il parere in rassegna (definito in inscriptio "deliberazione", contrariamente al descriptio e al 'PQM'), si occupa sia dell'imputazione soggettiva dei compensi, ribadendo correttamente che spettano solo ai dipendenti che posseggono lo status professionale di avvocato, che della tipologia di provvedimenti che originano il credito professionale, offrendo in questa seconda valutazione il fianco ad argomentate critiche.
Il tema, a ben vedere, non riguarda solo l'avvocatura dipendente, atteso che il parere non tratta di rapporto di pubblico impiego, bensì di compensi professionali dovuti all'avvocato in relazione alla tipologia di provvedimento emesso dal giudice. E dato che in Italia esiste solo un modo di fare l'avvocato e il giudice emette i medesimi provvedimenti sia che si tratti di avvocato iscritto all'elenco speciale annesso all'albo, che di avvocato iscritto all'albo ordinario, siffatta interpretazione non può che riguardare anche i colleghi del libero foro quando richiedano alla P.A. il pagamento di compenso per liti definite favorevolmente (figurarsi se non favorevoli…!) con provvedimento diverso dalla sentenza.
In disparte il disallineamento che presenta rispetto ad altri pareri del medesimo Organo (ovvero di altre Corti dei Conti), ed a pronunce giurisdizionali di altri Organi, le "spicce" considerazioni della Corte siciliana meritano alcune più approfondite precisazioni (rectius: spiegazioni), su punti essenziali dell'art. 9 d.l. cit., che sono sicuramente sfuggite al "consulente" contabile siciliano, ma che si rendono necessarie per evitare che la soggettività dell'interpretazione giudiziale si tramuti in arbitrio applicativo da parte delle amministrazioni che si avvantaggiano dell'opera professionale dei loro avvocati interni.
Innanzi tutto giova rammentare come il termine "propinare" derivi dal greco "propìnein", che significava "bere alla salute". Per tale ragione nel linguaggio medievale la "propina" indicava il dono, la regalìa, la mancia, che il nobile o il signore elargiva a soggetti per "bere alla salute di qualcuno", ovvero il regalo che si elargiva "facendo brindisi", per l'uso che si aveva, a quell'epoca, in occasioni di convito di far doni all'ospite dopo aver bevuto alla sua salute.
Nella professione forense il termine "propina", intesa quale regalìa, entra nel lessico sin dal periodo romano, e specificamente nell'età repubblicana, in cui una norma riferita alla legge Cincia del 204 a.C., vietava che gli advocati esigessero un compenso ob causam orandam, stabilendosi persino pene a carico dei trasgressori. Solo gli imperatori successivi a Claudio, introdussero l'uso di "propinare" una regalìa quando la lite giungeva ad un esito soddisfacente.
Nel linguaggio moderno il termine "propina" ha sì perduto lo stretto significato di mancia o di regalìa, ma è pur sempre rimasto ancorato ad una evoluzione collegata al senso di "riconoscimento" del quantum corrisposto, ad esempio ai professori facenti parte di commissioni esaminatrici, distante dal concetto di retribuzione per lavoro svolto.
Né va dimenticato che il tempo infinito del termine, cioè il verbo "propinare", ha innegabilmente un senso negativo: propinare qualcosa a qualcuno indica in senso figurato attribuirgli qualcosa di sgradevole, di truffaldino, che si deve subire.
Questo excursus storico denota come sia non solo inesatto definire "propina" il compenso retributivo dovuto all'avvocato (dipendente) a fronte di una prestazione professionale richiesta dal proprio unico cliente ed ottenuta vittoriosamente, ma sia pure desueto. Eppure, malgrado ciò, in taluni casi il termine "propina" sopravvive ancora, e da quanto si apprende nel parere de quo riportato su LexItalia.it, solo per definire quella porzione di retribuzione spettante agli avvocati dipendenti quando rendano vittoriosamente la prestazione professionale loro richiesta dall'ente pubblico.
