L'identificazione di polizia: le modifiche del Decreto Sicurezza 2026

L'identificazione nell'attività di polizia e l'archetipo di cui all'art. 349 c.p.p.

Un atto fondamentale per qualsiasi attività di polizia è quello dell'identificazione. Sia che si tratti di dovere assoggettare una persona ad una sanzione amministrativa ai sensi della Legge n. 689/1981, o che si tratti di dovere individuare l'autore di un reato o una persona informata sui fatti oppure ancora che si voglia semplicemente addivenire a certezza circa l'identità di una persona per motivi di prevenzione generale e controllo del territorio.

Nell'ottica di un eventuale futuro processo penale, diviene ancor più importante raggiungere una ragionevole certezza circa l'identità fisica (attesa la differenza con il concetto di identità anagrafica che spesso può non essere correttamente provata, e in fondo non è essenziale ai fini dell'attribuzione della responsabilità penale ad una persona fisica determinata) del soggetto sottoposto ad indagine così come anche di altri soggetti che in fase procedimentale ma, soprattutto in fase processuale, possono poi assumere un ruolo particolarmente rilevante nella ricostruzione del fatto storico e quindi condurre, o meno, ad affermazione di responsabilità penale (ad esempio, persone informate sui fatti, che potrebbe essere necessario rintracciare in fase processuale vista la loro potenziale assunzione del ruolo di testimone).

L'identificazione di polizia giudiziaria, disciplinata dall'art. 349 c.p.p., può avvenire a mezzo di varie forme, quali ad esempio l'esibizione di un documento di identità, la declinazione delle generalità, o rilievi foto- dattiloscopici. Si può agevolmente dire che è un atto a forma libera, essendo molteplici i modi con cui gli operatori possono giungere a ritenerla sufficientemente provata. Quando la polizia giudiziaria procede all'identificazione dell'indagato dovrà, comunque, ammonirlo circa le conseguenze cui si espone chi rifiuta di fornire le proprie generalità o le fornisce false, a norma dell'art. 66 c.p.p., così come dovrà invitarlo a eleggere o dichiarare un domicilio per le future notificazioni relative al procedimento che dovessero rendersi necessarie.

Il fermo per identificazione disciplinato all'art. 349 c.p.p. non è però l'unica tipologia di fermo per identificazione che il nostro ordinamento ha previsto, pur costituendo il modello procedimentale di identificazione sul quale altri istituti, introdotti in vari momenti storici, si modellano al fine di approntare una efficace tutela ai diritti dei soggetti sottoposti all'atto e contemperare tale esigenza di garanzia alla necessità di compiere una serie variamente articolata di atti volti a giungere a certezza circa l'identità fisica.

Vi sono infatti, come anticipato, altre ipotesi in cui gli operatori di polizia possono procedere a fermo ed accompagnamento ai fini di identificazione: sono tutti strumenti, però, che hanno scopo preventivo rispetto alla commissione di un illecito penale e sono inquadrabili tout court in misure di natura amministrativa.

Trattasi dunque di istituti giuridici non già di polizia giudiziaria, bensì afferenti all'attività di polizia di sicurezza che dunque prescindono dal verificarsi di un illecito penale ma sono volti, lato senso, a prevenirli, in coerenza con l'orientamento finalistico di quella funzione statuale, denominata di pubblica sicurezza, che si avvale di strumenti amministrativi che tuttavia, limitando libertà costituzionalmente garantite, utilizzano schemi procedurali tipi del codice di rito, da riferire tutti all'archetipo dell'art. 13 Cost.

Il fermo ed accompagnamento ex art. 11 L. 191/1978, l'identificazione come atto autonomo di polizia, e lo svincolo dalle esigenze di accertamento di natura penale.

Il fermo ex art. 11 Legge n. 191 del 1978 è forse lo strumento giuridico di tipo coattivo principale se non altro per la sua ampia portata applicativa nella pratica quotidiana, oltre che la versatilità di impiego in ipotesi diverse (che vedremo, però, essere un vulnus sotto il profilo della coerenza sistematica e dell'organicità dell'istituto all'interno dell'ordinamento).

