- Il divieto di abbandono dei rifiuti
- Legittimità ordine rimozione rifiuti: accertamento dolo o colpa
- Individuazione specifica posizione di garanzia del proprietario del terreno
- I presunti indici della responsabilità del proprietario del suolo
- L'esclusione della responsabilità "oggettiva" del proprietario del suolo
Il divieto di abbandono dei rifiuti
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Il divieto di abbandono dei rifiuti è, preliminarmente, un dovere civico imposto dalla propria coscienza e dalle regole della convivenza civile.
Nell'attuale quadro normativo, il Testo Unico in materia ambientale (D. Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii.) recita, all'art. 192, che: "L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee".
La disposizione normativa da ultimo citata, inoltre, specifica, al terzo comma, che: "Fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate [...]".
La prefata norma, pur nella sua chiarezza e semplicità, ha dato luogo a dubbi interpretativi e applicativi, recentemente chiariti dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657 (Pres. Greco, Est. Lamberti).
Legittimità ordine rimozione rifiuti: accertamento dolo o colpa
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Dalla semplice lettura della disposizione legislativa suesposta, è agevole individuare gli elementi normativi minimi - imprescindibili - per poter legittimamente irrogare una sanzione amministrativa nei confronti del proprietario del suolo sul quale siano stati abbandonati dei rifiuti.
Sul punto, giova premettere che, trattandosi di procedimenti amministrativi sanzionatori (recte: disciplina degli illeciti amministrativi), trovano applicazione i principi generali del diritto penale, per come richiamati dalla Legge n. 689/1981 e ss.mm.ii. (principio di legalità, capacità di intendere e di volere, elemento soggettivo, cause di esclusione della responsabilità, concorso di persone, ecc.).
Ciò premesso, al fine di addebitare al proprietario del suolo la responsabilità amministrativa per l'abbandono dei rifiuti sul proprio terreno, è necessario accertare che detta responsabilità sia allo stesso imputabile a titolo di dolo o, quantomeno, di colpa.
In altri termini, occorre accertare che il proprietario del terreno abbia voluto, con coscienza e volontà, abbandonare rifiuti sul proprio suolo, ovvero che tale abbandono, pur non voluto dal titolare del terreno, si sia verificato a causa della sua negligenza, imprudenza o imperizia, o per l'inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline (v. art. 43 c.p.).
Individuazione specifica posizione di garanzia del proprietario del terreno
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Pur non potendo approfondire, in questa sede, l'interessante dibattito sull'evoluzione dottrinale e giurisprudenziale dell'istituto della colpa, è opportuno chiarire che la sussistenza del predetto elemento soggettivo presuppone l'accertamento della violazione di regole di cautela o di diligenza (scritte o non scritte); e laddove la responsabilità sia contestata a titolo omissivo - per non aver impedito un evento che si aveva l'obbligo giuridico di impedire (v. art. 40, u.c., c.p.) - è necessario, evidentemente, l'accertamento preventivo dell'esistenza di un obbligo giuridico in tal senso.
Più approfonditamente, nelle fattispecie omissive la dottrina ha elaborato il concetto di "posizione autonoma di garanzia", da intendersi, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, come "specifico vincolo di tutela che esiste tra un soggetto garante ed un bene giuridico" (cfr. ex multis: Cass. Pen., Sez. IV, n. 42867/2019).
Ciò posto, con specifico riguardo alla responsabilità del proprietario per abbandono dei rifiuti sul proprio suolo, occorre individuare, preliminarmente, gli obblighi di garanzia di quest'ultimo al fine di poter sussumere la sua condotta nella fattispecie colposa omissiva dell'abbandono dei rifiuti per il solo fatto di essere proprietario del terreno.
I presunti indici della responsabilità del proprietario del suolo
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Le molteplici ordinanze sindacali, di natura sanzionatoria, emesse nei confronti di proprietari per abbandono di rifiuti sui terreni di loro proprietà, hanno ricostruito la responsabilità degli stessi sulla scorta di un generico e non specificato obbligo di recintare i terreni ed implementare sui medesimi sistemi di videosorveglianza.
Secondo tali ordinanze, quindi, esisterebbe una posizione di garanzia del titolare del suolo derivante da un presunto obbligo giuridico di impedire l'abbandono di rifiuti da parte di soggetti terzi mediante la recinzione dei terreni e l'installazione sugli stessi di sistemi di videosorveglianza. La violazione di tali presunti obblighi, secondo le ordinanze sindacali in questione, determinerebbe la responsabilità amministrativa, in solido, dei proprietari, per fatti commessi da terzi.
E' evidente che siffatta ricostruzione stride, tra l'altro, con il principio costituzionale secondo cui la responsabilità penale è personale (art. 27 cost.), risolvendosi in un'arbitraria ed inammissibile responsabilità oggettiva.
L'esclusione della responsabilità "oggettiva" del proprietario del suolo
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La fattispecie in esame è stata sottoposta alla cognizione del Consiglio di Stato, il quale, con la sentenza in epigrafe (sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657) ha statuito che: "Ai fini della legittimità dell'ordine di rimozione di rifiuti abbandonati emesso dal Comune, ai sensi dell'art. 14, comma 3, d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (e, oggi, dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), nei confronti del proprietario del suolo, è necessario il previo accertamento a suo carico dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa nello sversamento dei rifiuti medesimi; in particolare, ove dello sversamento siano responsabili soggetti diversi dal proprietario, l'omessa recinzione del suolo non costituisce ex se un indice di negligenza nella vigilanza sul fondo da parte di quest'ultimo, in quanto nel nostro sistema la recinzione è una facoltà (ossia un agere licere) del dominus, di modo che la scelta di non fruirne non può tradursi in un fatto colposo, ovvero in un onere di ordinaria diligenza" (cfr. ex pluribus: Cons. St., n. 5911/2017; n. 2027/2017; n. 705/2016; n. 496/2020).
Al contempo, il massimo organo di giustizia amministrativa ha altresì chiarito che, a fortiori, la mancata implementazione di un sistema di video-sorveglianza, connotato da alti costi di acquisto e manutenzione, non rientra nell'onere di tutela della res esigibile dal proprietario.
Alla luce del succitato principio, le ordinanze sindacali aventi ad oggetto l'ordine di rimozione di rifiuti abbandonati, con contestuale sanzione amministrativa, emesse nei confronti dei proprietari dei suoli, in assenza di un rigoroso accertamento dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo ai medesimi, sono palesemente illegittime.
Avv. Claudio Roseto
Specializzato in diritto amministrativo
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