La retribuzione degli avvocati dipendenti
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Il dato di partenza: la retribuzione dell'avvocato dipendente, nella sua parte variabile, non è una regalìa, né una mancia. Dunque non è una propina. E' importante, soprattutto in diritto, l'uso della terminologia: la retribuzione, nel diritto del lavoro italiano, è il corrispettivo che spetta al lavoratore per l'attività lavorativa svolta e costituisce la principale obbligazione in capo al datore di lavoro.
Gli avvocati che esercitano la propria professione alle dipendenze di enti pubblici presentano delle peculiarità non rinvenibili in nessun'altra categoria del pubblico impiego (né di quello c.d. privatizzato né tantomeno di quello trattenuto in regime di diritto pubblico). Essi, infatti, oltre a non essere del tutto sovrapponibili ai normali dipendenti delle Amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 165 del 2001, presentano caratteristiche radicalmente diverse pure dagli Avvocati dello Stato (come la Corte costituzionale ha affermato nella recente sentenza n. 236 del 2017).
La disciplina del trattamento giuridico ed economico degli avvocati degli enti pubblici va dunque interpretata e applicata tenendo conto delle indubbie peculiarità della categoria. Non solo. Bisogna pure considerare che la predetta disciplina deriva dal concorso di fonti diverse - soprattutto contrattazione collettiva e regolamenti interni dei singoli enti provvisti di Avvocatura -, elemento, questo, che certamente condiziona l'esegesi dell'art. 9 del d. l. n. 90 del 2014 per i profili che qui rilevano e che la Corte dei Conti siciliana non pare aver considerato.
Passando specificatamente al trattamento economico dell'avvocato dipendente di ente pubblico - su cui oggi va a incidere l'art. 9 di cui il parere della Corte dei Conti in esame -, esso consta di una parte fissa (la base contrattuale) e di una parte variabile nel solo quantum (il compenso professionale), la cui concreta misura dipende dall'esito dell'attività defensionale svolta dall'avvocato dipendente, mentre nell'an riacquista il carattere della fissità, essendo corrisposto continuativamente durante tutta la vita lavorativa dell'avvocato dipendente che vinca le cause.
La base stipendiale fissa remunera il sinallagma contrattuale costituito, a titolo esemplificativo, da tutta l'attività di consulenza, di mediazione, di negoziazione, di contenzioso non vittorioso, di partecipazione e assistenza a tutta l'attività giustiziale, riunioni, incontri, ecc. Si rammenta in proposito che le tariffe professionali forensi hanno un preciso capo, il n. 25, relativo alla remunerazione dovuta all'avvocato per l'assistenza stragiudiziale, che varia da un minimo di euro 270,00 ad un massimo di euro 5.870,00.
La parte stipendiale variabile remunera, invece, la sola attività svolta vittoriosamente in sede giudiziale. Giova su tale punto ricordare che, a differenza dell'avvocato del libero foro, che percepisce i compensi professionali indipendentemente dall'esito della controversia patrocinata, l'avvocato dipendente di ente pubblico ha diritto agli onorari soltanto nell'ipotesi di provvedimento favorevole all'Amministrazione. Ciò significa che i compensi de quibus spettano soltanto quando siano rigettate le pretese avanzate dalla controparte o accolte le domande dell'Amministrazione. In tutti gli altri casi, ivi compreso il parziale accoglimento delle domande dell'ente o il parziale rigetto di quelle avversarie, agli avvocati degli enti pubblici non spettano compensi.
Non solo. Il diritto alla corresponsione degli onorari sussiste se il provvedimento favorevole condanna la controparte soccombente al pagamento delle spese di lite o le compensa integralmente fra le parti. In entrambi i casi la prestazione resa, oltre che vittoriosa, è comunque di livello elevatissimo: basta pensare che la compensazione delle spese di lite è prevista dall'art. 92 cod. proc. civ. Solo "nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti", non certo per bagatelle o sciocchezze varie. Non si deve dimenticare che la prestazione di un professionista qual è l'avvocato, sia che operi alle dipendenze della P.A., sia che operi in veste di professionista esterno, è caratterizzata da elementi di qualità, unicità, tanto che hanno portato la Cassazione, recentemente (sentenza n. 2147 del 31 agosto 2018), a sancire espressamente che tali caratteristiche denotano prestazioni professionali di così elevato valore da rendere vincolanti i minimi tariffari in sede di liquidazione giudiziale "in tutti i casi di pronuncia".
