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Il diritto di accesso alla documentazione amministrativa in una recente sentenza del Consiglio di Stato

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di Gerolamo Taras - Una  ricca rassegna  di massime, in tema di accesso agli atti delle Pubbliche Amministrazioni, è contenuta  nella sentenza N. 01768/2014 del 11/04/2014 del  Consiglio di Stato. La decisione ha confermato il giudizio  di primo grado (TAR LAZIO sentenza n. 10152/2013) nella controversia insorta tra il Comune di Montalto di Castro, la Sat Società Autostrada Tirrenica P.A. e l' ANAS. Il Giudice di appello ha, quindi,  riconosciuto, in via definitiva,  al Comune il diritto di accesso agli atti inerenti la concessione per la realizzazione di una infrastruttura, condannando le società a consentire l'accesso, mediante presa visione ed estrazione di copia, ai documenti richiesti.

Nelle motivazioni del provvedimento giurisdizionale viene riaffermato il diritto di accesso a tutte le tipologie di attività del soggetto pubblico,  anche quando tale attività sia  disciplinata dalle norme del diritto privato. Ed, ancora, viene ribadito che il diritto di accesso compete, non solo alle persone fisiche, ma anche agli enti esponenziali di interessi collettivi e diffusi. Il diritto di accesso riconosciuto all' Ente Comune trova fondamento, e spiegazione sistematica, nella specialità di quello riconosciuto dal Testo Unico degli Enti Locali ai Consiglieri Comunali.


Ma vediamo, nel dettaglio, l'atteggiarsi di questo diritto, attraverso i richiami giurisprudenziali operati dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato.


1.   Accesso ai documenti per curare o difendere interessi giuridicamente tutelati. Il diritto di accesso è consentito non solo  al fine di esercitare una azione giurisdizionale,  ma in tutti i casi in cui la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridicamente tutelati. In questo caso … “la posizione giuridica della ricorrente è riconosciuta come diritto soggettivo a un'informazione qualificata, a fronte del quale l'Amministrazione pone in essere un'attività materiale vincolata, essendo sufficiente che l'istanza di accesso sia sorretta da un interesse giuridicamente rilevante, così inteso come un qualsiasi interesse che sia serio, effettivo, autonomo, non emulativo, non riducibile a mera curiosità e ricollegabile all'istante da uno specifico nesso”;


2.   Diritto di accesso degli Enti esponenziali di interessi collettivi. “E' giurisprudenza consolidata  quella per cui il diritto di accesso, oltre che alle persone fisiche, spetta anche a enti esponenziali di interessi collettivi e diffusi, ove corroborati dalla rappresentatività dell'associazione o ente esponenziale e dalla pertinenza dei fini statutari rispetto all'oggetto dell'istanza.”


3.   Il diritto di accesso dei Consiglieri Comunali. L'art. 43 del  d.Lgs n. 267/2000 prevede una forma “speciale” di accesso da parte del Consigliere comunale (e provinciale), che la giurisprudenza  ha interpretato nella massima ampiezza, ricollegandolo alla funzione “esponenziale” da questi esercitata: “In tema di diritto di accesso agli atti da parte di consiglieri comunali (o provinciali) l'orientamento giurisprudenziale è consolidato nel senso di riconoscerne il fondamento nell'art. 43 comma 2 del T.U. n. 267/2000 e di qualificarlo come espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività, direttamente funzionale non tanto a un interesse personale del consigliere medesimo, quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato conferito; in tale quadro i consiglieri comunali e provinciali risultano titolari di un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere di utilità per l'espletamento del loro mandato e in ciò il diritto di accesso riconosciuto ai rappresentanti del corpo elettorale locale ha una ratio diversa e più ampia di quella che contraddistingue il diritto di accesso riconosciuto a tutti i cittadini dal medesimo T.U.E.L. (art. 10), nonché dagli artt. 22 ss. della L. n. 241/1990; per cui da un lato il consigliere può accedere non solo ai "documenti" ma, in genere, a qualsiasi "notizia" o " informazione " utili all'esercizio delle funzioni consiliari, ma non è neppure tenuto a motivare la sua richiesta, né l' ente ha titolo per sindacare il rapporto tra la richiesta di accesso e l'esercizio del mandato, perché altrimenti gli organi dell'amministrazione sarebbero arbitri di stabilire l'ambito del controllo consiliare sul proprio operato; ed è per questo, infine, che il diritto in questione non incontra neppure limiti derivanti dalla natura riservata agli atti richiesti, in quanto il consigliere è vincolato all'osservanza del segreto”.

Elementari ragioni di coerenza sistematica (oltreché il dettato espresso degli artt. 13 e 3 del Tuel) impediscono, ovviamente, anche soltanto di ipotizzare che la funzione “esponenziale” propria del singolo consigliere comunale non componga, come parte del tutto, quella a propria volta esercitata dall'Ente rispetto alla comunità dei cittadini dallo stesso amministrata.

