Ripartizione delle mansioni all'interno di una PA

Alessio Piccirilli | 29 apr 2025

Come effettuare una ripartizione degli incarichi all'interno di un ufficio pubblico evitando di incorrere in presunti "demansionamenti" oppure in assegnazioni di mansioni superiori

Negli attuali Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) dedicati alla disciplina del rapporto di lavoro presso le Pubbliche Amministrazioni non è possibile rinvenire specifici e dettagliati "mansionari" indirizzati agli impiegati pubblici appartenenti alle diverse Aree professionali, bensì, è ivi contenuta la declaratoria dei requisiti, competenze, conoscenze e capacità richiesti ai lavoratori appartenenti a ciascuna di tali distinte Aree, ovvero la c.d. "Declaratoria delle Aree". Si tratta dunque di uno strumento generale e flessibile che permette alle singole Amministrazioni pubbliche di ripartire il carico di lavoro tra gli impiegati presenti in organico in base alle esigenze operative determinate dalle proprie particolari e specifiche procedure istituzionali.

Il contesto normativo

Il punto di riferimento cardine della declaratoria delle Aree è a ben vedere rappresentato dalle singole procedure, procedimenti e dai correlativi processi che caratterizzano, in generale, l'organizzazione di ciascuna Amministrazione ed in particolare, in sede operativa, il singolo ufficio o servizio. Tutto ciò è il portato del principio della c.d. "procedimentalizzazione" della moderna P.A. che a partire dall'introduzione della l. 241 del 1990, ha definitivamente indotto un radicale cambiamento dell'azione amministrativa passando da un modello gerarchico, accentrato e dotato di ampi poteri discrezionali ad un modello dell'agire amministrativo regolamentato e predeterminato da norme ispirate da un approccio tendenzialmente paritario e collaborativo nei confronti dei cittadini verso i quali, la medesima P.A., è protesa per fornire dei servizi attenendosi costantemente ai principi di partecipazione, trasparenza, legalità, imparzialità, proporzionalità, economia, efficienza ed efficacia. In tale contesto si inserisce infine il d.lgs 165 del 2001 (il c.d. T.U. del pubblico impiego) che ha imposto nella maggior parte della P.A. un modello di rapporto di lavoro pubblico tendenzialmente privatistico (salve le differenziazioni necessarie ad adeguare il rapporto di lavoro alle particolari esigenze dell'Amministrazione pubblica) e mantenendo il precedente modello gerarchico solo rispetto a specifici ambiti come quello militare.

Il metodo di ripartizione delle mansioni

Dunque, in considerazione del ruolo cardine rappresentato dal procedimento amministrativo e dalle altre procedure operative dettate e regolamentate dalla legge ed a mente della genericità e flessibilità delle direttive contenute nella suddetta declaratoria delle Aree, al fine di operare un'efficiente, efficacie e legittima distribuzione delle mansioni e dei compiti tra i diversi lavoratori appartenenti alle distinte Aree previste dai CCNL pubblici, diviene perciò fondamentale ed imprescindibile, in ciascuna P.A., una preventiva, accurata ed approfondita opera di mappatura e pesatura di tutti i suddetti singoli procedimenti e procedure analizzandoli dal punto di vista dei relativi processi, ovvero l'aspetto più strettamente legato all'impiego e gestione delle risorse di cui si dispone (cfr. ad es. il Ciclo di Deming). Una volta effettuato il censimento e la pesatura dei processi si otterrà perciò una lista della totalità delle procedure e dei relativi processi che dovrà essere disposta in ordine crescente di complessità e responsabilità al fine di identificare ed assegnare all'Area apicale, seguendo le indicazioni della declaratoria delle Aree contenuta nel CCNL, le procedure più importanti e complesse (che nella P.A. assumono tendenzialmente la forma di procedimenti amministrativi, cfr. l. 241 del 1990 da art. 1 ad art. 21 nonies), per poi scendere gradualmente verso i ruoli inferiori e ripartire le rimanenti mansioni, afferenti a processi via via meno rilevanti e dunque caratterizzate da un grado di responsabilità e professionalità decrescente.