Quanto alla condanna di controparte alle spese di lite, poi, sia qui sufficiente ricordare che non si ha in tale evenienza alcun costo per l'ente, atteso che siffatti compensi spettanti all'avvocato dipendente di ente pubblico gravano sulla controparte soccombente, quindi nemmeno possono definirsi "a carico" dell'Amministrazione.
A ogni buon conto, le somme spettanti a titolo di compensi, unitamente a quelle dovute in ragione dell'inquadramento contrattuale all'interno dell'ente, vanno a formare il trattamento economico dell'avvocato dipendente, il quale è definito anche dalla legge professionale forense (art. 23 della L. n. 247/2012, recante "Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense"), il quale utilizza la medesima locuzione quando stabilisce che agli avvocati dipendenti di enti pubblici sia assicurato un "trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta".
Ebbene: è di piena evidenza che la Legge Professionale non si riferisce al solo stipendio tabellare - che varia sulla base dell'inquadramento contrattuale dell'avvocato dipendente e non dell'attività professionale effettivamente svolta -, ma anche alla parte variabile della retribuzione, ossia ai compensi spettanti in ragione della "trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente" (di cui discorre sempre il citato art. 23).
Sul punto la giurisprudenza è assolutamente concorde.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, nella Deliberazione n. 164/2015/PAR ha infatti ricordato che "è pacifica la natura retributiva dei compensi professionali degli avvocati dipendenti, che hanno diritto, oltre allo stipendio tabellare, anche ad una quota di retribuzione quantificata sulla base della legge e delle tariffe professionali forensi che determina il trattamento economico complessivo. Infatti la spettanza di tale voce retributiva è prevista dall'art. 27 CCNL del 14.9.2000 (che replica in modo quasi identico l'art. 37 del CCCNL 23.12.1999 per il personale dirigenziale)".
La medesima ricostruzione, d'altronde, era stata fatta propria dalla Corte Costituzionale nella sent. n. 33 del 2009, ove si osserva che "tutti i legali dipendenti di enti pubblici non economici fruiscono, in aggiunta allo stipendio tabellare, di una quota di retribuzione quantificata sulla base della legge e delle tariffe professionali forensi".
Che non si tratti, quindi, di "propine" (cfr. "Propine degli avvocati degli enti pubblici", LexItalia, 8 maggio 2019, su www.lexitalia.it), ma di trattamento economico spettante all'avvocato professionista dipendente della P.A., , di retribuzione sulla quale gli sono trattenuti alla fonte gli oneri diretti del dipendente e persino quelli riflessi del datore di lavoro, differentemente da qualsiasi altro lavoratore dipendente o autonomo, è di meridiana evidenza.
L'art. 9 del d.l. n. 90/2014, conv. con modif. in L. n. 114/2014
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In occasione di una precedente pronuncia della Corte dei Conti (Sezione Regionale di Controllo per l'Abruzzo, Parere 17.7.2015, n. 187), era stato commentato nell'immediatezza dell'approvazione della legge di conversione del d.l. 90/2014, il regime dei compensi professionali dell'avvocato dipendente, con cui il cui d.l. n. 90/2014 ha introdotto la "Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici", poi modificata in sede di conversione con la L. n. 114/2014.
Dopo l'introduzione del limite retributivo massimo (e non del limite di "propine" massime), per quanto d'interesse delle avvocature pubbliche diverse dallo Stato, il comma 3 dispone che "Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati dipendenti, nella misura e con le modalita' stabilite dai rispettivi regolamenti e dalla contrattazione collettiva"; il comma 6, dispone che "In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole alle amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, ai dipendenti, sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto, il quale non puo' superare il corrispondente stanziamento relativo all'anno 2013".
