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Risarcimento del danno da illecita attività provvedimentale della Pubblica Amministrazione

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di Gerolamo Taras - Una completa esposizione dei principi, elaborati dalla giurisprudenza amministrativa e dalla Corte di Cassazione, in materia di risarcimento del danno da illecita attività provvedimentale della Pubblica Amministrazione, è contenuta nella sentenza n. 02195/2014 del 28/04/2014 del Consiglio di Stato.  La decisione ha confermato il giudizio  di primo grado (TAR Lombardia – Milano - Sezione IV, n. 97 del 16 gennaio 2009) nella controversia insorta tra la provincia di Pavia e l' Impresa che gestiva l'impianto di trattamento e recupero rifiuti. L' Ente aveva sospeso e, successivamente, revocato  l'autorizzazione all'esercizio dell'impianto, limitatamente all'attività di recupero dei rifiuti mediante il procedimento di fusione di rame e stagno.

Il Giudice di appello ha, quindi,  riconosciuto l'illegittimità dei provvedimenti adottati dalla Provincia con i quali  è stata disposta la sospensione provvisoria e la cessazione definitiva dell'attività di fusione, condannandola  al risarcimento dell'intero danno patito dalla ditta. Questo, nonostante la Provincia avesse invocato  la corresponsabilità di altri Enti Regionali per il danno causato all' impresa.

 

Nelle motivazioni del provvedimento giurisdizionale, viene confermata l' assunzione nello schema  della responsabilità extra contrattuale disciplinata dall'art. 2043 c.c. del danno da illecito provvedimentale; la formazione di una presunzione semplice, in ordine alla sussistenza della colpa in capo all'amministrazione, nell' ipotesi dell' adozione di un provvedimento la cui illegittimità sia stata accertata... Ed, ancora, viene spiegato il nesso di causalità tra una condotta illecita ed un evento di danno, sia dal punto di vista civilistico che penale. Si parla inoltre, sempre relativamente al concetto di nesso di causalità, di causa efficiente, di causalità e del criterio del “più probabile che non” e dell'altro di natura penalistica dell' “oltre ogni ragionevole dubbio”; ed ancora della non tutelabilità delle mere aspettative e delle regole dettate per l'individuazione del danno risarcibile.

 

Ecco, nel dettaglio tutte le spiegazioni dei Giudici, che ci limitiamo a riportare così come le abbiamo trovate, necessariamente riassunte. Onestamente, anche a causa della risalenza dei miei studi, alcuni concetti come quello del criterio del “più probabile che non” e dell'altro di natura penalistica dell' “oltre ogni ragionevole dubbio” mi erano del tutto ignoti. E, proprio per questo, mi sono sembrati particolarmente interessanti, ed anche utili per chi lavora, con incarichi di responsabilità, alle dipendenze di una Pubblica Amministrazione.


1) Il danno da illecito provvedi mentale. La qualificazione del danno da illecito provvedimentale rientra nello schema della responsabilità extra contrattuale, disciplinata dall'art. 2043 c.c.; conseguentemente, per accedere alla tutela è indispensabile, ancorché non sufficiente, che l'interesse legittimo o il diritto soggettivo sia stato leso da un provvedimento (o da comportamento) illegittimo dell'amministrazione reso nell'esplicazione (o nell'inerzia) di una funzione pubblica e la lesione deve incidere sul bene della vita finale, che funge da sostrato materiale della situazione soggettiva e che non consente di configurare la tutela degli interessi c.d. procedimentali puri, delle mere aspettative, dei ritardi procedimentali, o degli interessi contra ius;

2) Prova dell' Illecito extracontrattuale. L'onere di provare la presenza di tutti gli elementi costitutivi dell'illecito extracontrattuale (condotta, evento, nesso di causalità, antigiuridicità, colpevolezza), grava sulla parte danneggiata che abbia visto riconosciuto l'illegittimo esercizio della funzione pubblica;

La prova dell'esistenza dell'antigiuridicità del danno deve intervenire all'esito di una verifica del caso concreto che faccia concludere per la sua certezza la quale, a sua volta, presuppone: l'esistenza di una posizione giuridica sostanziale; l'esistenza di una lesione che è configurabile (oltre ché nell'ovvia evidenza fattuale) anche allorquando vi sia una rilevante probabilità di risultato utile frustrata dall'agire (o dall'inerzia) illegittima della p.a.;

3) La presunzione di colpevolezza. Al di fuori del settore degli appalti (governato da autonomi principi sviluppati nel tempo dalla Corte di giustizia UE), in sede di accertamento della colpevolezza nell'esercizio della funzione pubblica, l'acclarata illegittimità del provvedimento amministrativo, integra, ai sensi degli artt. 2727 e 2729, co. 1, c.c., il fatto costitutivo di una presunzione semplice in ordine alla sussistenza della colpa in capo all'amministrazione; ne consegue che spetta a quest'ultima dimostrare la scusabilità dell'errore per la presenza, ad esempio, di contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione della norma (o di improvvisi revirement da parte delle Corti supreme), di oscurità oggettiva del quadro normativo (anche a causa della formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore), di rilevante complessità del fatto, della influenza determinante dei comportamenti di altri soggetti, di illegittimità derivante da successiva declaratoria di incostituzionalità della norma applicata dall'amministrazione;