Un esempio pratico: gli uffici "patenti" della Motorizzazione

Per rendere più chiaro il procedimento di ripartizione delle mansioni all'interno delle P.A. soggette alla c.d. privatizzazione del rapporto di lavoro, può risultare utile adottare un esempio pratico prendendo a modello una tipologia di Pubblica Amministrazione uniformemente diffusa sul territorio nazionale e ben conosciuta alla generalità del pubblico, ovvero gli Uffici della Motorizzazione Civile (UMC) che rappresentano degli Uffici decentrati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) e più in particolare, gli Uffici competenti in materia di patenti con cui praticamente ogni cittadino è venuto o verrà in contatto durante tutto il corso della propria vita. Inoltre, gli uffici patenti rappresentano un esempio molto interessante in quanto sono caratterizzati dallo svolgimento di numerose procedure che nella maggior parte dei casi, si sostanziano in importanti procedimenti amministrativi ad istanza di parte finalizzati all'emissione di provvedimenti autorizzativi alla guida dei veicoli, ovvero la patente di guida, oppure all'emissione di speciali abilitazioni professionali quali la Carta di Qualificazione del Conducente (CQC) ed il Certificato di Formazione Professionale per il trasporto di merci pericolose su strada (CFP ADR). Si ritiene pertanto che partendo da tale esempio concreto, basato su un'attività amministrativa ben conosciuta dalla maggioranza dei cittadini, sia più agevole comprendere il metodo di ripartizione delle responsabilità tra le diverse figure professionali dettato dai moderni CCNL pubblici, metodo che può poi essere utilizzato nell'analisi di qualunque altra struttura amministrativa pubblica. Le attività di tali uffici sono dettagliatamente descritte e rese pubbliche a mezzo del portale istituzionale del MIT denominato "Portale dell'Automobilista" ed inoltre esistono diversi siti specializzati nell'analisi delle normative, regolamenti e circolari afferenti alla materia delle patenti, pertanto, anche al fine di meglio seguire lo sviluppo dell'esempio concreto oggetto delle presenti note, tali tematiche possono essere facilmente e liberamente approfondite qualora si volessero meglio comprendere il funzionamento e le finalità di tali uffici.

Il CCNL preso ad esempio: il CCNL Comparto Funzioni Centrali

Una volta delimitato il campo dell'analisi degli Uffici degli UMC, occorre allora identificare il CCNL che regola il rapporto di lavoro all'interno del suddetto modello preso ad esempio concreto che in questo caso è il CCNL Comparto Funzioni Centrali, pertanto si utilizzerà come riferimento la declaratoria delle Aree presente in questo specifico CCNL. Più in particolare, l'art. 13 del CCNL in oggetto, rubricato "Classificazione", effettua un rinvio all'allegato "A" del Contratto stesso in cui sono illustrate sinteticamente le competenze e responsabilità che caratterizzano ciascuna Area professionale. Ancora più in particolare, al fine di identificare i criteri primari necessari ad effettuare una concreta ripartizione delle mansioni lavorative, si premette innanzitutto che il medesimo art. 13 specifica che "all'interno dell'Area si ha equivalenza e fungibilità delle mansioni ed esigibilità delle stesse in relazione alle esigenze dell'organizzazione del lavoro", con ciò volendo significare, anche in considerazione del dettato dell'art. 52 del d.lgs 165 del 2001 ed alla luce dei principi definiti dall'ARAN (cfr. ex multis orientamento applicativo RAL109) che all'interno di ciascuna Area non esiste alcuna gerarchia interna basata su anzianità e differenziale stipendiale: pertanto ciascun appartenente ad una particolare Area potrà essere chiamato a svolgere le medesime mansioni di competenza e spettanza di tutti gli altri lavoratori incardinati nella medesima Area. La Giurisprudenza più recente ha difatti sancito che "è altresì giuridicamente errato l'assunto secondo cui nel valutare il demansionamento non si sarebbe dovuta apprezzare la sola equivalenza formale delle mansioni, ma anche l'incidenza dei mutamenti sulla professionalità e personalità del lavoratore […] in ambito di pubblico impiego, vale infatti il diverso assetto per cui «l'art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, assegna rilievo solo al criterio dell'equivalenza formale delle mansioni, con riferimento alla classificazione prevista in astratto dai contratti collettivi, indipendentemente dalla professionalità in concreto acquisita, senza che il giudice possa sindacare la natura equivalente della mansione, non potendosi avere riguardo alla norma generale di cui all'art. 2103 c.c.» (C. 18817/2018; C. 7106/2014)" (cfr. Corte Di Cassazione Civile, Ordinanza 03 novembre 2022, n. 32423). La differenza di ruolo ed il susseguente eventuale potere direttivo rispetto ad alcuni appartenenti alla medesima Area sarà perciò, semmai, l'effetto dell'attribuzione di un particolare incarico avente ad oggetto alcuni specifici ambiti identificati in sede di organizzazione della struttura amministrativa: si tratta perciò, nel caso, dell'applicazione del principio della competenza e non della gerarchia, senza che tutto ciò costituisca alcuna forma di demansionamento, diretta o indiretta, di nessun lavoratore. Logicamente, qualora ad un appartenete ad una specifica Area venisse assegnata una competenza esclusiva, incidendo sulla formale uguaglianza rispetto agli altri appartenenti alla medesima Area, tale speciale incarico dovrebbe essere adeguatamente motivato facendo riferimento a delle particolari doti professionali (esperienza o specifica specializzazione) che consentano di qualificare tale stesso incarico come la migliore soluzione organizzativa al fine del raggiungimento dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa (perciò, tornando ai casi illustrati dall'Aran, anche un appartenente ad un livello stipendiale più basso rispetto ad altri impiegati appartenenti alla medesima Area, se giustificato dalle proprie particolari qualificazioni professionali, può essere legittimamente destinatario di un incarico di gestione, coordinamento o supervisione dell'operato di tali colleghi contraddistinti da livello stipendiale più alto). Tutto quanto illustrato, in estrema sintesi, appare essere un riflesso, giunto per capillarità fino alla base dell'organizzazione pubblica, della moderna amministrazione pubblica non più caratterizzata dal modello gerarchico ma dai criteri della direzione (che utilizza direttive, indicando obiettivi e non impartendo ordini puntuali) e della competenza ed il cui esempio più importante è rappresentato dalla figura del responsabile del procedimento di cui all'art. 5 della l. 241 del 1990, figura predeterminata nella fase iniziale del procedimento e dalle cui conclusioni istruttorie non è possibile discostarsi se non motivando adeguatamente, figura professionale che nel caso del Codice degli appalti, acquisisce la denominazione di RUP ed parere della Giurisprudenza e della Dottrina, è caratterizzato da una tendenziale "inamovibilità" dell'incarico al fine di favorire continuità e stabilità del progetto. Pertanto, in considerazione del criterio della fungibilità ed equivalenza formale all'interno delle Aree, la primaria suddivisione andrà effettuata attraverso una ripartizione delle mansioni in categorie omogene da assegnare infine alla competenza di ciascuna delle tre Aree professionali previste dal CCNL.