La norma in questione (comma 6) ha posto riferimento allo stanziamento e non all'impegno, in conformità alle disposizioni di cui all'allegato n. 4/2 al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, recante il "Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria", paragrafo 5.2, lettera a) (spese di personale), ultimo alinea. Nel principio contabile si evidenzia che quella verso gli avvocati dipendenti è "un'obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento, con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa", per cui "l'ente deve limitarsi ad accantonare le risorse necessarie per il pagamento degli incentivi, stanziando nell'esercizio le relative spese che, in assenza di impegno, incrementano il risultato di amministrazione, che dovrà essere vincolato alla copertura delle eventuali spese legali". Pertanto, lo stanziamento con finalità di accantonamento deve corrispondere effettivamente ai giudizi in corso e al grado di probabilità dell'esito della vertenza.
Mentre il comma 3 (spese di soccombenza recuperate) dell'art. 9, d.l. n. 90/2014 il legislatore utilizza la locauzione "sentenza favorevole", nel successivo comma 6 (spese compensate), il testo normativo fa riferimento testualmente a "tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese".
Tale distinzione pare sfuggita all'attento occhio della Corte dei Conti siciliana.
Nozione di sentenza favorevole al fine della liquidazione degli onorari
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Quale significato dare al provvedimento che definisce una lite e, più specificamente, se ritenere il termine sentenza stricto sensu o meno, come anticipato in apertura, è problema che investe l'intera categoria degli avvocati, la quale è disciplinata da una legge unica, la legge n. 247/2012, legge non solo speciale, ma eccezionale, e svolge una professione scandita dai codici processuali, identici per tutti, e dai provvedimenti definitori delle liti, identici per tutti.
Tornando all'art. 9 del D.L. n. 90/2014, convertito in L. n. 114/2014, esso riprende il concetto di sentenza favorevole con riferimento a due ipotesi:
a) comma 3, sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti;
b) comma 6 ove, più genericamente, la norma si riferisce a "tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese";
c) comma 8, in cui è previsto che il primo periodo del comma 6 si applica alle sentenze depositate dopo l'entrata in vigore del decreto.
Nel primo caso si fa riferimento alla nozione di "sentenza", nel secondo più genericamente ad una "pronuncia", e paiono utilizzati dal legislatore come perfettamente sinonimi fra loro, avendo richiesto unicamente che l'esito del giudizio sia "favorevole" all'ente. Ciò del resto è perfettamente confermato anche dalle norme contrattuali del 1999 e del 2000, ancora attualmente in vigore, che subordinano la corresponsione degli onorari all'esistenza di un esito favorevole all'Amministrazione, che è la condizione fondamentale, con ciò intendendosi tutti i casi di pronunce conclusive del giudizio favorevoli all'Amministrazione in quanto comportano un vantaggio per la stessa.
Ciò determina che alle sentenze vanno equiparati i provvedimenti resi favorevolmente anche se non nella forma di "sentenza", intendendo escludere solo i casi di contenzioso aventi esito negativo. Si deve, infatti, aver riguardo non alla forma, ma al vantaggio per l'ente che può derivare da atti diversi dalla sentenza giudiziale, ma che siano assolutamente equiparabili a questa, sia per l'attitudine a definire (porre fine) un contenzioso, sia per gli effetti favorevoli derivanti, per esempio, dall'evitare una condanna, compresa quella alle spese, o l'annullamento dell'atto o la prosecuzione di un giudizio di per sé dispendioso, sempre che gli atti dell'ente impugnati conservino l'efficacia, ovvero non siano stati annullati dall'ente medesimo in autotutela al fine di ottenere l'abbandono della causa senza spese (decreti, ordinanze, lodi, verbali di conciliazione, resi da un'Autorità investita del potere di decidere come Giudici speciali, Presidente della Repubblica su ricorsi al Capo dello Stato, collegi arbitrali, conciliatori, perenzione).
A conferma di tale indirizzo si veda il parere della Corte dei Conti, sez. Basilicata, n. 2 del 22.1.2010 nel quale, esaminato il testo di un regolamento di un Comune, si è acutamente e meticolosamente sancito che la limitazione del diritto al compenso nelle sole ipotesi cui ricorra una sentenza favorevole all'ente, deve intendersi per tale anche il provvedimento avente le caratteristiche precisate dal regolamento dell'ente, nei termini su riportati, di vantaggiosità della decisione per l'amministrazione.
