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La tutela dell'interesse collettivo

I rimedi di carattere procedimentale e giurisdizionale in materia di ambiente, di concorrenza e di servizi pubblici
mano che tiene una bilancia su un mappamondo

Avv. Francesco Vinci - L'interesse legittimo tradizionalmente si concretizza nel potere del singolo di condizionare l'azione amministrativa per conseguire o tutelare un bene della vita.

Tuttavia, il bene della vita da tutelare può avere non solo carattere individuale, ma anche collettivo, in tutti quei casi in cui si riscontri la presenza di bisogni di tutela che non riguardano solo l'individuo, ma una classe omogenea di soggetti.

Tali sono gli interessi collettivi, da intendersi come gli interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato, distinto dalla collettività indifferenziata per il perseguimento di un particolare bene della vita.

Interesse collettivo e interesse diffuso

È utile distinguere, in via preliminare, la categoria dell'interesse collettivo dalla categoria dell'interesse diffuso.

Quest'ultimo, come l'interesse collettivo, appartiene pur sempre ad una pluralità di soggetti, ma inerisce a categorie di beni della vita non suscettibili di fruizione differenziata e per la cui tutela non sussiste una legittimazione ad agire in capo ad un soggetto determinato.

Ciò, invece, avviene con riguardo agli interessi collettivi, per la tutela dei quali sono legittimati ad agire enti esponenziali della categoria che, come tali, essendo deputati specificamente alla tutela di uno specifico bene ed avendo un grado elevato di rappresentatività, diventano titolari della posizione soggettiva sostanziale.

Dunque, quando una moltitudine di individui si organizza in un ente rappresentativo degli interessi comuni, quest'ultimo diviene autonomo centro di imputazione di una posizione soggettiva, che assume pertanto carattere sovraindividuale e che non si confonde o si sovrappone con gli interessi legittimi dei singoli membri.

Non mancano, tuttavia, opinioni contrarie a questa impostazione, secondo le quali in tal modo l'ente esponenziale farebbe valere non un interesse proprio, ma l'interesse dei singoli soggetti appartenenti, in violazione dunque del principio sancito dall'art. 81 cod. proc. civ., che pone il divieto, salvi i casi espressamente previsti dalla legge, di far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui.

In realtà, questi enti esponenziali non agiscono come sostituti processuali dei componenti della collettività, ma agiscono in quanto titolari di un interesse proprio. Essi, dunque, non sostituiscono i singoli, essendo al contrario portatori di una posizione che non deriva dalla sommatoria quantitativa dei beni dei singoli, ma dalla loro fusione in un bene avente carattere collettivo e quindi qualitativamente diverso.

La tutela degli interessi collettivi

Con riguardo alla tutela degli interessi collettivi, essa è riconosciuta dall'ordinamento giuridico già in sede procedimentale prima che in sede processuale: invero, l'art. 9 della legge n. 241/1990 consente ai portatori di interessi comuni, costituiti in associazioni o comitati, di intervenire nel procedimento. Anche se la lettera della legge richiama la categoria degli «interessi diffusi», il riferimento alla costituzione in associazioni o comitati permette di qualificare l'interesse oggetto di tutela procedimentale come interesse collettivo.

La categoria dell'interesse collettivo ha assunto particolare rilievo in molteplici ambiti dell'ordinamento giuridico, tra i quali è utile soffermarsi in particolare sulla tutela dell'ambiente, e degli utenti dei pubblici servizi.

Tali settori hanno una specifica rilevanza poiché in essi il legislatore è intervenuto per attribuire una legittimazione ex lege a talune organizzazioni rappresentative di interessi sovraindividuali, non ricadendo nel divieto di sostituzione processuale previsto dall'art. 81 cod. proc. civ.