Analisi della declaratoria delle Aree

L'ultima premessa teorica, indispensabile per illustrare compiutamente i criteri sottesi alla presente ipotesi di ripartizione di mansioni all'interno di un Ufficio pubblico, consiste in una sintetica analisi della declaratoria delle Aree contenuta nell'allegato "A" del CCNL Comparto delle Funzioni Centrali:

1) La prima figura professionale che viene in rilievo, in ordine crescente di responsabilità e competenze professionali, è quella rappresentata dall'Area degli operatori. I lavoratori compresi in tale Area svolgono, testualmente "attività di supporto strumentale ai processi […] che non presuppongono conoscenze specifiche e/o qualificazioni professionali", e che sono dirette allo svolgimento di "compiti semplici".

2) La seconda figura professionale descritta nella declaratoria delle Aree è degli assistenti i quali, sempre testualmente, "svolgono fasi di processo e/o processi, nell'ambito di direttive di massima e di procedurepredeterminate". Inoltre la declaratoria, sempre testualmente, aggiunge che "tale personale è chiamato a valutare nel merito i casi concreti e ad interpretare le istruzioni operative"; che deve possedere "capacità pratiche necessarie a risolvere problemi di media complessità, in un ambito specializzato di lavoro" ed infine che è caratterizzato da "responsabilità di risultato su ambiti circoscritti (fasi di processo o processi) ed eventualmente con responsabilità di supervisionare il lavoro di colleghi".

3) L'ultima Area presa in considerazione dall'allegato "A" del CCNL è quella a cui appartengono i funzionari. In tale ultima Area si ritrovano lavoratori che sono espressamente chiamati a svolgere le proprie funzioni "nel quadro di indirizzi generali, assicurano il presidio di importanti e diversi processi, concorrendo al raggiungimento degli obiettivi stabiliti, assicurando la qualità dei servizi e dei risultati, la circolarità delle comunicazioni, l'integrazione/facilitazione dei processi, la consulenza, il coordinamento delle eventuali risorse affidate, anche attraverso la responsabilità diretta di moduli e strutture organizzative.". Nei confronti di coloro che prestano la propria attività di lavoro all'interno di quest'ultima Area è richiesto il possesso "conoscenze specialistiche" che siano sufficienti a "risolvere problemi complessi, anche al fine di sviluppare conoscenze e procedure nuove", sono inoltre richieste "capacità di lavoro in autonomia accompagnato da capacità gestionali, organizzative eprofessionali atte a consentire la gestione efficace dei processi affidati ed il conseguimento degli obiettiviassegnati" assieme all'assunzione delle correlative "responsabilità amministrative e di risultato sui processi affidati, con possibilità di autonoma assunzione di atti e decisioni, anche amministrative". Infine, in considerazione di tutte le suddette responsabilità e caratteristiche professionali, la declaratoria delle Aree prescrive che ai lavoratori appartenenti all'Area dei funzionari può essere affidata la "conduzione di team di lavoro e di unità organizzative".