Sulla stessa lunghezza d'onda il TAR Lecce (parere n. 2543/2014), il quale ha accolto le censure proposte avverso l'art. 3, comma 6, del Regolamento comunale, laddove statuiva che "Non verranno considerate "sentenze favorevoli" quei provvedimenti il cui esito favorevole del procedimento è dipeso dall'inerzia delle parti (estinzione del giudizio o perenzione ed altre formule analoghe), dalla cessazione della materia del contendere, da rinuncia agli atti, cancellazione dal ruolo o accordi transattivi etc.)".
Il TAR ha ritenuto che la norma censurata si poneva in contrasto con gli artt. 27 del CCNL 14.09.2000 e 37 del C.C.N.L. Area dirigenziale 1998/2001 e, dunque, con l'art. 45 del D.lvo n. 165/2001 ("Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti …trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi"), in quanto la nozione di "sentenza favorevole all'Ente" mal si presta a generalizzazioni o distinzioni categoriali, potendo desumersi solo dal raffronto tra conclusioni e dispositivo effettuato con riguardo agli atti del singolo processo.
Anche le pronunce con cui si dichiara l'estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia al ricorso o altro (es. inattività delle parti per mancata prosecuzione o riassunzione del processo sospeso o interrotto), comportano sempre una definizione della vertenza in senso favorevole all'Amministrazione, poiché accomunate dalla circostanza che, in tali casi, il ricorrente ha desistito dal ricorso, proprio per l'attività sin lì prestata dall'Avvocatura.
Continua il TAR cit., rammentando che dette pronunce di rito presuppongono, inoltre, l'espletamento di un'attività da parte del legale dell'ente e nulla esclude che la scelta del privato di non coltivare il giudizio sino a lasciarlo estinguere, sia diretta conseguenza proprio dell'attività difensiva posta in essere dall'avvocatura pubblica, sicché, escludere in detti casi, il diritto al compenso professionale appare irragionevole e contraddittorio, oltre che in contrasto con la norme collettive e, dunque, con l'art. 45 del d.lvo n. 165/2001.
Ancora. Rileva il TAR che la stessa pronuncia di cessazione della materia del contendere, che si ha quando nel corso del giudizio l'Amministrazione provvede in senso favorevole al ricorrente (ad es. rilasciando il provvedimento originariamente negato o ritirando in autotutela l'atto impugnato) presuppone, il più delle volte, l'espletamento di una consulenza legale da parte del difensore dell'ente e può finanche arrecare un vantaggio economico alla P.A., ad es. escludendo o limitando una sua possibile condanna al pagamento delle spese di lite o al risarcimento del danno (il vantaggio per l'Amministrazione è in tal caso indiretto e si apprezza sotto forma di risparmio di spesa): "la sua indiscriminata sottrazione dal diritto a ogni forma di compenso professionale appare, pertanto, irragionevole".
Il parere della Corte dei Conti, Sez. Controllo Regione Siciliana n. 88/2019
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Con una breve deliberazione (rectius: parere), il giudice contabile siciliano, per la parte che qui rileva, ha ritenuto (indistintamente) che le previsioni dell'art. 9 del d.l. 90/2014, ove disciplina la corresponsione dei compensi professionali (le cc.dd. "propine", cioè le mancette), in favore degli avvocati incardinati nelle strutture pubbliche, "deve essere limitato alle ipotesi in cui gli enti abbiano ottenuto sentenza favorevole", con recupero delle spese legali o con compensazione integrale "e non può essere esteso anche ai diversi casi di provvedimenti decisori pronunciati dagli organi giudiziari", nonché "di estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia di controparte o abbandono della controversia o, in generale, per inattività della controparte in qualsiasi fase del giudizio cautelare, di merito o di esecuzione che comporti la completa salvaguardia dei beni e diritti dell'Ente", oltre che di abbandono o rinuncia con onere delle spese, come già previsto dall'art. 9 del Regolamento adottato in materia.
