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Contribuzioni all' associazionismo locale e divieto di sponsorizzazioni

sentenza bilancia martello giustizia
di Gerolamo Taras - La Corte Dei Conti Sezione Regionale Di Controllo Per La Lombardia, in una recente deliberazione -Lombardia/226/2013/PAR del 21 maggio 2013, depositata in Segreteria il 30/05/2013- è tornata a parlare sponsorizzazioni e di contribuzioni all'associazionismo locale.
Ad un Comune in provincia di Lecco che aveva chiesto quale sia l'interpretazione da attribuire all' art. 4 comma 6 del D.L. n. 95/2012 convertito in legge n. 135/2012, in relazione all'art. 6 comma 9 del D.L. n. 7/2010 convertito in legge n. 122/2010 ed in particolare:
1. cosa si debba intendere per “fine istituzionale”;
2. quando un servizio “possa essere riferito direttamente all'utenza e quando possa essere riferito direttamente al Comune”;
la Sezione conferma l' interpretazione estensiva del divieto di effettuare spese per sponsorizzazioni.
Queste le conclusioni della Sezione sulla lettura coordinata del comma 6 dell'art. 4 del D.L. n. 95/2012 “A decorrere dal 1° gennaio 2013, le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 possono acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo, anche in base a convenzioni, da enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria. Gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile, che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche. Sono escluse le fondazioni istituite con lo scopo di promuovere lo sviluppo tecnologico e l'alta formazione tecnologica e gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e dei beni ed attività culturali, dell'istruzione e della formazione, le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, gli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, le organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, le associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonché le associazioni rappresentative, di coordinamento o di supporto degli enti territoriali e locali, e del comma 9 dell'art. 6 della legge n. 122/2010 “A decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti, non possono effettuare spese per sponsorizzazioni.”:

1. vige un divieto assoluto di sponsorizzazioni da parte dei comuni, i quali “ non possono effettuare spese per sponsorizzazioni”.
Queste ultime non sono da confondere con i “contributi”. Per “sponsorizzazione” si deve intendere la spesa effettuata per “ le finalità di segnalare ai cittadini la presenza del comune, così da promuoverne l'immagine (vedasi il parere n. 89/2013 di questa Sezione).
Per “contributi” si intendono gli esborsi effettuati dai comuni a favore di enti che, sotto vari titoli, svolgono una attività ritenuta utile alla comunità dei cittadini.
2. I Comuni possono affidare a titolo oneroso ( e sulla base del principio di sussidiarietà) ad enti di diritto privato la gestione di servizi di qualsiasi tipo.
In questi casi i Comuni dovranno sostenere una spesa che permetta l'esercizio di tali servizi, sulla base, generalmente, di una convenzione.
In tali fattispecie, è fatto divieto ai Comuni di deliberare “contributi” a favore di tali enti , in quanto, questi, evidentemente, sono già retribuiti sulla base della convenzione con essi stipulata.
Il comma 4, peraltro, prevede una serie cospicua di eccezioni a tale principio.
3. I Comuni, sulla base della loro autonoma discrezionalità e secondo i principi della sana e corretta amministrazione, possono deliberare contributi a favore di enti che, pur non essendo affidatari di servizi, svolgono una attività che viene ritenuta utile per i propri cittadini.

Le condizioni per l ‘erogazione dei contributi. In sostanza per i Giudici contabili “restano, ancora, consentite le spese per iniziative organizzate dalle Amministrazioni pubbliche, sia in forma diretta che indiretta, purché per il tramite di soggetti istituzionalmente preposti allo svolgimento di attività di valorizzazione del territorio. Nelle determinazioni che in tal caso gli enti dovranno assumere dovrà, perciò, risultare, nell'impianto motivazionale, il fine pubblico perseguito e la rispondenza delle modalità in concreto adottate al raggiungimento della finalità sociale”.
“Per quanto riguarda l'identificazione delle specifiche forme associative nell'alveo della norma (in termini di divieto o di deroga) è necessaria una valutazione della singola fattispecie e dei relativi puntuali contorni (con particolare riferimento al contenuto delle convenzioni tra l'ente locale e l'associazione), al fine di vagliare l'applicabilità dell'art. 4 comma 6 del d.l. n. 95/2012”.
Sull' interpretazione del comma 6 dell'art. 4 della legge n. 135/2012, la Sezione -che in precedenza, con la deliberazione n. 2/2009, aveva aderito ad un' interpretazione estensiva del concetto di sponsorizzazione di matrice giuscontabile, in coerenza con la ratio di riduzione degli oneri a carico delle Amministrazioni e con finalità anti-elusive “il termine sponsorizzazioni .. si riferisce a tutte le forme di contribuzione a terzi alle quali possono ricorrere gli enti territoriali per addivenire alla realizzazione di eventi di interesse per la collettività locale di riferimento” -si era pronunciata già con le deliberazioni n.89/2013 e 1075/2010.