Primo criterio: la suddivisione delle mansioni in tre livelli di complessità

Alla luce delle suddette indicazioni fornite dalla declaratoria delle Aree contenuta nel CCNL Funzioni Centrali è perciò possibile identificare un primo concreto e generale criterio di ripartizione delle mansioni all'interno di un ufficio pubblico, partendo dal cardine rappresentato dagli specifici procedimenti, procedure e dai correlativi processi di competenza dell'ufficio medesimo ed identificando tre livelli di mansioni (corrispondenti specularmente alle medesime tre Aree) e le susseguenti responsabilità, ovvero:

a) un livello di mansioni definibili "semplici", di mero supporto alle attività degli uffici e che non presuppongono alcuna conoscenza specifica ed alcuna qualificazione professionale e che sono di competenza degli operatori;

b) un secondo livello di mansioni definibili "medie" che sono di competenza degli assistenti e che sono caratterizzate da una responsabilità di risultato su ambiti circoscritti, nell'ambito di direttive di massima e di procedurepredeterminate e che per esclusione rispetto alla parte della declaratoria riservata dell'Area dei funzionari, non deve comprendere il presidio di processi importanti; non deve comprendere l'assunzione in autonomia di atti e decisioni amministrative non deve comprendere attività di consulenza; non deve comprendere compiti che richiedano competenza specialistica; non deve comprendere la risoluzione di problemi complessi ed infine non deve comprendere compiti di raccordo, coordinamento e di gestione, affidamento ed organizzazione di risorse (ma al più, eventualmente, di mera supervisione).

c) Il terzo ed ultimo livello è quello rappresentato dalle mansioni "complesse" e riservate agli appartenenti all'area dei funzionari. Tali compiti possono essere identificati in via residuale rispetto a quelli assegnati ai due livelli inferiori e comprendono perciò: la responsabilità rispetto a processi complessi (anche multipli) che richiedano competenzespecialistiche; la gestione ed il coordinamento delle risorse assegnate; funzioni di raccordo; autonomiaorganizzativa nel raggiungimento di obiettivi; l'assunzione di atti e decisioni amministrative; l'eventuale assegnazione della responsabilità di strutture o unità organizzative e l'effettuazione di consulenze.

Secondo criterio: la ricerca di eventuali fasi all'interno di ciascuna procedura

Un secondo criterio generale, ricavabile dalla declaratoria delle Aree in oggetto, è quello della ricerca di possibili diverse fasi all'interno di una medesima procedura per poi analizzare tali eventuali diverse fasi per verificare se esse richiedano, ciascuna, il possesso di uno specifico e distinto livello di professionalità.

Identificazione ed assegnazione delle singole procedure, o fasi interne, alla competenza di una specifica Area professionale

A questo punto, tornando all'esempio pratico rappresentato da un ipotetico Ufficio patenti di un UMC italiano ed applicando i criteri illustrati nella parte iniziale delle presenti note, risulta utile identificare tutte le principali e distinte procedure o procedimenti che caratterizzano tali Uffici, suddividendoli prima di tutto in base al numero delle possibili fasi in essi riconoscibili per poi, infine, analizzare il livello di responsabilità e professionalità richiesto, dal punto di vista del processo, dallo svolgimento di ogni singola procedura o fase di procedura (N.B.: al di là di altre eventuali sub fasi e di alcune possibili differenti prassi operative all'interno di ciascun UMC, necessarie ad adattarsi al numero e livello di professionalità dell'organico ed alle molteplici particolarità dello specifico contesto locale, lo scopo di tale esempio concreto, come già anticipato, è la migliore illustrazione dei principi sottesi alla presente ipotesi di metodo di ripartizione delle mansioni):

1) Procedure non suscettibili di suddivisione in diverse fasi:

A) procedure di competenza degli operatori:

a) Trasporto delle pratiche in archivio: si tratta di una procedura meramente manuale che non richiede una particolare professionalità;

b) stampa e smistamento dei documenti e tabulati: si tratta di una procedura semplice che non richiede particolare professionalità;

c) smistamento delle patenti stampate ed inviate all'UMC dall'Istituto Poligrafico: anche questa procedura non sottende processi che richiedano particolare professionalità giacché, nel caso dei duplicati, consiste nell'inserire materialmente la patente nella pratica in base al nominativo del richiedente mentre invece, nel caso degli esami di guida, come vedremo in seguito, il raccordo tra le patenti, i relativi verbali e le relative pratiche è effettuato dagli assistenti in sede di predisposizione delle buste d'esame.