Nel parere non si rinviene traccia della distinzione operata dal legislatore tra comma 3 e comma 6: se per le spese a cui è condannata la parte soccombente il riferimento è la sentenza (passata in giudicato), quale conditio sine qua non per procedere al recupero delle somme, nel comma 6 il riferimento è a "tutti i casi" di pronunciata compensazione. Al contrario il giudice (consulente, in tale caso) contabile amalgama il tutto in una affermazione unica: "Nello specifico, l'art. 9 del d.l. 90/2014 fa testualmente riferimento soltanto alle sentenze favorevoli, con recupero [vero] o con compensazione integrale [non vero], proprio perché il presupposto per l'erogazione dei compensi aggiuntivi [errato, non sono aggiuntivi, ma retribuzione costante nell'an e variabile solo nel quantum] è costituito dall'esito vittorioso della lite, riscontrabile nelle sentenze che definiscono la fase di giudizio respingendo le domande di controparte...".
Né giova l'osservazione, ritenuta dalla Corte confermativa "della correttezza dell'opzione interpretativa prescelta", secondo cui nel comma 6 dell'art. 9, cit., il compenso professionale è dovuto "anche in caso di transazione ma solo qualora faccia seguito ad una sentenza favorevole", ovvero quando il giudizio sia già proposto in grado d'appello. Difatti, tale precisazione voluta dal legislatore va nel senso opposto: fermo restando che il compenso professionale è previsto "in tutti i casi di pronunciata compensazione" delle spese di lite, si aggiunge che è dovuto anche per remunerare il giudizio vittoriosamente concluso in primo grado, qualora in grado d'appello le parti (PA e privato) si accordino per definirlo transattivamente, e dunque non intervenga un organo giurisdizionale che abbia il potere di disporre in merito al regime delle spese di lite.
Né giova a giustificare tale restrittività un altro ragionamento, neppure fatto per la verità dalla Corte dei Conti siciliana, ma che per dovere di completezza si evidenzia: il comma 8 dell'art. 9, d.l. cit., dispone che "Il primo periodo del comma 6 si applica alle sentenze depositate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto". Adottando il criterio di strettissima interpretazione utilizzato dal parere deliberativo in esame, infatti, ne discenderebbe che "in tutti i casi di pronunciata compensazione" (comma 6) sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto, il quale non puo' superare il corrispondente stanziamento relativo all'anno 2013, indipendentemente dal momento del deposito, ad eccezione delle sentenze, che invece danno luogo alla corresponsione dei compensi professionali solo se sono "depositate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto" (comma 8).
In un caso e nell'altro, le argomentazioni della Corte siciliana esprimono una soggettività di giudizio che - ancorata ad una formulazione normativa poco chiara, contraddittoria (tra comma e comma) e, per molti versi, in odore di incostituzionalità - restituisce un incerto confine del principio di certezza del diritto nell'ambito ordinamentale del diritto del lavoro (comma 6: "sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti"), ove, al contrario, uno (se non il primo) dei princìpi informatori è quello del "favor del lavoratore", che costituisce la ratio fondamentale dell'ordinamento medesimo.
Giuste le sopra esposte considerazioni, e soprattutto il loro supporto giurisprudenziale e logico-giuridico, anche in chiave costituzionalmente orientata, non v'è chi non colga la deviazione "dell'opzione interpretativa prescelta" dal parere della Corte dei Conti siciliana, dai canoni di correttezza, non solo interpretativa, ma logica, giuridica e costituzionalmente orientata.
Il paradosso è che siffatta isolata interpretazione pareristica della Corte dei Conti rifletterà - sull'eventuale applicazione a valle da parte dell'ente richiedente/destinatario - indubbie ombre di illegittimità, come peraltro già rilevate dalla giustizia amministrativa nel caso sopra menzionato.
L'an del parere (deliberazione) della Corte dei Conti n. 88 del 29.4.2019
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Il parere (deliberazione) della Corte dei Conti siciliana è irrimediabilmente minato da un un equivoco di fondo, laddove ha fondato la propria convinzione operando un'imprecisa sovrapposizione (o, meglio, una vera e propria identificazione) fra le espressioni utilizzate dal legislatore nei commi 3 e 6, regolanti invero questioni diverse: il riscosso e il compensato.
