Dott.ssa Francesca Nerli - Il diritto amministrativo, nell'ambito della gerarchia delle fonti, a livello primario, accanto alle leggi ordinarie, agli atti aventi forza di legge adottati dal potere esecutivo (vale a dire decreti legge e decreti legislativi), nonché agli statuti regionali ex art. 123 Cost., contempla la categoria delle leggi-provvedimento.
Le fonti primarie del diritto sono classificate in virtù del loro nomen iuris, cioè sulla base del solo criterio formale, a prescindere da ogni valutazione inerente il loro contenuto. Pertanto, saranno considerati atti normativi tutti quelli adottati all'esito del relativo procedimento di formazione contemplato dalla Carta fondamentale. Tuttavia, una simile impostazione pone rilevanti problematiche in presenza di figure dalla "doppia anima", ossia in tutte quelle ipotesi nelle quali la sola qualificazione formalistica non pare idonea e sufficiente a darne il giusto rilievo alle relative peculiarità. In questo coacervo rientrano proprio le fonti oggetto della presente trattazione.
- 1. Cosa sono le leggi-provvedimento
- 2. Tipologie di leggi-provvedimento
- 3. Tutela giurisdizionale
- 4. Il limite della certezza del diritto
- 5. Le perplessità
Cosa sono le leggi-provvedimento
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Le leggi-provvedimento sono tradizionalmente definite nei termini di atti formalmente normativi ma sostanzialmente amministrativi. Infatti, avendo riguardo al loro contenuto, emerge come esse, a differenza delle leggi vere e proprie, non presentano i caratteri della generalità ed astrattezza. Viceversa, la legge-provvedimento si caratterizza per avere carattere particolare e concreto, essendo preordinata alla cura di un certo interesse pubblico.
Cosa dice la dottrina
In dottrina, sono emersi diversi approcci, tutti volti a darne una qualificazione il più precisa possibile. Il primo ad avvalersi del termine legge-provvedimento fu Federico Cammeo il quale ne trattò quale categoria atipica alla quale era doveroso prestare attenzione, onde vagliarne la compatibilità con il ruolo del Parlamento quale principe della funzione legislativa.
Un differente profilo di esame venne, altresì, tracciato da Costantino Mortati che fornì una definizione a contrario affermando che si trattasse di legge-provvedimento ogni qual volta la norma mancasse dei requisiti di generalità ed astrattezza.
Altra autorevole dottrina, invece, usava qualificare detta categoria normativa come "patologia nell'esercizio della funzione legislativa" alla luce della considerazione secondo la quale se nella forma ordinaria le legge dispone, nel caso della legge-provvedimento si ha un provvedimento che genera una sorta di sostituzione della funzione legislativa in capo all'organo amministrativo con conseguente straripamento di competenze, palcoscenico di molteplici dubbi in ordine alla legittimità costituzionale.Sull'onda della labile legittimità costituzionale di tali leggi, parte della dottrina ha avanzato rielaborazioni in chiave sostanzialistica, ponendo l'accento sugli effetti che vi scaturiscono. In tal modo, si riconduce la legge-provvedimento allo schema norma-fatto, in contrapposizione alla logica norma-potere-fatto, proprio della atti legislativi veri e propri.
Tipologie di leggi-provvedimento
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Le leggi-provvedimento possono essere distinte in tre tipologie:
Contenuto della legge-provvedimento
La prima distinzione è ancorata all'intensità della particolarità e concretezza di contenuto.
Pertanto, si parla di leggi-provvedimento in senso lato laddove siano meno evidenti i tratti della particolarità e concretezza di contenuto; fra di esse vi rientrano leggi a contenuto particolare e ridotta astrattezza (trattasi di atti aventi destinatari determinati ed idonei a disciplinare situazioni suscettibili di ripetersi nel tempo), nonché leggi a contenuto concreto e ridotta generalità (leggi che regolano situazioni specifiche e concernono destinatari determinati); ovvero leggi-provvedimento in senso stretto le quali presentano i tratti della particolarità e concretezza in maniera marcata, così da essere l'opposto delle leggi-norme.
Queste ultime, a loro volta, possono assumere tre forme differenti:
- leggi personali (nelle quali il destinatario è un unico soggetto oppure la disciplina che recano riguarda una sola fattispecie);
- leggi aventi destinatari determinati (inerenti situazioni giuridiche ed individui molteplici ma perfettamente individuabili ex ante); - leggi in luogo di provvedimento (esse sono adottate in sostituzione di provvedimenti amministrativi già esistenti o non adottati).
Impatto della legge-provvedimento
Altra cernita viene operata avendo riguardo all'impatto della legge-provvedimento sul sistema giuridico.
Di tal guisa avremo leggi-provvedimento innovative ove si tratti di atti che apportano all'ordinamento giuridico una disciplina fino ad allora inesistente; ovvero leggi-provvedimento esecutive se vanno ad attuare e/o integrare una normativa già esistente con riferimento a circostanze dettagliate.
Operatività della legge-provvedimento
Ultimo discrimine a seconda che detti atti necessitino di atti esecutivi ai fini della loro operatività.
Sulla scorta di tale considerazione si distinguono:
- leggi-provvedimento autoapplicative;
- leggi-provvedimento che necessitano di atti esecutivi a carattere vincolato;
- leggi-provvedimento che necessitano di atti esecutivi ma parzialmente discrezionali.
