Inammissibilità nel Giudizio Amministrativo del ricorso proposto in sostituzione del proprio debitore

di Gerolamo Taras - È inammissibile, per difetto dilegittimazione all'azione, il ricorso giurisdizionale proposto da un soggettogiuridico in luogo di un altro direttamente leso da un provvedimentoamministrativo.

Di conseguenza, il curatore fallimentare, non poteva proporre ricorso, in sostituzione del proprio debitore, per l'annullamento del provvedimento di revoca della concessione di un finanziamento pubblico per la realizzazione di una stradainterpoderale. La società debitrice aveva beneficiato di un contributo regionale di 175.000.000 di lire per la costruzione della strada, i cui lavori venivano però appaltati (con regolare contratto) ad un' altra impresa. La revoca del finanziamento era statadisposta dall' Ente Pubblico, per la mancata osservanza delle prescrizionicontenute nel decreto concessorio e per la mancata esecuzione delle opere in conformitàdel progetto approvato, come rilevato in sede di collaudo dell' opera. Controil provvedimento di revoca e per la dichiarazione di regolare esecuzione deilavori, non veniva presentato ricorso dalla società concessionaria delfinanziamento regionale. Proponeva invece ricorso al TAR, tramite il curatorefallimentare, l' impresa (dichiarata nel frattempo fallita) nel tentativo direcuperare all' attivo fallimentare il contributo di 175.000.000 di lireconcesso per la realizzazione dell' opera pubblica.

Il ricorso veniva dichiarato inammissibile dal TAR. Inappello il Consiglio di Stato (Sezione Quinta) - SENTENZA N. 02439/2014 - ha confermato la decisione del Giudice di Primo grado.

Anche il Consiglio di Stato, come in precedenza il TAR non ha ritenutosussistente l' interesse ad agire in capo al ricorrente, in quanto “per costantegiurisprudenza, perché un interesse (compreso quello c.d. strumentale identificabile nel vantaggio potenzialmentederivante alla società fallita dall'annullamento del provvedimento dirigenzialeimpugnato) …possa essere tutelabile conun'azione giurisdizionale amministrativa, deve essere, oltre che attuale,"personale", ossia differenziato dall'interesse generico di ognicittadino alla legalità dell'azione amministrativa. Anche la lesione da cuidiscende l'interesse all'impugnativa, oltre che attuale, deve essere “diretta”,nel senso che incide in maniera immediata sull'interesse legittimo della partericorrente”.

“L'azione giurisdizionale amministrativa è, invero, ammessa per la tutela,non tanto dell'interesse oggettivo della legittimità degli atti amministrativi,bensì delle situazioni giuridiche soggettive incise dal provvedimentoamministrativo del quale si deduce l'illegittimità; pertanto, l'interesse aricorrere sussiste in relazione alla compresenza dei tre elementi costituitidall'interesse legittimo, cioè dalla titolarità di una posizione sostanziale epersonale (tale da differenziare il soggetto agente dalla generalità deiconsociati), dalla lesione diretta, immediata e attuale concretamente subita, edal vantaggio sperato, ricavabile dalla chiesta rimozione giurisdizionaledell'atto impugnato”.

“L'interesse ad agire, previsto quale condizione dell'azione dall'art. 100c.p.c. (che assiste le azioni oggettivamente dirette a conseguire il bene dellavita consistente nella rimozione dello stato di giuridica incertezza in ordinealla sussistenza di un determinato diritto), va infatti identificato in unasituazione di carattere oggettivo derivante da un fatto lesivo, in senso ampio,del diritto e che, senza il processo e l'esercizio della giurisdizione,comporterebbe danno direttamente per l'interessato”.

Ma non sonostati riscontrati neppure i presupposti per l' esperimento di una azione in sostituzione del proprio debitore, inquanto l' azione surrogatoria prevista dall' art. 2900 del codice civile non èadattabile ed applicabile al giudizio amministrativo.

Il Collegio ricorda che L' art. 2900 del c.c.stabilisce che “Il creditore, perassicurare che siano soddisfatte o conservate le sue ragioni, può esercitare idiritti e le azioni che spettano verso i terzi al proprio debitore e che questitrascura di esercitare, purché i diritti e le azioni abbiano contenutopatrimoniale e non si tratti di diritti o di azioni che, per loro natura o perdisposizione di legge, non possono essere esercitati se non dal loro titolare.

Il creditore, qualora agisca giudizialmente, deve citare anche il debitoreal quale intende surrogarsi”.

Costituiscono quindi presupposti inderogabili della proposizionedell'azione surrogatoria: a) la qualità di creditore del soggetto agente; b) latitolarità in capo al debitore di un diritto o azione, di natura patrimoniale,non sottratto all'intervento surrogatorio dei creditori, verso un terzo; c)l'inerzia del debitore; d) il pericolo di danno che, dal comportamento omissivodel debitore, può derivare alle ragioni del creditore; e) la dimostrazione chenon si tratta di diritti od azioni, che per loro natura o per disposizione dilegge, non possono essere esercitati se non dal loro titolare.

Per giustificare l'esercizio dell'azione surrogatoria non è quindisufficiente che il debitore trascuri la realizzazione dei suoi diritti e che lasua inerzia possa avere effetti negativi sulla garanzia costituita dalpatrimonio del debitore: esso deve anche dimostrare che è titolare dellalegittimazione processuale ad agire in giudizio.

Invero l'azione surrogatoria regolata dall'art. 2900 del c.c., consentendoal creditore di prevenire e neutralizzare gli effetti negativi che possanoderivare alle sue ragioni dall'inerzia del debitore, che ometta di esercitarele opportune azioni dirette ad incrementare il suo patrimonio, conferisce alcreditore stesso la legittimazione all'esercizio di un diritto altrui, ed haperciò carattere necessariamente eccezionale, potendo essere proposta solo neicasi ed alle condizioni previsti dalla legge.

L'istituto della surroga èquindi, per tali sue peculiarità, applicabile solo ai casi da detto articoloespressamente considerati e non è suscettibile di essere esteso per analogia adaltre fattispecie.

Al contrario l' istituto non può essere applicato incaso di diritti o di azioni che, per loro natura o per disposizione di legge,non possano che essere esercitati solo dal loro titolare.

O, ancora, qualora manchi in capo alla partericorrente il requisito della titolarità di una azione di caratterespecificamente e direttamente patrimoniale, oppure, come in questo caso, la posizione direttamente a tutela della qualesi agisce sia di sostanziale interesselegittimo, essendo volta all'annullamento del provvedimento di revoca deldecreto di concessione del contributo ed ad ottenere il rinnovo del collaudodei lavori eseguiti.