Il Consiglio di Stato (Sezione Quarta) nella sentenza N. 02422/2014, parla degli obblighi dei concessionari per la riscossione nei confronti del contribuente.
"L' art. 26 comma 4 del d.P.R. 602 del 1973 prevede per i concessionari l' obbligo di "conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso del ricevimento e… di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione". In relazione alla particolare tipologia di atti detenuti, il legislatore individua direttamente un obbligo di custodia degli atti ed un dovere di ostensione su mera richiesta del contribuente.
Le disposizioni sul diritto di accesso risultano pertanto di maggiore definizione e speciali rispetto alla disciplina generale del procedimento amministrativo in quanto, in questo caso, la valutazione sulla sussistenza di un interesse all'esibizione è fatta direttamente dalla legge, e non va più svolta caso per caso.
Spesso, il Concessionario per la riscossione ritiene adempiuto il proprio obbligo di ostensione documentale, con la consegna dell'estratto del ruolo, sulla base del quale è stata predisposta la cartella di pagamento.
Altre volte, l'accesso ai documenti detenuti dall' Agente della Riscossione, viene negato con la motivazione che fra la cartella di pagamento ed il documento notificato al contribuente non esista differenza dal punto di vista contenutistico. Gli stessi giudici di primo grado hanno dichiarato, in diverse occasioni, la parziale cessazione della materia del contendere, in ragione del deposito in giudizio dell'estratto del ruolo anziché della cartella di pagamento. Ancora l' accesso è stato negato dal Concessionario, con la motivazione che la richiesta dovesse essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento. Abitudini che, sfuggite al vaglio del giudice di primo grado, sono state censurate severamente in sede di appello.Ecco alcune delle considerazioni svolte dal Consiglio di Stato.
1. All'amministrazione, ed al privato che esercita funzioni pubbliche, non è consentito di sostituire arbitrariamente il documento richiesto con altro equipollente. Il divieto discende direttamente dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi", che all'art. 22 lett. d) fornisce la nozione di documento amministrativo e nello stesso contesto, alla lett. a) precisa come il diritto di accesso sia "il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi", ossia un diritto di acquisizione di quegli stessi documenti o delle loro copie e non di succedanei.
In questa ottica, è stato evidenziato come elemento fondante dell'actio ad exhibendum sia la conformità del documento esibito al privato all'originale, non avendo neppure rilievo scusante l'esistenza per la pubblica amministrazione di impedimenti tecnici (Consiglio di Stato, sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2243). A maggior ragione, l'accesso documentale non può essere soddisfatto dall'esibizione di un documento che l'amministrazione, e non il privato ricorrente, giudica equipollente".
2. "Va infatti sottolineato come la cartella di pagamento, ossia l'atto di cui il ricorrente ha chiesto l'ostensione, ed il documento ricevuto, intestato "estratto cartella" e stampigliato come "copia conforme dell'estratto di ruolo", siano documenti diversi. In particolare, la cartella esattoriale è prevista dall'art. 25 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 quale documento per la riscossione degli importi contenuti nei ruoli e deve essere predisposta secondo il modello approvato con decreto del Ministero delle Finanze (attualmente, il modello vigente è quello approvato dall'Agenzia delle entrate con provvedimento del 22 aprile 2008). Il documento ricevuto dal ricorrente è invece un elaborato informatico formato dall'esattore, sebbene sostanzialmente contenente gli stessi elementi della cartella originale.
3. "Nemmeno si può ammettere la carenza di legittimazione passiva del concessionario della riscossione nell'ambito delle domande per l'accesso, il quale sarebbe consentito unicamente nei confronti del soggetto che ha formato il ruolo (l'Agenzia delle Entrate). Al contrario, non si può negare che verso l'agente della riscossione la domanda di accesso possa certamente essere formulata, ai sensi dell'articolo 25, comma 2, L. n. 241 del 1990, secondo cui la domanda di accesso deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento ovvero (come nel caso in esame) nei confronti di quella che "lo detiene stabilmente."
Infatti i ruoli (nella loro integralità) formati direttamente dall'ente creditore sono redatti, firmati e consegnati, mediante trasmissione telematica al CNC (Consorzio Nazionale Concessionari) ai competenti concessionari del servizio nazionale della riscossione.
4. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato Sez. VI, 15-02-2012, n. 766) "per quanto concerne, in particolare, la richiesta di copia del ruolo integrale, non si può affermare che un siffatto interesse viene meno per essere stato notificato al contribuente un estratto del ruolo". Al contrario, è dal carattere di "estratto" del documento posto a disposizione del contribuente che emerge l'interesse in capo a questi a disporre del documento integrale, al fine di verificare l'effettiva coincidenza fra le risultanze del ruolo integrale e quelle trasfuse nell'estratto.
Affermare il contrario (ossia, basare il diniego di accesso sull'asserita continenza del meno - l'estratto del ruolo - nel più - il ruolo integrale) vale a consentire all'Amministrazione finanziaria e all'agente della riscossione di opporre un generalizzato quanto apodittico divieto di accesso, non consentendo in alcun modo al contribuente di fornire la prova contraria, la quale resterebbe comunque nell'esclusiva disponibilità dell'Amministrazione.
5. Per la stessa ragione, non può affermarsi che la circostanza per cui il ricorrente disponesse comunque dell'estratto del ruolo nominativo, della cartella di pagamento e dell'avviso di ricevimento, esaurisse il complesso dei documenti in relazione ai quali sussisteva per il contribuente un interesse alla conoscenza finalizzato a contestare la pretesa impositiva." Altre volte il Consiglio di Stato aveva rimarcato che, l'interesse all'accesso ai documenti dovesse essere considerato in astratto, escludendo che… potesse esservi spazio per apprezzamenti in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale proponibile.
La legittimazione all'accesso non può dunque essere valutata facendo riferimento alla legittimazione della pretesa sostanziale sottostante, ma ha consistenza autonoma, indifferente allo scopo ultimo per cui viene esercitata … Il comportamento del privato, quand'anche pretestuoso, non è considerato dalla norma e si colloca all'esterno all'area di rilevanza delineata dalla legge. Non ha quindi alcun rilievo se il privato ha perso, ha distrutto o semplicemente dimenticato il documento, ciò che conta è che sussistano le condizioni oggettive per ottenere l'ostensione del documento.
Sentenza Consiglio di Stato n. 02422/2014