Tale ipotesi di fermo ed accompagnamento, introdotta nel 1978 sulla scorta delle misure di tipo emergenziale volte ad arginare il fenomeno del terrorismo interno, consente alla polizia giudiziaria di accompagnare nei propri uffici una persona allo scopo di procedere alla sua identificazione laddove la persona rifiuti di dichiarare le proprie generalità, ricorrano sufficienti indizi per ritenere che le generalità o i documenti esibiti siano falsi.

A norma dell'art. 11, Decreto Legge n. 59 del 21 marzo 1978, convertito in Legge n. 191 del 18 maggio 1978, infatti "gli ufficiali e gli agenti di polizia possono accompagnare nei propri uffici chiunque, richiestone, rifiuta di dichiarare le proprie generalità ed ivi trattenerlo per il tempo necessario all'identificazione o comunque non oltre le ventiquattro ore. La disposizione prevista nel comma precedente si applica anche quando ricorrono sufficienti indizi per ritenere la falsità delle dichiarazioni della persona richiesta sulla propria identità personale o dei documenti d'identità da essa esibiti. Dell'accompagnamento è data immediata notizia al procuratore della Repubblica, il quale, se riconosce che non ricorrono le condizioni di cui al comma precedente, ordina la liberazione della persona accompagnata".

Il trattenimento coattivo può perdurare per massimo 24 ore e dell'avvenuto accompagnamento e dell'ora in cui è stato compiuto deve essere dato immediato avviso al Pubblico Ministero. Parimenti, deve essere data tempestiva notizia del rilascio e dell'ora in cui questo è avvenuto.

I tempi di trattenimento, come si evince già da una prima lettura del dato normativo, risultano dilatati ab origine rispetto alla previsione di cui all'art. 349 c.p.p., senza però possibilità di proroghe.

A tal proposito si noti come, alcune ipotesi disciplinate al citato art. 11, prima su tutte quella del rifiuto di fornire indicazioni circa la propria identità personale, costituiscono reato.

Infatti l'art. 651 c.p., reato istantaneo, è commesso da colui che soggetto sarà da trattare quale indagato per il reato di rifiuto di generalità (art. 651 c.p.) e il fermo ed accompagnamento dovrà avvenire in base all'art. 349 c.p.p. e non già all'art. 11 Legge 191/1978 in discorso. La questione non è soltanto formale ma è rilevante sotto il profilo delle garanzie dell'indagato, che andranno sempre accordate, in caso di dubbio, nella misura più favorevole, secondo il principio del favor rei che è pacifico viga anche in ambito processuale e procedimentale e non soltanto sul terreno del diritto sostanziale.

L'art. 11 bis introdotto dal Decreto Sicurezza 2026: la nuova stagione dell'attività preventiva alla luce delle tensioni sociali derivanti da manifestazioni in luogo pubblico.

Con il Decreto Sicurezza 2026 (D.L. 24 febbraio 2026, n. 23) recante "disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di attività di indagine dell'autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione, di funzionalità delle forze di polizia e del Ministero dell'interno, nonchè di immigrazione e protezione internazionale" è stato novellato il citato Art. 11 con l'inserimento di un successivo articolo rubricato Art. 11 bis, articolato in 3 comma, che recita quanto segue: "Fermo restando quanto previsto dall'articolo 11, nel corso di specifiche operazioni di polizia svolte nell'ambito dei servizi di ordine e sicurezza pubblica disposti in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico, in presenza di un attuale pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, gli ufficiali e gli agenti di polizia possono accompagnare nei propri uffici persone rispetto alle quali, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo e sulla base di elementi di fatto, anche desunti dal possesso di taluno degli strumenti, degli oggetti e dei materiali indicati agli artt. 4 e 4 bis L. 110 del 1975 e dagli artt. 5 e 5bis L. 152 del 1975, o dalla rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o sulle cose in occasione di pubbliche manifestazioni nel corso degli ultimi cinque anni, sussista un fondato motivo di ritenere che pongano in essere condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione, e ivi trattenerle per il tempo strettamente necessario ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia e comunque non oltre le dodici ore. Dell'ora in cui è stato compiuto l'accompagnamento e delle condizioni di cui al comma precedente è data immediata notizia al pubblico ministero il quale, se riconosce che queste non ricorrono ordina il rilascio della persona accompagnata. Al pubblico ministero è data altresì immediata notizia del rilascio della persona accompagnata e dell'ora in cui è avvenuto.".