B) procedure di competenza degli assistenti:

a) accettazione e contestuale restituzione delle istanze di conseguimento patente: questa particolare procedura rappresenta una prima fase del procedimento di conseguimento della patente per esami e perciò richiede un mero controllo formale della documentazione (sulla base alle disposizioni generali impartite dai vertici dell'ufficio) senza la necessità del possesso di conoscenze specialistiche e senza che occorra la risoluzioni di questioni di particolare complessità anche perché il sistema informatico effettuerà immediatamente alcuni controlli ad esempio sui dati anagrafici, sui pagamenti e su eventuali ostativi al conseguimento della patente: in questa prima fase endoprocedimentale, in pratica, il candidato autocertifica la veridicità delle informazioni e dati inseriti nell'istanza. Infatti, la fase finale del procedimento principale, ovvero l'esame di guida, è di competenza degli impiegati che abbiano conseguito l'abilitazione professionale di esaminatori e perciò, solo a questi ultimi, compete l'adozione del provvedimento di rilascio della patente a seguito del previo approfondito accertamento dell'allegazione, da parte del candidato, di tutta la documentazione richiesta dalla normativa (in particolare l'identità del candidato e la concordanza dei dati anagrafici inseriti nella pratica e poi trasposti sulla patente con i documenti d'identità, nonché con l'eventuale permesso di soggiorno o titolo equivalente);

b) prenotazione degli esami di teoria e di guida: anche questa procedura costituisce una mera fase intermedia del procedimento di conseguimento della patente e perciò non richiede una particolare professionalità;

c) istanza di variazione dei dati dell'istanza di conseguimento patente (variazione della tipologia di cambio del veicolo, variazione di residenza, ecc.): tale procedura non richiede un livello di responsabilità e professionalità superiore a quella media;

d) consegna di patenti (per duplicato o conversione), CQC e certificati di formazione professionale ADR: tale procedura di consegna non si limita ad un semplice atto materiale di consegna del documento giacché presuppone la previa verifica dell'identità del soggetto il quale ritira il duplicato, la riconsegna della patente estera nel caso delle conversioni, la verifica della eventuale delega ed infine il controllo della sottoscrizione dell'attestazione del ritiro della patente stessa da parte dell'interessato o del suo delegato. Questa fase richiede dunque un livello di professionalità e responsabilità perlomeno medio e pertanto non può essere affidato ad un operatore;

e) consegna dei tagliandi di prenotazione e fogli rosa: anche tale procedura deve essere presieduta da soggetti di professionalità perlomeno media trattandosi della consegna, previa identificazione dell'utente, di atti endoprocedimentali fondamentali per l'ultimazione del procedimento di rilascio della patente di guida;

f) predisposizione dei verbali degli esami: questa procedura richiede la verifica e l'eventuale inserimento delle pratiche nel sistema degli esami e dunque richiede un livello di professionalità perlomeno medio;

g) predisposizione delle buste contenenti le patenti, le pratiche ed i verbali afferenti agli esami di teoria e di guida: questa procedura richiede l'attestazione della correttezza del verbale e nel caso degli esami di guida, anche la verifica della corrispondenza tra i dati presenti nel verbale d'esame, nelle pratiche e nelle relative patenti inviate dal Poligrafico e pertanto deve essere affidata alla responsabilità di un impiegato dotato perlomeno di professionalità di livello medio.

h) apertura delle sedute di esame: questa procedura richiede un grado di responsabilità e di professionalità medio in quanto si sostanzia nell'inserimento nel sistema dei calendari degli esami già previamente predisposti dall'ufficio del personale in coordinazione con gli operatori professionali.