Pertanto secondo i Giudici Contabili, il divieto di cui all'articolo 6, comma 9 del d.l. n. 78/2010 si riferirebbe a tutte le erogazioni che, sotto qualsiasi denominazione, le amministrazioni pubbliche destinano annualmente soprattutto all'associazionismo locale. Di guisa che dal 2011 sarebbe vietato, in base a tale interpretazione, concedere contributi per il sostegno alle manifestazioni e iniziative di varia natura (culturale, sportiva etc.) svolte nei territori di competenza degli enti locali, configurando in altri termini un divieto assoluto di erogare contributi per gli enti locali”. Muovendo da quest'ultima estensione oggettiva, il Collegio osserva che il divieto di spese per sponsorizzazioni ex d.l. n. 78/2010 presuppone, un vaglio di natura telelogica.
“Ciò che assume rilievo per qualificare una contribuzione comunale, a prescindere dalla sua forma, quale spesa di sponsorizzazione (interdetta post d.l. n. 78/2010) è la relativa funzione: la spesa di sponsorizzazione presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza del Comune, così da promuoverne l'immagine. Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, rientranti nei compiti del Comune, nell'interesse della collettività anche sulla scorta dei principi di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 Cost. In via puramente esemplificativa, il divieto di spese per sponsorizzazioni non può ritenersi operante nel caso di erogazioni ad associazioni che erogano servizi pubblici in favore di fasce deboli della popolazione (anziani, fanciulli, etc.), oppure a fronte di sovvenzioni a soggetti privati a tutela di diritti costituzionalmente riconosciuti, quali i contributi per il c.d. diritto allo studio, etc.”
“In sintesi, tra le molteplici forme di sostegno all'associazionismo locale l'elemento che connota, nell'ordinamento giuscontabile, le contribuzioni tutt'ora ammesse (distinguendole dalle spese di sponsorizzazione ormai vietate) è lo svolgimento da parte del privato di un'attività propria del Comune in forma sussidiaria. L'attività, dunque, deve rientrare nelle competenze dell'ente locale e viene esercitata, in via mediata, da soggetti privati destinatari di risorse pubbliche piuttosto che (direttamente) da parte di Comuni e Province, rappresentando una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico e non una forma di promozione dell'immagine dell'Amministrazione.

“Ad esser vietate sarebbero dunque le spese, da parte delle Amministrazioni pubbliche, relative ad iniziative di soggetti terzi (esempio sponsorizzazione di una squadra di calcio) mentre resterebbero ancora consentite le spese per iniziative organizzate dalle Amministrazioni pubbliche, sia informa diretta che indiretta, purchè per il tramite di soggetti istituzionalmente preposti allo svolgimento di attività di valorizzazione del territorio”. Non rientra invece nella nozione di “sponsorizzazione” la spesa sostenuta dall'ente al fine di erogare o ampliare un servizio pubblico, costituendo in tal caso il contributo erogato a terzi una modalità di svolgimento del servizio (Abruzzo par. n. 346/2012). Per quanto riguarda quest'ultimo aspetto, già nella deliberazione 89/2013, la Sezione aveva espresso il parere che le associazioni che svolgono attività in favore della cittadinanza non rientrano nel divieto di legge: quest'ultimo è riferito “agli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa anche a titolo gratuito”. La Sezione osserva che il predetto divieto di erogazione di contributi ricomprende l'attività prestata dai soggetti di diritto privato menzionati dalla norma in favore dell'Amministrazione Pubblica quale beneficiaria diretta; risulta, invece, esclusa dal divieto di legge l'attività svolta in favore dei cittadini, id est della “comunità amministrata”, seppur quale esercizio - mediato - di finalità istituzionali dell'ente locale e dunque nell'interesse di quest'ultimo. Il discrimine appare, in sostanza, legato all'individuazione del fruitore immediato del servizio reso dall'associazione.

Si tratta come è evidente di temi sempre attuali e di non facile lettura. I dubbi interpretativi si moltiplicano, in particolar modo nel periodo estivo, quando, puntualmente, gli enti locali si trovano a dover coniugare gli obblighi derivanti dalle politiche di limitazione della spesa pubblica con l' esigenza di organizzare sia in proprio, sia contribuendo finanziariamente alle iniziative di soggetti terzi presenti nel territorio, l' allestimento di eventi e manifestazioni finalizzati a movimentare la vita quotidiana delle comunità amministrate. Nei piccoli centri, l' inserimento di manifestazioni valide nei flussi turistici, costituiscono, spesso, l'unico sbocco per la publicizzazione e commercializzazione dei prodotti tipici dell'economia locale. Esiste quindi un rientro in termini economici delle spese affrontate dalle Amministrazioni Locali, un investimento produttivo a favore della comunità. Naturalmente, le cautele ed i vincoli predisposti dal legislatore, sono finalizzati ad evitare che fini leciti possano offrire l'occasione per aggirare i divieti imposti alla spesa pubblica. Di qui l'esigenza di una valutazione attenta dei piani di spesa -compresi quelli dei soggetti esterni ammessi a contributo- che devono essere coerenti con le finalità per le quali la legge consente l' utilizzo delle risorse pubbliche, in modo che non rientrino dalla finestra i divieti fatti uscire dalla porta principale. Un conto è la concessione di un contributo ad una Pro Loco che intende promuovere una particolare risorsa del territorio, un altro contribuire, con soldi pubblici, ad iniziative di soggetti terzi (festa del patrono, convegni, presentazioni di libri ecc) o la sponsorizzazione di una squadra di calcio, che non rientrano fra le competenze dell' Ente Territoriale. In casi limite la manifestazione si esaurisce nell' organizzazione di un rinfresco o nella sfilata delle autorità accompagnate dalla banda musicale nelle feste patronali.
Un ultima osservazione. La collettività può verificare il rispetto da parte delle Amministrazioni delle condizioni di legittimità delle contribuzioni. Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 ha disposto la pubblicazione obbligatoria degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati” di importo superiore a mille euro(art. 26). Per le erogazioni di tale importo la pubblicazione costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che le dispongono (art.27 comma 3).
Gerolamo Taras
Deliberazione n. 226/2013
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(23/06/2013 - Gerolamo Taras)
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