Accertamento delle violazioni al codice della strada nel settore dei trasporti

Accertamento delle violazioni al codicedella strada. Ripartizione della competenza tra il Ministero dell'Interno e ilMinistero del Lavoro nell'accertamento di violazioni di disposizioni in materiasociale nel settore dei trasporti su strada.

1. L'accertamento

Il procedimento sanzionatorio inizia conl'accertamento, da parte degli organi competenti, dei fatti costituentiillecito amministrativo.

L'accertamento consiste nel rilevamento,da parte degli organi a ciò abilitati, del fatto storico ritenuto contrario adisposizioni normative.

L'articolo 13 della legge 689/1981descrive i momenti procedimentali e i poteri degli organi addettiall'accertamento:

Gli organi addetti alcontrollo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è previstala sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono, per l'accertamento delle violazioni dirispettiva competenza, assumere informazioni e procedere a ispezioni dicose e di luoghi diversi dalla privata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivie fotografici e ad ogni altra operazione tecnica.

2. Organi di vigilanza. La normaattribuisce agli organi di vigilanza poteri in ordine all'acquisizione dimateriale istruttorio: essi assumono informazioni, procedono a ispezioni dicose e di luoghi diversi dalla privata dimora e a rilievi segnaletici,descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica utile alleindagini. Possono, inoltre, eseguire sequestri cautelari delle cose e tutte lealtre operazioni descritte nella norma di cui all'art. 13 sopra riportato.

Ovviamente tutte le operazioni devonosvolgersi nel rispetto del diritto di difesa sancito dalla Costituzione (art.24). Pertanto, le perquisizioni locali e nel domicilio devono essere svolte nelrispetto delle norme di cui agli artt. 250 e 251 c.p.p.

La norma in esameparla genericamente di “organi addetti alcontrollo…”, per cui si rende necessario individuare con precisione qualisono tali organi.

Per una primaindividuazione ci aiuta l'art. 57 del codice di procedura penale che ne indicaalcuni, rinviando alle disposizioni di leggi speciali per conoscere gli organicompetenti.

Trattandosi, nelnostro caso, di accertamenti delle violazioni alle norme della circolazionestradale, occorre fare riferimento al decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285(Nuovo codice della strada) che, all'art. 12, indica i soggetti cui competel'espletamento dei servizi di polizia stradale.

3. Espletamento dei servizi di poliziastradale. Ai sensi della normadi cui all'art. 12:

1. L'espletamento dei servizi di polizia stradale previsti dal presentecodicespetta:

a) in via principale alla specialità PoliziaStradale della Polizia di Stato;

b) allaPolizia di Stato;

c) all'Armadei carabinieri;

d) al Corpodella guardia di finanza;

d-bis) aiCorpi e ai servizi di polizia provinciale, nell'ambito del territorio dicompetenza;

e) ai Corpie ai servizi di polizia municipale, nell'ambito del territorio di competenza;

f) aifunzionari del Ministero dell'interno addetti al servizio di polizia stradale .

f-bis) alCorpo di polizia penitenziaria e al Corpo forestale dello Stato, in relazioneai compiti di istituto.

2.L'espletamento dei servizi di cui all'art. 11, comma 1, lettere a) e b) ,spetta anche ai rimanenti ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicatinell'art. 57, commi 1 e 2, del codice di procedura penale.

3. Laprevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazionestradale e la tutela e il controllo sull'uso delle strade possono, inoltre,essere effettuati, previo superamento di un esame di qualificazione secondoquanto stabilito dal regolamento di esecuzione:

a) dalpersonale dell'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezzastradale, dell'Amministrazione centrale e periferica del Ministero delleinfrastrutture e dei trasporti, del Dipartimento per i trasporti terrestriappartenente al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dal personaledell'A.N.A.S;

b) dalpersonale degli uffici competenti in materia di viabilità delle regioni, delleprovince e dei comuni, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade diproprietà degli enti da cui dipendono;

c) daidipendenti dello Stato, delle province e dei comuni aventi la qualifica o lefunzioni di cantoniere, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade osui tratti di strade affidate alla loro sorveglianza;

d) dalpersonale delle Ferrovie dello Stato e delle ferrovie e tranvie in concessione,che espletano mansioni ispettive o di vigilanza, nell'esercizio delle propriefunzioni e limitatamente alle violazioni commesse nell'ambito dei passaggi alivello dell'amministrazione di appartenenza;

e) dalpersonale delle circoscrizioni aeroportuali dipendenti dal Ministero delleinfrastrutture e dei trasporti, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma7;;

f) daimilitari del Corpo delle capitanerie di porto, dipendenti dal Ministero dellamarina mercantile, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7.