Con riferimento alla materia ambientale, già la legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente, n. 349/1986, ha previsto all'art. 13 l'istituzione, con decreto del Ministro, di un apposito elenco delle associazioni di protezione ambientale aventi rilevanza nazionale, alle quali è riconosciuto ex art. 18 il potere di intervenire nei giudizi per danno ambientale e di ricorrere al Giudice Amministrativo per l'annullamento di provvedimenti illegittimi in materia.

Il successivo D.Lgs. n. 152/2006, meglio noto come "Codice dell'Ambiente", ha poi riconosciuto alle medesime associazioni il potere di partecipare ai procedimenti relativi all'adozione di misure di precauzione, prevenzione o ripristino del danno ambientale.

Dunque, secondo il quadro delineato dal combinato disposto delle norme citate, alle associazioni di protezione ambientale è attribuita la legittimazione ad agire al fine di impugnare i provvedimenti amministrativi illegittimi incidenti sull'ambiente, ma non anche per attivare un'autonoma azione risarcitoria, per la quale è riconosciuta solamente la facoltà di intervento.

Ci si è posti il dubbio, in dottrina e in giurisprudenza, se la medesima legittimazione ad agire, possa essere riconosciuta anche ad associazioni ambientaliste aventi rilevanza territoriale, ma che non soddisfino i requisiti previsti dall'art. 13 della legge n. 349/1986.

Inizialmente, dottrina e giurisprudenza si erano orientate per un'interpretazione rigida dell'impianto normativo, ritenendo che solo le associazioni e gli enti di cui all'art. 13 potessero avere la legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi in materia ambientale; a tale primo orientamento ha fatto seguito un'opinione più elastica, avallata anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui la legittimazione ad agire è riconosciuta anche alle associazioni ambientaliste che, pur non essendo individuate con decreto del Ministero dell'Ambiente, soddisfino determinati requisiti, tra i quali il perseguimento non occasionale di obiettivi di tutela ambientale, un adeguato grado di rappresentatività e rilevanza, la lesione dell'interesse di cui l'associazione è portatrice ad opera del provvedimento amministrativo.

Altro settore in cui il legislatore è intervenuto, riconoscendo la legittimazione ad agire ad un ente esponenziale per la salvaguardia di interessi collettivi, riguarda la tutela della concorrenza.

La legge antitrust n. 287/1990 riconosce un peculiare caso di legittimazione ex lege, previsto dall'art. 21 bis, secondo cui l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) è legittimata ad agire in giudizio contro i provvedimenti amministrativi per la violazione delle norme poste a tutela della concorrenza e del mercato.

La particolarità della previsione, pertanto, risiede nell'attribuzione della veste di ente esponenziale ad un Ente Pubblico, il quale è legittimato ad agire per l'impugnazione di provvedimenti adottati da altre Pubbliche Amministrazioni che siano lesivi della concorrenza.

Ai sensi dell'art. 21 bis l'AGCM, qualora riscontri una violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, per effetto di un atto amministrativo, emette un parere motivato rivolto alla Pubblica Amministrazione che ha emanato l'atto, indicando gli specifici profili delle violazioni riscontrate; nel caso in cui la P.A. non si conformi al parere entro sessanta giorni dalla comunicazione, l'AGCM può presentare ricorso innanzi al Giudice Amministrativo entro i successivi trenta giorni.

La norma prevede, dunque, una procedura bifasica, nella quale la fase processuale di proposizione del ricorso, che segue le forme del rito abbreviato, deve essere necessariamente preceduta da una fase procedimentale di confronto tra le Pubbliche Amministrazioni interessate.

Taluni, in dottrina, hanno evidenziato come un modello di azione così delineato costituisca, in realtà, un caso eccezionale di giurisdizione oggettiva, poiché l'AGCM non si renderebbe portatrice di una situazione giuridica soggettiva avente carattere collettivo, ma di un interesse generale alla legalità dell'azione amministrativa, introducendo in tal modo una sorta di controllo di legittimità e ponendosi così in contrasto con l'art. 103 Cost.