D'altra parte che vi sia una sostanziale differenza fra il riferimento del comma 3 ("..ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti.."), e il comma 6 ("..In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole.."), è un fatto oggettivo.
La tesi del giudice contabile siciliano non si spinge nella valutazione oggettiva del procedimento definito, ma si limita all'analisi acritica di un solo comma, il 3, ritenendo così che l'unica forma di provvedimento giudiziale ammessa per dar luogo alla retribuzione è la sentenza (favorevole),
Sicché a fronte di un siffatto parere, l'ente potrebbe richiedere la ripetizione di quanto erogato in termini di retribuzione per l'attività professionale svolta vittoriosamente nei procedimenti giudiziari definiti con provvedimenti diversi dalla sentenza, data la tesi del giudice siciliano (operante in veste consulenziale), che, tuttavia, come si è dimostrato, non aderisce al dato normativo né letterale, né logico, né giuslavoristico. Senza dimenticare che una tale eventuale richiesta di restituzione fondata su un mero parere (o deliberazione, nulla cambia), ancorché della Corte dei Conti territoriale (neppure nomofilattica!), si esporrebbe a reazioni giudiziarie con ripercussioni sull'Ente, queste sì, erariali quantomeno in sorte interessi e rivalutazione.
E' un "dato", infatti, quello dell'esistenza di pronunce giurisdizionali (sentenze, e non di meri pareri/deliberazioni), di segno opposto alla tesi della Corte siciliana (cfr. sentenza TAR Puglia Lecce n. 2543/2014; TAR Campania, sentenza n. 5025 del 8-23 ottobre 2015, Cassazione, sezione II, sentenza 22.10.2013 n. 23955). Così come è un dato che la legge professionale n. 247/2012 prevede, anche per l'avvocato pubblico (art. 23), un trattamento retributivo adeguato alla funzione professionale svolta, e l'art 13, dedicato al conferimento dell'incarico e al compenso, non distingue certo tra causa definita con sentenza o con provvedimenti di altro tipo. Allo stesso modo il contratto collettivo (articoli 27 CCNL Comparto, e 37 per l'Area), prevede l'erogazione dei compensi professionali sulla base dei criteri previsti dal RD 1578/1933 facendo salva, laddove prevista, la disciplina vigente per l'Avvocatura dello Stato. Assai pregnante appare la regolamentazione contenuta nel RD 1611/1933 (T.U. delle leggi sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato), che all'art 21 riconosce la facoltà di esazione diretta "delle competenze di avvocato e di procuratore nei confronti delle controparti quando tali competenze siano poste a carico delle controparti stesse per effetto di sentenza, ordinanza, rinuncia o transazione". Prosegue detto articolo disponendo: " negli altri casi di transazione dopo sentenza favorevole alle Amministrazioni dello Stato e nei casi di pronunciata compensazione delle spese in cause nelle quali le Amministrazioni stesse non siano rimaste soccombenti, sarà corrisposta dall'Erario all'Avvocatura dello stato, con le modalità stabilite dal regolamento, la metà delle competenze di avvocato e di procuratore che si sarebbero liquidate nei confronti del soccombente. . ….. " .
Nessuna di queste valutazioni ed approfondimenti si evince dal parere della Corte dei Conti in esame. Poiché se essa avesse approfonditamente trattato la materia, avrebbe agevolmente concluso, al pari delle altre Corti prima di lei, come "Da tali rilievi segue che, un'interpretazione sistematica della norma contrattuale con le norme sulla professione di avvocato e procuratore e quelle sull'avvocatura dello Stato, sancisce il diritto al compenso degli avvocati pubblici, da calcolarsi sulla base delle tariffe professionali, 'in tutti i casi' in cui la lite possa definirsi chiusa in senso favorevole all'Ente, anche a seguito di ordinanza, rinuncia o transazione", quegli stessi "tutti i casi" con cui apre il comma 6 dell'art. 9 in esame.