Tutela giurisdizionale
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La natura anfibiologica delle leggi in parola solleva, come già accennato in premessa, dubbi sulla loro compatibilità costituzionale. In altre parole, seppur siano definiti tradizionalmente come atti sostanzialmente amministrativi, la logica formalista assunta dal nostro diritto impone di considerarli alla stregua di norme. Logica conseguenza è la loro sottrazione alla tutela esperibile dal privato dinnanzi al giudice ordinario od amministrativo. Tuttavia, la garanzia posta dall'art. 24 Cost. preme affinché il cittadino che lamenti una lesione ai suoi interessi recata dalla legge-provvedimento possa contare su di una qualche forma di tutela ad opera dell'apparato giurisdizionale. Nel silenzio della disposizione costituzionale circa gli atti impugnabili, deve ritenersi che vi siano compresi anche gli atti in esame. Sul punto, la giurisprudenza costituzionale è granitica nel sostenere che, in relazione a detta categoria, il diritto di difesa del cittadino si trasferisce dalla competenza della giustizia amministrativa a quella della Corte Costituzionale. Posto che non è consentito per il privato adire direttamente la Consulta della questione che lamenta, egli dovrà adire in prima battuta il giudice amministrativo che assumerà le vesti di giudice a quo, rimettendo il ricorso dinanzi al Giudice delle Leggi. Deve precisarsi, inoltre, che tale meccanismo di tutela opera, altresì, in presenza di legge-provvedimento che assorbe in sé un precedente atto amministrativo del quale riproduca il contenuto. Sulla base di una simile logica, la Corte Costituzionale ha chiarito che il vaglio di legittimità nel quale è coinvolto l'atto di fatto amministrativo deve essere condotto alla luce di stringenti parametri, tenendo conto di un attento bilanciamento fra tutti gli interessi a vario titolo coinvolti. Precisamente, occorrerà valutare la conformità della legge-provvedimento ai principi di ragionevolezza, uguaglianza, non arbitrarietà e rispetto del legittimo affidamento, al fine di statuire la congruità fra il mezzo utilizzato ed il fine perseguito.
Il limite della certezza del diritto
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Uno dei tanti profili di criticità delle leggi-provvedimento riguarda la sua legittimità quando approvata durante la pendenza di un ricorso giurisdizionale promosso dall'amministrato avverso un provvedimento amministrativo, destinato ad essere riproposto dalla fonte primaria. In ordine ad una possibile soluzione, la giurisprudenza di merito e quella costituzionale non sono concorsi. Infatti, il Consiglio di Stato giunge alla conclusione secondo la quale solo la formazione del giudicato paralizza l'intervento del legislatore, accogliendo una lettura ristretta delle garanzie di cui agli artt. 101 e ss. Cost.
Viceversa, la Corte Costituzionale predilige un'interpretazione estensiva dei medesimi, ritenendo che sia anche la pendenza stessa del ricorso ad impedire l'approvazione in sede legislativa. Vi è da dire che quest'ultima soluzione appare maggiormente coerente anche con l'art. 6 CEDU nella ermeneutica della Corte di Strasburgo, nella misura in cui si afferma che "il principio dello stato di diritto e e la nozione di giusto processo custoditi nell'art. 6 precludono l'interferenza dell'assemblea legislativa nell'amministrazione della giustizia, al fine di influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia". Ebbene, considerando la "determinazione giudiziaria" quale epilogo di un procedimento a più stadi, ognuno dei quali volto a far sì che il giudicante maturi una statuizione volitiva su una certa vicenda, sembra preferibile optare per quella tesi che considera di ostacolo alla funzione legislativa la pendenza di un ricorso giurisdizionale, ancorchè non ancora maturato in un giudicato, onde permettere al Giudice investito della controversia di convincersi autonomamente e spontaneamente all'esito di quanto emerso in giudizio, nonché alla luce di quel legittimo affidamento del cittadino che assurge a principio cardine alla cui stregua parametrare l'attività legislativa.
Le perplessità
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Malgrado la presenza di una giurisprudenza costituzionale piuttosto granitica nell'affermare la piena legittimità, almeno astratta, delle leggi-provvedimento al complessivo quadro costituzionale, sono ancora oggi molteplici le perplessità che tale categoria normativa solleva.
In particolare, se per quanto concerne la loro natura possiamo accontentarci della classificazione meramente formale accolta dal legislatore per tutte le fonti primarie del diritto; certo non possiamo ignorare le preoccupazioni avanzate da gran parte della dottrina circa la tutela apprestata al privato. Seppur sia vero che costui ha la strada del ricorso costituzionale per mezzo del giudice a quo, è altrettanto certo che un simile meccanismo impugnatorio comporta termini del processo assai maggiori, nonché una differente tutela ottenibile. Infatti, un giudizio in sede amministrativa gode di più ampi margini di poteri istruttori e cognitivi rispetti allo scrutinio costituzionale, sostanzialmente limitato ad analizzare il rispetto dei canoni di ragionevolezza ed uguaglianza ex art. 3 Cost.; inoltre, nel processo amministrativo è possibile per il ricorrente chiedere la sospensione dell'efficacia della legge-provvedimento.
In ragione di tali criticità, sarebbe forse auspicabile un intervento in materia da parte del legislatore, in modo tale da colmare quei vuoti di tutela tutt'oggi presenti in ordine all'aspetto sia procedimentale che processuale.
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