In senso contrario, però, si è espressa la giurisprudenza di merito e del Consiglio di Stato, la quale ha chiarito che la disposizione di cui all'art. 21 bis mira alla tutela dell'interesse al corretto funzionamento del mercato inteso come bene della vita, tutelato dall'ordinamento, che assume in capo all'AGCM una specifica dimensione sostanziale, di carattere sovraindividuale e pertanto differenziato rispetto a quella degli altri soggetti operanti sul mercato.

Interesse collettivo e pubblici servizi

La figura dell'interesse collettivo assume, infine, notevole rilevanza con riferimento ai pubblici servizi.

Preliminarmente è opportuno dare una definizione di pubblico servizio, al fine di delimitare l'ambito di applicazione della tutela delle posizioni sostanziali, qualificate come interessi legittimi, riconosciute dall'ordinamento giuridico.

Autorevole dottrina ha definito il pubblico servizio come la relazione che si instaura tra un soggetto pubblico, che organizza un'offerta pubblica di prestazioni, rendendola quindi doverosa, e gli utenti per il soddisfacimento di bisogni della collettività.

Per la tutela delle posizioni soggettive degli utenti, l'ordinamento giuridico prevede due strumenti, entrambi definiti come class action: da una parte, l'azione di classe prevista dall'art. 140 bis del Codice del Consumo, D.Lgs. 206/2005; dall'altra parte, la c.d. class action pubblica disciplinata dal D.Lgs. 198/2009.

Con riferimento alla procedura di cui al Codice del Consumo, gli utenti dei servizi pubblici, anche mediante associazioni o comitati, possono rivolgersi al Giudice Ordinario per chiedere il risarcimento dei danni, ovvero le restituzioni loro spettanti, derivanti dalle violazioni imputabili a imprese e gestori di pubblici servizi, inerenti diritti contrattuali collegati all'acquisto di un dato prodotto o servizio, a pratiche commerciali scorrette o a illeciti anti-concorrenziali.

Invece, la class action pubblica consente ai titolari di interessi giuridicamente rilevanti, nonché alle associazioni o agli enti esponenziali dei medesimi, di chiedere al Giudice Amministrativo di ripristinare la corretta erogazione di un servizio da parte delle Amministrazioni e dei concessionari, in conseguenza di una lesione derivante dalla mancata o tardiva emanazione di atti amministrativi, dalla violazione sia di obblighi contenuti nelle carte di servizi che di standard qualitativi ed economici prestabiliti.

Alla luce di quanto appena evidenziato, le principali differenze tra i due tipi di azione attengono dunque ai profili del petitum e della giurisdizione.

Quanto al petitum, con la class action pubblica non è possibile ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti dell'Amministrazione o dei concessionari; al contrario, la pretesa risarcitoria, nonché quella restitutoria, possono essere utilmente soddisfatte con il procedimento di cui all'art. 140 bis del Codice del Consumo.

Con riferimento alla giurisdizione, è la stessa norma appena richiamata a stabilire che l'azione di classe, da essa stessa prevista, spetta alla giurisdizione del Giudice Ordinario, avanti al quale, secondo la giurisprudenza di legittimità, possono dunque essere convenuti anche i concessionari di pubblici servizi, nelle ipotesi in cui venga loro addebitato un inadempimento nell'esecuzione del rapporto di utenza.

Per converso, l'art. 1 comma 7 del D.Lgs. 198/2009 devolve il rimedio della class action pubblica alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

Infine, lo stesso D.Lgs. 198/2009 disciplina i rapporti tra i due rimedi, affermando la natura sussidiaria e residuale della class action pubblica rispetto all'azione di cui al Codice del Consumo la quale, pertanto, come già anticipato, è stata estesa anche agli utenti di un servizio pubblico in concessione, al fine di ottenere ristoro per i danni patiti in conseguenza dell'inadempimento occorso nella fase esecutiva della concessione.

Avv. Francesco Vinci

francesco.vinci@gmail.com

(18/11/2017 - Avv.Francesco Vinci) Foto: 123rf.com
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