3-bis. Iservizi di scorta per la sicurezza della circolazione, nonché i conseguentiservizi diretti a regolare il traffico, di cui all'articolo 11, comma 1,lettere c) e d), possono inoltre essere effettuati da personale abilitato asvolgere scorte tecniche ai veicoli eccezionali e ai trasporti in condizione dieccezionalità, limitatamente ai percorsi autorizzati con il rispetto delleprescrizioni imposte dagli enti proprietari delle strade nei provvedimenti diautorizzazione o di quelle richieste dagli altri organi di polizia stradale dicui al comma 1.

4. La scortae l'attuazione dei servizi diretti ad assicurare la marcia delle colonnemilitari spetta, inoltre, agli ufficiali, sottufficiali e militari di truppadelle Forze armate, appositamente qualificati con specifico attestato rilasciatodall'autorità militare competente.

5. Isoggetti indicati nel presente articolo , eccetto quelli di cui al comma 3-bis,quando non siano in uniforme, per espletare i propri compiti di poliziastradale devono fare uso di apposito segnale distintivo, conforme al modellostabilito nel regolamento.

Gli organi divigilanza individuati nell'articolo 12 CdS espletano i seguenti servizi dipolizia stradale:

a) la prevenzione el'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale;

b) la rilevazione degliincidenti stradali;

c) lapredisposizione e l'esecuzione dei servizi diretti a regolare il traffico,

d) la scorta per lasicurezza stradale;

e) la tutela e ilcontrollo sull'uso della strada.

Concorrono,inoltre, alle operazioni di soccorso automobilistico e stradale in genere ecollaborano all'effettuazione di rilevazioni per studi sul traffico.

Aiservizi di cui sopra, da qualunque autorità espletati, provvede il Ministerodell'Interno, fatte salve le attribuzioni dei Comuni nell'ambito dei centriabitati.

Gli agenti ed ufficiali di polizia municipale, inconformità della regola generale stabilita dall'art. 13 della legge n. 689 del1981 in tema di accertamento delle sanzioni amministrative pecuniarie, inquanto organi di polizia giudiziaria con competenza estesa all'interoterritorio comunale, hanno il potere di accertare le violazioni in materia dicircolazione stradale punite con sanzioni amministrative pecuniarie in tuttotale territorio, anche, quindi, su strade statali al di fuori del centro abitato.Ne deriva che, una volta stabilito che gli ufficiali e gli agenti della poliziamunicipale hanno tale potere nell'ambito dell'intero territorio comunale, gliaccertamenti di violazioni del codice della strada da essi compiuti in taleterritorio debbono ritenersi per ciò stesso legittimi sotto il profilo dellacompetenza dell'organo accertatore, restando l'organizzazione, la direzione eil coordinamento del servizio elementi esterni all'accertamento, ininfluenti sudetta competenza (Cass. civ. n.484/2012).

4. Autoritàcompetente per le sanzioni ex D.Lgs. n. 234/07. Dubbi sono sorti relativamente alla legittimazione, incapo alla Direzione Provinciale del Lavoro quale organo accertatore pressol'impresa di autotrasporto, in ordine alla rilevazione e alla contestazionedelle violazioni al codice della strada e all'irrogazione delle relativesanzioni.

La disciplina circale competenze tra i diversi organi accertatori va rinvenuta nel codice dellastrada.

L'art. 174 del codicedella strada fa riferimento al Regolamento CEE 3820/85 e 3821/85 in vigore fin dal 29settembre 1986; tale Regolamento si applica ai veicoli di massa complessivasuperiore a 3,5 tonnellate e con velocità superiore a 30 Km orari.

L'art. 179 del codice della strada prevede una serie di violazioni chepossono essere commesse nell'uso del cronotachigrafo e dischi. Le principaliviolazioni che vengono sanzionate riguardano: a) veicolo circolante senzacronotachigrafo; b) veicolo che circola con cronotachigrafo non rispondente allecaratteristiche previste; c) veicolo che circola con cronotachigrafo nonfunzionante; d) mancato inserimento nel cronotachigrafo del disco.

