Diritto di accesso del contribuente alla documentazione detenuta dai concessionari per la riscossione.

Il Consiglio di Stato (Sezione Quarta) nellasentenza N. 02422/2014, parla degli obblighi deiconcessionari per la riscossione nei confronti del contribuente.

“L' art. 26 comma 4 del d.P.R. 602 del 1973 prevede peri concessionari l' obbligo di "conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartellacon la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso del ricevimento e… difarne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione". Inrelazione alla particolare tipologia di atti detenuti, il legislatore individuadirettamente un obbligo di custodia degli atti ed un dovere di ostensione sumera richiesta del contribuente.

Le disposizionisul diritto di accesso risultano pertanto di maggiore definizione e specialirispetto alla disciplina generale del procedimento amministrativo in quanto, inquesto caso, la valutazione sulla sussistenza di un interesse all'esibizione èfatta direttamente dalla legge, e non va più svolta caso per caso.

Spesso, il Concessionario per la riscossione ritiene adempiuto il proprio obbligo di ostensione documentale,con la consegna dell'estratto del ruolo, sulla base del quale è statapredisposta la cartella di pagamento. Altre volte, l'accesso ai documenti detenuti dall' Agente della Riscossione, viene negato con la motivazione che fra la cartella di pagamento ed il documento notificato al contribuente non esista differenza dal punto di vista contenutistico. Glistessi giudici di primo grado hanno dichiarato, in diverse occasioni, la parziale cessazione della materia delcontendere, in ragione del deposito in giudizio dell'estratto del ruolo anzichédella cartella di pagamento. Ancora l' accesso è stato negatodal Concessionario, con la motivazione che la richiesta dovesseessere rivolta all'amministrazione cheha formato il documento. Abitudini che, sfuggite al vaglio del giudice di primo grado, sono statecensurate severamente in sede di appello.

Ecco alcune delle considerazioni svolte dal Consigliodi Stato.

1. All'amministrazione, ed al privato che esercita funzioni pubbliche, nonè consentito di sostituirearbitrariamente il documento richiesto con altro equipollente. Il divieto discende direttamente dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 "Nuove norme in materia diprocedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documentiamministrativi", che all'art. 22 lett. d) fornisce la nozione di documentoamministrativo e nello stesso contesto, alla lett. a) precisa come il dirittodi accesso sia "il diritto degliinteressati di prendere visione e di estrarre copia di documentiamministrativi", ossia un diritto di acquisizione di quegli stessidocumenti o delle loro copie e non di succedanei.

In questa ottica, è stato evidenziato come elementofondante dell'actio ad exhibendum sia la conformità del documentoesibito al privato all'originale, non avendo neppure rilievo scusantel'esistenza per la pubblica amministrazione di impedimenti tecnici (Consigliodi Stato, sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2243). A maggior ragione, l'accessodocumentale non può essere soddisfatto dall'esibizione di un documento chel'amministrazione, e non il privato ricorrente, giudica equipollente”.

2. “Vainfatti sottolineato come la cartella di pagamento, ossia l'atto di cui ilricorrente ha chiesto l'ostensione, ed il documento ricevuto, intestato“estratto cartella” e stampigliato come “copia conforme dell'estratto diruolo”, siano documenti diversi. In particolare, la cartella esattoriale èprevista dall'art. 25 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 quale documento perla riscossione degli importi contenuti nei ruoli e deve essere predispostasecondo il modello approvato con decreto del Ministero delle Finanze(attualmente, il modello vigente è quello approvato dall'Agenzia delle entratecon provvedimento del 22 aprile 2008). Il documento ricevuto dal ricorrente èinvece un elaborato informatico formato dall'esattore, sebbene sostanzialmentecontenente gli stessi elementi della cartella originale.

3. “Nemmeno si può ammettere la carenza dilegittimazione passiva del concessionario della riscossione nell'ambito delledomande per l'accesso, il quale sarebbe consentito unicamente nei confronti delsoggetto che ha formato il ruolo (l'Agenzia delle Entrate). Al contrario, nonsi può negare che verso l'agente della riscossione la domanda di accesso possacertamente essere formulata, ai sensi dell'articolo 25, comma 2, L. n. 241 del1990, secondo cui la domanda di accesso deve essere rivolta all'amministrazioneche ha formato il documento ovvero (come nel caso in esame) nei confronti diquella che “lo detiene stabilmente.”

Infatti i ruoli (nella loro integralità) formatidirettamente dall'ente creditore sono redatti, firmati e consegnati, mediantetrasmissione telematica al CNC (Consorzio Nazionale Concessionari) ai competenti concessionari del servizio nazionale della riscossione.

4. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato(Cons. Stato Sez. VI, 15-02-2012, n. 766) “per quanto concerne, in particolare, la richiesta di copia del ruolointegrale, non si può affermare che un siffatto interesse viene meno per esserestato notificato al contribuente un estratto del ruolo”. Al contrario, è dalcarattere di “estratto” del documento posto a disposizione del contribuente cheemerge l'interesse in capo a questi a disporre del documento integrale, al finedi verificare l'effettiva coincidenza fra le risultanze del ruolo integrale equelle trasfuse nell'estratto.

Affermare il contrario (ossia, basare il diniego diaccesso sull'asserita continenza del meno - l'estratto del ruolo - nel più - ilruolo integrale) vale a consentire all'Amministrazione finanziaria e all'agentedella riscossione di opporre un generalizzato quanto apodittico divieto diaccesso, non consentendo in alcun modo al contribuente di fornire la provacontraria, la quale resterebbe comunque nell'esclusiva disponibilitàdell'Amministrazione.

5. Per la stessa ragione, non può affermarsi che la circostanzaper cui il ricorrente disponesse comunque dell'estratto del ruolo nominativo,della cartella di pagamento e dell'avviso di ricevimento, esaurisse ilcomplesso dei documenti in relazione ai quali sussisteva per il contribuente uninteresse alla conoscenza finalizzato a contestare la pretesa impositiva.” Altre volte il Consiglio di Stato aveva rimarcato che,l'interesse all'accesso ai documenti dovesse essere considerato in astratto,escludendo che… potesse esservi spazio per apprezzamenti in ordine allafondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale proponibile.

La legittimazione all'accesso non puòdunque essere valutata facendo riferimento alla legittimazione della pretesasostanziale sottostante, ma ha consistenza autonoma, indifferente allo scopoultimo per cui viene esercitata … Il comportamento del privato, quand'anchepretestuoso, non è considerato dalla norma e si colloca all'esterno all'area dirilevanza delineata dalla legge. Non ha quindi alcun rilievo se il privato haperso, ha distrutto o semplicemente dimenticato il documento, ciò che conta èche sussistano le condizioni oggettive per ottenere l'ostensione del documento.