D'altra parte non è un mistero che per comprendere quando si versi in caso di "conclusione in senso favorevole all'Ente" della lite, sia sufficiente volgere l'attenzione alla sorte del provvedimento dell'Amministrazione avversato o all'esito delle domande avversarie. Sul punto il TAR Puglia, con la sentenza più volte citata, non a caso afferma che la nozione di "sentenza favorevole" mal si presta a generalizzazioni o distinzioni categoriali, "potendo desumersi solo dal raffronto tra conclusioni e dispositivo effettuato con riguardo agli atti del singolo processo. … Anche le pronunce con cui si dichiara l'estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia al ricorso o altro (es. inattività delle parti per mancata prosecuzione o riassunzione del processo sospeso o interrotto) comportano sempre una definizione della vertenza in senso favorevole all'Amministrazione poiché accomunate dalla circostanza che, in tali casi, il ricorrente ha desistito dal ricorso. Dette pronunce di rito presuppongono, inoltre, l'espletamento di un'attività da parte del legale dell'Ente e nulla esclude che la scelta del privato di non coltivare il giudizio sino a lasciarlo estinguere, sia diretta conseguenza proprio dell'attività difensiva posta in essere dall'avvocatura pubblica, sicchè, escludere in detti casi, il diritto al compenso accessorio appare irragionevole e contraddittorio, oltrechè in contrasto con le norme collettive e, dunque, con l'art 45 del D.Lvo 165/2001." .
Del resto, la Corte siciliana neppure ha considerato la pacifica giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. sentenza , sezione II, 22.10.2013 n. 23955, cit.), secondo cui il termine "sentenza" può essere utilizzato nell'accezione più generale di "… qualsiasi provvedimento che, nel risolvere contrapposte posizioni, chiude il procedimento stesso innanzi al Giudice che lo emette" (resa in tema di condanna alle spese ex art 91 c.p.c.). Continua la Cassazione, chiarendo altresì che "con il termine sentenza si intende qualsiasi provvedimento di definizione del giudizio, anche se emesso nella forma dell'ordinanza o del decreto". Si pensi, ad esempio, alla possibilità di definizione del procedimento di appello in via accelerata e sommaria mediante emissione di ordinanza di rigetto a seguito dell'udienza filtro ex art 348 bis e 348 ter c.p.c., introdotta con d.l. 22.6.2012 n. 83, poi convertito in legge. O ancora a tutti i riti "speciali" in materia di immigrazione e stato civile delle persone celebrati innanzi ad una sezione specifica del Tribunale, che vengono definiti con ordinanze.
In conclusione, pur comprendendo le difficoltà della Corte dei Conti della Sicilia di interpretare norme legislative prive di chiarezza e redatte secondo tecniche legislative sempre più scadenti e contraddittorie, l'orientamento assunto non può che apparire ai più disallineato rispetto alla giurisprudenza amministrativa, di Cassazione, e finanche delle altre Corti dei Conti.
Non solo. E' pure contrastante con quanto disposto (malamente) dai diversi commi dell'art. 9, d.l. n. 90/2014, ss. mm., che la Corte in esame ritiene al contrario di interpretare, laddove ritiene di stretta interpretazione e numerus clausus quelle che a suo parere sono le "ipotesi espressamente contemplate dalla legge", atteso che la legge cui fa riferimento (ndr: d.l. n. 90/2014, ss.mm.), fa esplicito riferimento "anche" alla debenza dei compensi professionali "in tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese", e quegli stessi "tutti i casi" costituisce già un approdo giurisprudenziale costante in senso ben diverso da quello espresso con il parere n. 88 del 29 aprile 2019.
In tutto ciò vale, comunque, la pena dare una notizia in anteprima assoluta: leggendo la titolazione del decreto ministeriale regolante i parametri, applicabile in tutti i casi di pronuncia giudiziale (sentenza, ordinanza, decreto, ecc.), si apprende che il quantum debeatur spettante agli avvocati, pubblici o meno non fa differenza, non sono propine, regalìe o mance, ma "compensi per la professione forense".
Che sia per questo che in nessun testo legislativo dalla legge Cincia in poi si è mai più usato il sostantivo "proprina"?
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