Icronotachigrafi necessari per calcolare il rispetto dei tempi di guida e riposoindicano e registrano la velocità, le distanze e i tempi di lavoro. L'utilizzodei cronotachigrafi si basa sulle disposizioni del Regolamento CE n. 561/2006del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006, il quale ha abrogatoil vecchio Regolamento CEE n. 3820/85 del 20 dicembre 1985.

Icontrolli sui conducenti, le imprese e i veicoli di tutte le categorie ditrasporto sono disciplinati dal d.lgs. 4 agosto 2008 n. 144; i controlli daeffettuarsi sono descritti dall'allegato I al decreto stesso.

L'art. 11 del CdS definisce i servizi di polizia stradale che possonoessere svolti unicamente dagli organi indicati nel successivo art. 12.

Come si vede le fonti che regolano la materia sono estremamentecomplesse e si distinguono in comunitarie, italiane, prassi amministrativa e, daultimo, anche la giurisprudenza.

Le sanzioni corrispondenti alle violazioni accertate sono di duecategorie: 1) sanzioni irrogabili direttamente dalla polizia stradale; 2)sanzioni irrogabili dalla Direzione Provinciale del Lavoro (DPL).

Dall'esame delle norme citate si evince che la Polizia Stradaledeve comunicare alla DPL territoriale, perché provveda nell'ambito delle sueattribuzioni, le seguenti violazioni: mancata esibizione dei dischi,superamento del periodo massimo di guida giornaliero-settimanale, omissionedelle pause, cronotachigrafo mancante, non omologato, non funzionante oalterato, omesso inserimento del foglio, messa in circolazione di un veicolosprovvisto di cronotachigrafo o non omologato, mancata annotazione manualedelle attività di guida e di riposo con veicolo avente cronotachigrafo nonfunzionante, omissioni o irregolarità sui fogli di registrazione.

L'art. 7, comma 1, della legge n. 727/1978 affida agli organi di polizia stradale ilcompito di vigilare sul rispetto delle norme sulla circolazione e stabilisceche i fogli di registrazione sono soggetti al controllo dell'Ispettorato delLavoro per i provvedimenti di istituto.

L'art. 12, commi 4 e 5, D.M. 22 maggio 1998 n. 212 conferma ladistinzione delle competenze tra gli organi di polizia stradale, l'Ispettoratodel Lavoro e l'Albo Provinciale in cuil'impresa è iscritta per le verifiche di competenza.

La distinzione delle specifiche competenze ed attribuzioniriconosciute ai diversi organi è ribadita nel comma 4 del D.Lgs. 04.08.2008, n.144 che recita: “Sono in ogni caso fatte salve le specifiche competenze ed attribuzionipreviste dalle disposizioni normative vigenti, in materia di controllo e pressola sede delle imprese, per ambiti di applicazione diversi da quelli del presentedecreto”.
Gli Ispettori del Lavoro, dunque, nell'adozione dei provvedimenti sanzionatoriin materia di circolazione stradale, esorbitano dalle funzioni e dalleattribuzioni conferite loro dalle leggi e dai regolamenti, per cui tutti i loroatti di accertamento di violazioni al codice della strada devono ritenersinulli per difetto di potere.

Secondo i principi di diritto pubblico, l'atto amministrativoemesso da organi non competenti, è viziato da nullità insanabile perstraripamento di potere.

Va, tuttavia, sottolineato che gli Ispettori del Lavoro che,nell'attività di accertamento delle violazioni di loro competenza, rilevasseroviolazioni di norme che esulano dalle attribuzioni di istituto, in quantopubblici ufficiali, hanno l'obbligo di denunciarle alle Autorità competenti(GdP Pordenone 18 novembre 2010).