4) Nesso di causalità. Ai fini del riscontro del nesso di causalità nell'ambito della responsabilità extra contrattuale da cattivo esercizio della funzione pubblica, si deve muovere dall'applicazione dei principî penalistici, di cui agli art. 40 e 41 c.p., in forza dei quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non); il rigore del principio dell'equivalenza delle cause, posto dall'art. 41 c.p., in base al quale, se la produzione di un evento dannoso è riferibile a più azioni od omissioni, deve riconoscersi ad ognuna di esse efficienza causale, trova il suo temperamento nel principio di causalità efficiente, desumibile dall'art. 41, co. 2, c.p., in base al quale l'evento dannoso deve essere attribuito esclusivamente all'autore della condotta sopravvenuta, solo se questa condotta risulti tale da rendere irrilevanti le altre cause preesistenti, ponendosi al di fuori delle normali linee di sviluppo della serie causale già in atto; al contempo non è sufficiente tale relazione causale per determinare una causalità giuridicamente rilevante, dovendosi, all'interno delle serie causali così determinate, dare rilievo a quelle soltanto che, nel momento in cui si produce l'evento causante non appaiano del tutto inverosimili, ma che si presentino come effetto non del tutto imprevedibile, secondo il principio della c.d. causalità adeguata o quello similare della c.d. regolarità causale; in quest'ottica, all'interno della serie causale, occorre dar rilievo solo a quegli eventi che non appaiano — ad una valutazione ex ante — del tutto inverosimili, ferma restando, peraltro, la diversità del regime probatorio applicabile, in ragione dei differenti valori sottesi ai due processi: nel senso che, nell'accertamento del nesso causale in materia civile (ed amministrativa), vige la regola della preponderanza dell'evidenza o del «più probabile che non», mentre nel processo penale vige la regola della prova «oltre il ragionevole dubbio; nello stesso ordine di idee, l'esistenza del nesso di causalità tra una condotta illecita ed un evento di danno può essere affermata dal giudice anche soltanto sulla base di una prova che lo renda probabile, a nulla rilevando che tale prova non sia idonea a garantire un'assoluta certezza al di là di ogni ragionevole dubbio: infatti, la disomogenea morfologia e la disarmonica funzione del torto civile rispetto al reato impone, nell'analisi della causalità materiale, l'adozione del criterio della probabilità relativa (anche detto criterio del «più probabile che non»), che si delinea in un'analisi specifica e puntuale di tutte le risultanze probatorie del singolo processo, nella loro irripetibile unicità, con la conseguenza che la concorrenza di cause di diversa incidenza probabilistica deve essere attentamente valutata e valorizzata in ragione della specificità del caso concreto, senza potersi fare meccanico e semplicistico ricorso alla regola del «cinquanta per cento plus unum»… è ulteriore conseguenza di tali principî che, nella comparazione delle diverse concause, ove sufficienti a concorrere a determinare l'evento e senza che una sola assuma con evidenza un'efficacia esclusiva al riguardo, il giudice dovrà valutare quale di esse appaia «più probabile che non» rispetto a ciascuna delle altre a determinare l'evento ed attribuire a quella l'efficacia determinante ai fini della responsabilità;

5) Prova del danno. Il danno – inteso sia come danno evento che come danno conseguenza – e la sua quantificazione devono essere oggetto, da parte dell'attore, di un rigoroso onere allegatorio, potendosi ammettere il ricorso alla prova per presunzioni (praesumptio tantum iuris), solo in relazione ai danni non patrimoniali, comunque dovendosi ripudiare le suggestioni derivanti dalla teorica del c.d. diritto all'integrità patrimoniale in favore del più rigoroso e ben conosciuto metodo sotteso alla Differenzhypothese (il danno risarcibile viene identificato con la differenza fra la situazione patrimoniale complessiva del danneggiato a seguito dell'illecito e la situazione patrimoniale che si sarebbe determinata in mancanza dell'illecito).

 

Facendo applicazione dei su esposti principi, la Sezione ha respinto il ricorso presentato dalla Provincia di Pavia, che non ha provato la scusabilità dell'errore, in cui sarebbe incorsa a cagione della complessità della materia, mentre è  stato puntualmente provato il nesso di causalità fra i provvedimenti impugnati e la cessazione del funzionamento dell'impianto di fusione dei metalli: i provvedimenti impugnati si pongono come antecedenti causali diretti del fermo, secondo la regola del più <

>,;di qui la condanna della provincia all'integrale risarcimento del danno in favore della Impresa.

L'eventuale riconoscimento del concorso di colpa dell'Arpa  e della Regione Lombardia non è, infatti, di ostacolo alla condanna della Provincia al risarcimento dell'intero danno patito dall' Impresa.

La Sezione osserva che il debitore condannato, ove non abbia proposto domanda di rivalsa nei confronti del preteso condebitore solidale, non ha alcun interesse ad impugnare la sentenza nella parte in cui esclude la responsabilità di uno o più condebitori, perché essa non aggrava la sua posizione di debitore dell'intero, né pregiudica il suo eventuale diritto di rivalsa.

In primo grado la provincia non ha proposto azione di rivalsa nei confronti della Regione Lombardia o dell'Arpa, dal che discende l'inammissibilità della relativa censura di appello.

 

Sentenza n. 02195/2014 del 28/04/2014
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(11/05/2014 - Gerolamo Taras)
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