C) procedure di competenza dei funzionari:

a) approvazione delle istanze telematiche inserite nel sistema informatico dalle autoscuole (istanze di primo conseguimento, duplicato e rinnovo di patenti o attestazioni professionali): si tratta di un procedura finalizzata a valutare la completezza e correttezza della documentazione allegata dagli operatori professionali, infatti in tale frangente occorre decidere, contestualmente, se approvare la pratica già previamente accettata dal sistema informatico (che ha valutato soprattutto la coerenza dei dati anagrafici con la categoria di patente richiesta e la presenza di ostativi) in sede di inserimento oppure respingere, annullare e cancellare dal sistema tutti i dati inseriti dalle autoscuole, si tratta perciò di un procedimento che richiede un elevato grado di professionalità e responsabilità potendosi concludere con un provvedimento di diniego dell'istanza già accettata dal sistema informatico (attività che si sostanzia perciò in un atto di controllo sull'operato degli operatori professionali);

b) approvazione delle istanze di autorizzazione alla guida accompagnata (c.d. seconda fase della guida accompagnata): si tratta di un procedimento all'esito di cui si rilascia l'autorizzazione di guida accompagnata e dunque richiede il livello più elevato di responsabilità e professionalità;

c) vidimazione dei registri (Corsi CQC, lezioni di guida, corsi ADR, ecc.): questa procedura (dopo l'attribuzione di un numero progressivo e la registrazione del corso nel caso dei CQC), si conclude con l'attestazione a mezzo del timbro e della sottoscrizione, della conformità del registro ai modelli ministeriali e del regolare inserimento di tutti i dati richiesti dalla normativa e dunque deve essere eseguita dagli impiegati appartenenti all'Area più elevata;

d) tenuta del registro degli operatori professionali autorizzati a svolgere corsi CQC: si tratta di un procedimento materialmente semplice ma che comporta una elevata responsabilità e perciò deve essere assegnato ad impiegati appartenenti all'area dei funzionari;

e) controllo dell'attività degli operatori professionali autorizzati allo svolgimento dei corsi CQC: tale procedura presuppone un elevato grado di conoscenza della speciale normativa in materia di corsi CQC e può comportare il coordinamento con altre amministrazioni convolte nei controlli come ad esempio le forze dell'ordine e l'autorità giudiziaria, pertanto tale compito comporta elevate responsabilità e deve essere attribuito agli impiegati dotati del massimo livello di professionalità;

f) controllo dell'attività degli operatori professionali autorizzati allo svolgimento dei corsi ADR: come nel caso dei corsi CQC anche tale procedura presuppone un elevato grado di conoscenza della speciale normativa in materia di corsi ADR e può comportare il coordinamento con altre amministrazioni convolte nei controlli come ad esempio le forze dell'ordine e l'autorità giudiziaria, perciò anche tale compito comporta elevate responsabilità e deve essere attribuito agli impiegati dotati del massimo livello di professionalità;

g) cambio di codice degli operatori professionali: così come la tenuta del registro degli operatori professionali, anche questa procedura riveste grande importanza e perciò deve essere attribuita alla responsabilità di un appartenente all'Area dei funzionari;

h) attività di accredito e cancellazione dei medici certificatori: anche questa procedura, come la tenuta dei registri ed il cambio del codice degli operatori richiede un elevato grado di responsabilità;

2) Procedure suscettibili di suddivisione in diverse fasi:

a) Istanza di duplicato patente (per smarrimento, furto, deterioramento, riduzione della validità ordinaria, riclassificazione), si tratta di un procedimento amministrativo suddivisibile in tre fasi:

i) accettazione dell'istanza a seguito della verifica formale della presenza della documentazione richiesta (sulla base alle disposizioni generali impartite dai vertici dell'ufficio): fase che non richiede una particolare professionalità ed è perciò di competenza degli assistenti;

ii) rilascio di un eventuale permesso provvisorio di guida: fase di competenza dei funzionari in quantocomporta la sottoscrizione di un provvedimento di autorizzazione alla guida in attesa dell'eventuale rilascio del duplicato della patente, si tratta dunque di uno dei più importante provvedimenti amministrativi rilasciati dall'Ufficio patenti e che presume l'esercizio di un adeguato giudizio pronostico circa le probabilità di approvazione definitiva dell'istanza di duplicato;

iii) approvazione dell'istanza: fase di competenza dei funzionari giacché richiede elevate competenze e professionalità necessarie a valutare l'adeguatezza e l'autenticità della documentazione allegata, nel caso disponendone la verifica o l'integrazione ed infine, comporta la massima responsabilità identificabile all'interno dell'ufficio patenti ovvero l'adozione del provvedimento di rilascio della nuova patente, oppure, l'adozione di un atto di diniego avverso l'istanza;

b) istanza di rilascio di permesso di guida internazionale, procedimento amministrativo suddivisibile in due fasi:

i) accettazione dell'istanza a seguito della verifica formale della presenza della documentazione richiesta (in base alle disposizioni generali impartite dai vertici dell'ufficio): fase che non richiede una particolare professionalità e responsabilità ed è perciò di competenza degli assistenti;