Ma se così è, non può negarsi che tra i poteri/doveri del Comune rientri anche quello di fornire dettagliata informazione ai propri amministrati delle attività destinate a svolgersi sul proprio territorio; che tale potestà sussiste e prescinde dalla possibile futura intrapresa di azioni giurisdizionali; che anche indipendentemente dalla detta esigenza, il comune ha, a tacer d'altro, il diritto di conoscere in che modo si andrà in concreto a strutturare un'attività in corso di svolgimento sul proprio territorio, al fine di potere organizzare e modulare, rispetto a quest'ultima, le attività proprie (quali, esemplificativamente: il potenziamento della raccolta di rifiuti in un dato sito, la organizzazione di misure per l'eventuale snellimento del traffico di automezzi funzionale alla esecuzione dei lavori che verrebbe a crearsi in una data zona, etc).

4.   Accesso come regola e tassatività delle eccezioni. La disciplina legale della estensibilità dei documenti amministrativi pone anzitutto, sul piano oggettivo, un rapporto di regola/eccezione, nel senso che la regola è data dall'accesso, mentre le specifiche eccezioni, analiticamente indicate, costituiscono ipotesi derogatorie (la cui comune ratio è data dall'essere le stesse preordinate alla protezione di dati riservati in possesso dell'amministrazione, capaci, se divulgati, di recare pregiudizio alla tutela di interessi superindividuali, ovvero alla protezione della riservatezza di soggetti terzi), il Consiglio di Stato ha affermato che “la ditta subappaltatrice dell'impresa titolare di un contratto di appalto di opere pubbliche (nella specie, lavori di ristrutturazione del centro storico di un comune), ha diritto di accesso, ai sensi dell'art. 22 l. 7 agosto 1990 n. 241, alla copia del registro di contabilità, trattandosi di documentazione che, pure se afferente a rapporti interni tra Stazione appaltante e appaltatore, e quindi formalmente privatistica, cionondimeno attiene al contratto e all' esecuzione dei lavori, e quindi ad un ambito di rilevanza pubblicistica, giacché attraverso l' esecuzione delle opere, l'amministrazione mira essenzialmente a perseguire le proprie finalità istituzionali” .

5.    Accesso agli atti disciplinati dal diritto privato dell' attività amministrativaSe quindi, può affermarsi che, in via generale, in base alla disciplina contenuta negli artt. 22 e ss. L n. 241/90, il diritto di accesso può esercitarsi anche rispetto a documenti di natura privatistica (tale opinamento risulta in linea con quanto in passato affermato dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio, 22 aprile 1999, n. 4, dove si è ritenuto che, “ai sensi del citato art. 22 sono soggette all'accesso tutte le tipologie di attività delle pubbliche amministrazioni e, quindi, anche gli atti disciplinati dal diritto privato, atteso che essi rientrano nell'attività di amministrazione in senso stretto degli interessi della collettività e che la legge non ha introdotto alcuna deroga alla generale operatività dei principi della trasparenza e dell'imparzialità e non ha garantito alcuna "zona franca" nei confronti dell'attività disciplinata dal diritto privato”), purché concernenti attività di pubblico interesse, la risposta che in passato la giurisprudenza ha specificamente fornito è quella per cui tale sia l'attività esecutiva di un appalto.

D'altro canto, l'attività amministrativa, soggetta all'applicazione dei principi di imparzialità e di buon andamento, è configurabile non solo quando l'Amministrazione esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando essa persegue le proprie finalità istituzionali e provvede alla cura concreta di pubblici interessi mediante un'attività sottoposta alla disciplina dei rapporti tra privati.

6.    Accesso c.d. defensionale. Ai fini dell'accesso cd. defensionale ai documenti amministrativi, cioè propedeutico alla miglior tutela delle proprie ragioni in giudizio, non rileva che quest'ultimo sia già pendente o da introdurre: la parte titolare di un interesse che la legittimerebbe a proporre una impugnazione ha il diritto (senza che neppure debba chiarire od anticipare, in concreto, la tipologia di azione che intende intentare) di acquisire la documentazione che in astratto la legittimerebbe ad intraprendere le dette azioni.

Le eventuali preclusioni decadenziali maturate (e dedotte dall'appellante quale asserita ragione ostativa), ove effettivamente sussistenti, saranno rilevate dal Giudice fornito di giurisdizione eventualmente adito; e non è questa la sede per soffermarsi sulla sussistenza – o meno - di tali preclusioni: la parte potrebbe comunque avere interesse ad acquisire la documentazione suddetta anche ai fini di far valere, per ipotesi, fattispecie di remissione in termini per errore scusabile, possibili “riaperture dei termini” ascrivibili a determinazioni novative, etc..

Consiglio di Stato Sentenza 01768/2014 del 11/04/2014
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(25/04/2014 - Gerolamo Taras)
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