Secondo l'art. 17, comma secondo, L. n. 689 del 1981, per quantoriguarda il codice della strada, il funzionario che ha accertato la violazionedeve presentare rapporto al Prefetto. Al riguardo la Cassazione (Cass. civ. n.908/2011) ritiene che l'irrogazione di sanzioni amministrative in caso diviolazione dell'art. 179 del Cds (per immissione in circolazione di veicoli concronotachigrafo manomesso) rientratra le competenze spettanti al Prefetto, con esclusione della competenza degliispettori del lavoro, come si evince dalla seguente massima:

Il d.m. 12 luglio 1995, art. 6, recante norme diattuazione della normativa Cee (direttiva del Consiglio n. 88/599/Cee;regolamento Cee n. 3820/85 e n. 3821/85) e l. n. 727 del 1978, art. 7, comma 2,riguardanti il settore trasporto su strada con particolare riferimento alladisciplina dell'apparecchiatura di controllo (cd. cronotachigrafo), haripartito tra il Ministero dell'interno e il Ministero del lavoro le competenzeconcernenti l'applicazione della normativa comunitaria anzidetta, stabilendoche i controlli su strada e i controlli nei locali delle imprese sonocoordinati rispettivamente dal Ministero dell'interno, e quindi dalla Poliziastradale, e dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale. (In base atale principio la S.C. ha escluso la competenza funzionale degli ispettori dellavoro ad accertare, nell'ambito delle visite ispettive presso i localidell'impresa, violazioni circa la regolare tenuta, da parte degliautotrasportatori che prestano la propria opera in favore dell'impresa, deifogli di registrazione, cd. cronotachigrafi) (Cass. civ. n. 908/2011).

5. Undiverso orientamento giurisprudenziale.

Sela giurisprudenza dei giudici di pace (cfr. Giudice di Pace di Como,25.10.2005, n. 1559; Giudice di Pace Como, 14.11.2005, n. 1635/05; Giudice diPace di Pordenone 18.11.2010) haaffermato il difetto di legittimazione in capo alla Direzione Provinciale delLavoro in ordine alla contestazione delle sanzioni del codice della stradasulla base delle argomentazioni sopra esposte, confermate, poi dallagiurisprudenza della Suprema Corte (Cass. civile, sez. lav., 17.01.2011, n.900; Cass. civile, sez. lav., 17.01.2011, n. 908), una recente sentenza delTribunale di Pordenone (Tribunale Pordenone, 17.07.2013, n. 724) ha espresso undiverso e, anzi, opposto orientamento.

IlTribunale, decidendo in sede di appello avverso una sentenza del Giudice diPace di Pordenone, aderiva acriticamente alle tesi dell'Avvocatura Distrettualedello Stato di Trieste, sostenendo la legittimazione in capo al Ministero delLavoro in ordine all'accertamento delle violazioni previste e punite dall'art. 174 nonché degli artt. 178 e 179 C.d.S.

IlTribunale, partendo dalla considerazione che i regolamenti CEE 3820/85 e3221/85 (rectius 3821/85) disponevanoche “i controlli su strada fosserosottoposti all'attività di coordinamento e alla attribuita competenza delMinistero dell'Interno mentre i controlli nei locali delle imprese fosserosottoposti all'attività di coordinamento e alla attribuita competenza delMinistero del Lavoro e della Previdenza Sociale”, riteneva errata lapronuncia del Giudice di Pace di Pordenone che escludeva la competenza dellaDirezione Provinciale del Lavoro in ordine alle violazioni al C.d.S.

Latesi del Tribunale, peraltro non assistita da congrua motivazione, non puòessere condivisa. I regolamenti CEE sopra citati dispongono che gliaccertamenti devono svolgersi nel rispetto delle specifiche competenze edattribuzioni previste dalle disposizioni normative vigenti. Al riguardo laCassazione ha precisato che il fondamento dei controlli da parte degliIspettori del Lavoro va rinvenuto nella tutela del lavoratore, mentre quellodei controlli svolti dalla Polizia Stradale nella tutela della pubblicasicurezza. Quindi, essendo diverse le finalità della normativa in materia, lecompetenze vanno ripartite tenendo conto delle specifiche competenze attribuiteal Ministero dell'Interno e al Ministero del Lavoro.