ii) approvazione dell'istanza: fase di competenza dei funzionari giacché comporta la responsabilità della redazione e sottoscrizione del provvedimento finale di rilascio del permesso, oppure, dell'adozione di un atto di diniego avverso l'istanza;

c) Conversione di patente estera, procedimento amministrativo suddivisibile in tre fasi:

ii) approvazione dell'istanza: fase di competenza dei funzionari giacché richiede una elevato grado di professionalità per valutare l'autenticità e rilevanza della documentazione allegata all'istanza ed infine, comporta la responsabilità della sottoscrizione del provvedimento finale di rilascio di una patente di guida italiana, oppure, dell'adozione di un atto di diniego avverso l'istanza;

iii) restituzione della patente estera convertita: l'ultima fase del procedimento di conversione di una patente estera consiste nella spedizione della patente estera oggetto della conversione in patente italiana presso l'Autorità estera indicata nei relativi trattati di conversione, si tratta perciò di una fase che può essere svolta dagli assistenti, ma previa sottoscrizione della relativa lettera di accompagnamento da parte, perlomeno, di un funzionario in forza della rilevanza esterna ed internazionale di tale spedizione;

d) Conversione di patente militare, procedimento amministrativo suddivisibile in due fasi:

i) accettazione dell'istanza a seguito della verifica formale della presenza della documentazione richiesta (in base alle disposizioni generali impartita dai vertici dell'ufficio): fase che non richiede una particolare professionalità e responsabilità ed è perciò di competenza degli assistenti;

ii) approvazione dell'istanza: fase di competenza dei funzionari giacché richiede una elevato grado di professionalità per valutare l'autenticità e rilevanza della documentazione allegata all'istanza, eventuale attività istruttoria finalizzata ad effettuare accertamenti e richiedere spiegazioni o integrazioni all'utenza ed infine, comporta la responsabilità del provvedimento finale di rilascio di una patente di guida, oppure, dell'adozione di un atto di diniego avverso l'istanza;

e) Istanza di rilascio dei permessi provvisori di guida in attesa di visita presso la commissione Medica Locale (CML), procedura composta da due fasi:

ii) approvazione dell'istanza e rilascio di un permesso provvisorio di guida: questa fase richiede l'accertamento della completezza e correttezza degli allegati all'istanza ed infine prevede l'emissione di un provvedimento di autorizzazione alla guida comportando perciò un alto grado di responsabilità e professionalità, si tratta pertanto di una fase che deve essere assegnata ad un funzionario;

f) Istanze di conseguimento di certificati professionali CAP, CQC e ADR, procedura suddivisibile in due fasi:

ii) approvazione dell'istanza: fase di competenza dei funzionari giacché richiede un elevato grado di professionalità al fine di valutare l'autenticità e rilevanza della documentazione allegata all'istanza nonché per richiedere eventuali integrazioni o effettuare i dovuti accertamenti ed infine si conclude con il provvedimento di emissione del certificato professionale oppure con l'adozione di un atto di diniego avverso l'istanza;

g) istanze di autorizzazione allo svolgimento delle lezioni di guida presupposte dalla successiva istanza di autorizzazione alla guida accompagnata (c.d. prima fase della guida accompagnata), procedura suddivisa in due fasi:

ii) emissione e sottoscrizione dell'autorizzazione a svolgere le lezioni di guida finalizzate ad ottenere, al termine dell'intera procedura (seconda fase), l'autorizzazione di guida accompagnata: fase che dunque richiede il livello di responsabilità e professionalità di un funzionario;

h) Istanza di rilascio di attestato di validità della patente, procedura contraddistinta da tre fasi:

ii) redazione dell'attestato di validità della patente: questa fase è di competenza degli assistenti in considerazione del fatto che non richiede una particolare professionalità sostanziandosi nel mero reperimento all'interno del sistema informatico di alcune schede informative precompilate relative alla patente di guida, per poi concludersi con la trascrizione dei dati reperiti in una scheda di sintesi;

iii) sottoscrizione dell'attestato: trattandosi di una certificazione che può avere importanti ripercussioni all'esterno dell'Amministrazione che la rilascia, la veridicità del contenuto deve essere supervisionato ed autenticato dai funzionari apicali dell'UMC.