Da una prima analisi della norma si evince subito che lo schema procedimentale rimane il medesimo, con obbligo di notizia al Pubblico Ministero e previsione di immediato rilascio su ordine di quest'ultimo in caso di manifesta carenza dei presupposti, così come permane l'obbligo di notizia circa il rilascio del soggetto accompagnato.

Assolutamente inediti invece i presupposti del fermo ed accompagnamento, evidentemente sollecitati dalla necessità di attuare un più penetrante controllo nell'occorso di manifestazioni in luogo pubblico, al chiaro fine di evitare atti violenti ed eversivi.

Innanzitutto è possibile procedere a fermo ed accompagnamento di soggetti ritenuti, in via presuntiva e meramente potenziale, autori o coautori di atti in grado di turbare il pacifico svolgimento della manifestazione (e quindi senza la necessità di dover individuare in via prognostica eventuali illeciti penali determinati) durante manifestazioni in luogo pubblico.

Particolarmente gravoso sarà l'onere motivazionale in capo all'operatore, considerato che tale pericolosità dovrà essere giustificata da elementi fattuali e specifiche circostanze di tempo e di luogo in relazione al possesso di strumenti atti a offendere o precedenti penali e/o di polizia per reati commessi con violenza a cose o persone (afferenti all'ambito delle manifestazioni in luogo pubblico) negli ultimi cinque anni.

Il tempo di trattenimento risulta, invece, ridotto a sole 12 ore senza possibilità di alcuna proroga, e dunque la finalità pare essere proprio quella dell'immediato allontanamento del soggetto dal luogo di svolgimento della manifestazione per il solo tempo necessario, con il risvolto di poter procedere a compiuta identificazione e accertamenti ulteriori avuto riguardo ad eventuali reati commessi, in primis correlati al possesso di armi improprie e strumenti atti a offendere.

Carenza dei presupposti e responsabilità penale dell'operatore.

In conclusione è necessario ora soffermarsi sull'ipotesi in cui il fermo sia stato eseguito in difetto dei presupposti di legge. Tale circostanza potrebbe innanzitutto essere rilevata dal Pubblico Ministero in fase genetica della misura e condurre ad immediato rilascio della persona fermata. Ancora, la carenza dei presupposti potrebbe essere accertata in sede di convalida e vaglio giurisdizionale, conducendo così ad una mancata convalida.

Tutte queste ipotesi, ovviamente presupposta la piena integrazione di fatto di reato sotto il profilo dell'elemento oggettivo, ma soprattutto soggettivo, potrebbe portare ad una responsabilità penale dell'operatore in ordine, alternativamente, ai reati di cui all'art. 606 c.p. per arresto illegale oppure di cui all'art. 605 c.p. per sequestro di persona, sempre aggravato ai sensi del C. 2 n.2 del medesimo articolo in quanto commesso da Pubblico Ufficiale con abuso dei poteri inerenti le sue funzioni.

A porre ordine circa quale dei due reati ci si debba riferire è una pronuncia, invero nemmeno troppo recente, che ci informa come "il delitto di sequestro di persona consumato da un Pubblico Ufficiale con abuso di poteri inerenti alle sue funzioni e quello di arresto illegale hanno in comune l'elemento materiale (privazione della libertà), ma si differenziano per l'elemento soggettivo che nel primo caso richiede la volontà dell'agente di tenere la persona offesa nella sfera del suo privato dominio e, nel secondo, quella di metterla, sia pure illegalmente, a disposizione dell'autorità competente". Così Cass. Pen., sez. V, n. 38247/2002.

Sarà necessario dunque interrogarsi sulla natura dell'abuso che ha condotto all'accompagnamento illegittimo: se comunque finalizzato a porre il soggetto a disposizione dell'Autorità Giudiziaria si configurerà l'ipotesi di arresto illegale; viceversa, se l'abuso esula completamente dalle finalità per cui la legge ha attribuito il potere coattivo al Pubblico Ufficiale, sarà integrato il più grave reato di sequestro di persona.

Avv. Lorenzo Giovarelli