Unrecente (dicembre 2013) studio dell'ASAPS (Associazione Sostenitori Amici dellaPolizia Stradale), avente quale titolo “LUCI E OMBRE SULLA LEGITTIMAZIONE INCAPO ALL'ORGANO ACCERTATORE PER LA CONTESTAZIONE DELLE SANZIONI DEL CDS – LA DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO-, perviene alla conclusione che “la Direzione Provinciale del Lavoro non siatra gli organi competenti all'accertamento delle violazioni attinenti norme delCodice della Strada ed all'applicazione delle relative sanzioni”. A dimostrarela fondatezza della propria tesi l'ASAPS fa riferimento alla circolareesplicativa del Ministero dell'Interno n. M/2413-13 del 25.05.2001 avente adoggetto <Regolamenti CEE 3820/85 e3821/85. Competenza dell'Ispettorato del Lavoro>, nella quale si legge “IlMinistero del Lavoro e della previdenza sociale ha affermato la competenzadell'Ispettorato del Lavoro ad accertare alcune violazioni previste dal nuovoCodice della Strada. Al riguardo, in termini generali, si fa presente che, allaluce della vigente normativa, la scrivente non può che ribadire che, ai sensidell'art. 12 C.d.s., all'Ispettorato delLavoro non spetta l'espletamento dei servizi di polizia stradale. Ciò inquanto in base al disposto del citato art. 12, comma 2, C.d.s., l'espletamentodei servizi relativi alla prevenzione e all'accertamento delle violazioni inmateria di circolazione stradale spetta anche ai rimanenti ufficiali e agentidi Polizia Giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, del c.p.p. Neisuddetti commi dell'art. 57 c.p.p. non è ricompreso il personale dipendentedall'Ispettorato del Lavoro (gli ispettori del lavoro sono comunque ufficialidi Polizia Giudiziaria ai sensi del D.P.R. 19/3/1955, n. 520), il quale èricompreso, invece, tra gli ufficiali e agenti di Polizia Giudiziaria di cui alcomma 3 dell'art. 57 c.p.p. Tale ultima disposizione, tuttavia, non è statarichiamata dall'art. 12, comma 2, C.d.s. il quale – si ripete - fa riferimentoesclusivamente ai soggetti individuati ai sensi dell'art. 57, commi 1 e 2,c.p.p. Alla luce delle sopra esposteconsiderazioni non risulta consentito ai dipendenti di che trattasi esperireattività di accertamento delle violazioni alle norme del C.d.s. (…). Ed èproprio la “tutela psicofisica dei lavoratori” che determina il campo di interventodell'Ispettorato del Lavoro rispetto a quello attribuito agli organi di PoliziaStradale individuati dall'art. 12 C.d.s. ai quali spetta invece l'attività divigilanza e controllo in materia di sicurezza stradale”.

6. Considerazionifinali. In conclusione,l'orientamento del Tribunale di Pordenone, per le ragioni sopra esposte, nonpuò essere condiviso. Il legislatore ha ritenuto attribuire specificiadempimenti agli Ispettori del Lavoro al solo fine della salvaguardia dellasalute dei dipendenti di imprese di autotrasporti, mentre alla Polizia Stradalee agli altri funzionari ha affidato compiti e attribuzioni per garantire lasicurezza stradale. Secondo la Suprema Corte, infatti, il fondamento dei controlli da parte degli Ispettori del Lavoro varinvenuto nella tutela del lavoratore, mentre quello dei controlli svolti dallaPolizia Stradale nella tutela dellapubblica sicurezza. La distinzione, pertanto, è ben delineata sia nelledecisioni dei giudici di pace sia nelle citate sentenze della Cassazione,affatto ignorate dal tribunale di Pordenone.

L'interpretazionedella Cassazione è condivisa anche dall'ASAP (Associazione Sostenitori e Amicidella Polizia Stradale) che ha prodotto un brillante studio al riguardo.

Comunque,anche il Ministero dell'Interno (circolare esplicativa n. M/2413-13 del25.05.2001) ha ufficialmente sostenuto la tesi della distinzione delleattribuzioni tra il Ministero dell'Interno e il Ministero del Lavoro,escludendo, quindi, che a quest'ultimo sia stata attribuita la competenza inmateria di codice stradale.

Dunque,l'espletamento dei servizi di polizia stradale è affidato agli organi elencatinell'art. 12 del codice della strada e, per quanto concerne i servizi di cuiall'art. 11, comma 1, lettere a) e b), dello stesso codice anche agli ufficialie agenti di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57, commi 1 e 2, del codicedi procedura penale, con esclusione, quindi, degli Ispettori del Lavoro, le cuiattribuzioni sono specificate nella legge 22 luglio 1961, n. 628.