L'importanza dell'Area dei funzionari all'interno degli uffici Patenti degli UMC

Come risulta palese dall'analisi degli specifici incombenti disbrigati dagli Uffici patenti degli UMC, in tali frangenti un ruolo fondamentale è svolto dagli impiegati dotati di professionalità riconducibile all'Area dei funzionari in considerazione del fatto che la maggior parte delle mansioni dell'Ufficio si sostanziano in procedimenti amministrativi di grande responsabilità che si concludono con il rilascio di provvedimenti di autorizzazione alla guida, oppure, con l'emissione di attestati per l'esercizio di attività professionali a forte impatto sulla sicurezza della circolazione dei veicoli (autotrasportatori) e sulla sicurezza della comunità in generale (trasporto di merci pericolose). Logicamente, in caso di sbilanciamenti nell'organico dovuti a cause non prevedibili, oggettive ed in via temporanea, stante la necessità di non interrompere il pubblico servizio, le suddette mansioni possono essere ripartite tra gli impiegati in servizio anche disapplicando i criteri basati sul livello di professionalità e dunque, transitoriamente, è possibile adibire chiunque a mansioni inferiori oppure a mansioni superiori secondo l'oggettiva necessità e per il solo tempo strettamente necessario a ristabilire la normale struttura dell'ufficio.

Sulle vertenze relative alla mansione dello "sportello"

In tali contesti, prendendo in considerazione le questioni oggetto di contenzioso giuslavoristico, giudiziale e stragiudiziale, si rinviene spesso la contesa circa la legittimità dell'assegnazione di impiegati appartenenti all'Area dei funzionari alle attività c.d. di sportello. Come evidente dall'analisi dei criteri illustrati dalla declaratoria delle Aree, dalla Giurisprudenza e dall'Aran, la mansione di presidio di uno sportello aperto al pubblico non è incompatibile in re ipsacon le competenze degli impiegati appartenenti all'area dei funzionari, anzi, al contrario, in base alle esigenze dettate dalla concreta consistenza e composizione dell'organico disponibile, potrebbe essere opportuno, più pratico ed efficiente, istituire un apposito sportello di competenza dei soli funzionari e dedicato esclusivamente alla diretta ricezione delle pratiche ed istanze che richiedano la lavorazione ed approvazione da parte di un funzionario (come ad esempio le istanze di duplicato oppure di conversione delle patenti estere o militari) oppure che richiedano l'attività di consulenza ad essi espressamente riservata, evitando l'inutile mediazione della fase dell'accettazione da parte di un assistente e permettendo in tal modo che il funzionario valuti immediatamente l'idoneità e completezza dell'istanza e nel caso, richieda contestualmente chiarimenti o integrazioni oppure, se opportuno, rilasci direttamente gli eventuali permessi di guida provvisori. Infatti, ancora più in particolare, a mente delle espresse disposizioni della declaratoria delle Aree, nulla osta al fatto che un funzionario si occupi di un intero procedimento o processo dall'inizio alla fine, ovvero anche senza il supporto di impiegati appartenenti alle Aree inferiori ed anzi, in base ai principi che regolano l'azione amministrativa, ciò è auspicabile qualora contribuisca alla economia, efficienza ed efficacia dell'agire della P.A.

Check list delle procedure

Infine, come evidenziato in occasione della puntuale analisi delle varie procedure e delle relative eventuali fasi interne, il CCNL funzioni centrali prevede espressamente che gli assistenti agiscano sulla base di "direttive di massima e di procedure predeterminate" e dunque, al fine di rendere più efficiente e spedita l'azione amministrativa, potrebbe essere opportuna la redazione e pubblicazione di specifiche e dettagliate check list per ciascuna procedura: ciò al fine di fornire agli assistenti degli stabili punti di riferimento illustrando chiaramente i criteri a cui i funzionari, in base all'esperienza ed alle specifiche esigenze operative della singola Amministrazione o Ufficio, si atterranno nella valutazione delle istanze e dei relativi allegati ed inoltre, infine, questo tipo di documentazione appare essere anche molto utile al fine di fornire all'utenza uno strumento conoscitivo assimilabile, in qualche modo, all'azione svolta dagli Uffici Relazioni con il Pubblico (URP).

Conclusioni

In conclusione, sperando innanzitutto che le presenti brevi note siano riuscite ad interpretare nel modo più fedele ed opportuno i principi ispiratori degli attuali CCNL pubblici per quanto riguarda la specifica materia della ripartizione delle mansioni tra le diverse Aree professionali, si spera, altresì e soprattutto, che tale contributo possa agevolare in qualche modo il lavoro di gestione degli uffici pubblici ed aiutare la risoluzione di eventuali vertenze giuslavoristiche o perlomeno, fornire degli spunti di riflessione utili per chiunque a qualsiasi titolo, abbia interesse ad approfondire tali tematiche.

Alessio Piccirilli

Impiegato pubblico

Dottore in legge

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