Rientrano tra i beni pubblici tutti i beni appartenenti allo Stato o ad altro ente pubblico destinati a soddisfare in modo diretto un pubblico interesse

Beni pubblici: definizione e tipologie

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Vengono definiti beni pubblici tutti quei beni - ricondotti nell'alveo della proprietà pubblica ex art. 42 Cost., di cui si avvale la pubblica amministrazione per svolgere la propria attività istituzionale.

Beni pubblici in senso stretto e beni di interesse pubblico

In primo luogo, al fine di facilitare la comprensione della materia, si devono compiere due macro-categorizzazioni.

In base alla prima categorizzazione i beni pubblici devono essere distinti in:

  • beni pubblici in senso stretto, cioè beni che appartengono allo Stato;
  • beni di interesse pubblico, che appartengono invece ai privati, ma che per la loro particolare rilevanza "pubblica", sono sottoposti ad un particolare regime giuridico, al fine di permettere anche ai consociati di fruirne.

Beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili

Una ulteriore distinzione, come vedremo di seguito, deve essere compiuta, in base a quanto previsto nel codice civile, tra:

  • beni demaniali;
  • beni patrimoniali indisponibili.
A queste due categorie viene solitamente aggiunta anche quella dei beni patrimoniali disponibili, ma bisogna precisare come su tale categoria vi sono delle posizioni contrastanti, dal momento che i beni che vi rientrano non sono destinati a realizzare alcun interesse pubblico e sono sottoposti ad un regime circolatorio paragonabile a quello a cui son sottoposti i beni dei privati, al netto delle necessarie distinzioni derivanti dall'essere di proprietà di una pubblica amministrazione.

Ed infatti, trattandosi di beni pubblici, la loro cessione deve avvenire nelle forme del diritto pubblico (pubblici incanti, aste pubbliche o, laddove prevista, contrattazione privata).

Beni demaniali: l'art. 822 c.c.

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Recita l'art. 822 c.c.:

1) Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale.

2) Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico.

Beni mobili e universalità di mobili

Dalla mera lettura dell'articolo è possibile comprendere come il codice civile individui i beni demaniali non tanto per delle specifiche caratteristiche comuni, quanto attraverso un elenco, da ritenere tassativo, al cui interno troviamo sia beni immobili, sia universalità di mobili.

Beni naturali e artificiali

In base alla tipologia dei beni sopra indicati è possibile distinguere tra beni:

- naturali, cioè esistenti in natura (rientrano in questa categoria tutti i beni appartenenti al demanio necessario, fatta eccezione per quello militare);

- artificiali, cioè derivanti dall'opera dell'uomo.

Beni necessari e accidentali o eventuali

Una ulteriore distinzione viene compiuta tra beni:

- necessari: si tratta di beni che per loro natura non possono non appartenere allo Stato;

- accidentali o eventuali: al contrario, si tratta di beni che possono essere di proprietà del privato ma che, se di proprietà della pubblica amministrazione, entrano a far parte del demanio pubblico.

Il carattere della demanialità

Infine una ultima precisazione riguarda la possibilità di un determinato bene di acquistare il carattere della demanialità, che può avvenire:

- automaticamente (demanio naturale) nel caso in cui non sia necessario alcun intervento da parte della p.a. per classificare il bene come demaniale;

- in via derivata (demanio artificiale) nel caso in cui sia invece necessario un intervento provvedimentale da parte della pubblica amministrazione.

Demanio necessario

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I beni del demanio necessario sono beni di tipo immobile che appartengono allo Stato, e solo in alcuni casi, alle Regioni.

All'interno del demanio necessario si è soliti distinguere tra:

- demanio marittimo: in cui sono ricompresi il lido di mare, la spiaggia, i porti, le rafe, le lagune vive e morte, i canali utilizzabili per uso pubblico, le pertinenze del demanio marittimo (cioè tutte quelle opere esistenti al confine tra il demanio marittimo ed il mare territoriale (non rientrante nel demanio necessario), a cui si aggiungono ai sensi dell'art. 33 cod. nav, le aree private -di modico valore- adiacenti al demanio marittimo che vengono espropriate per un miglior uso del bene demaniale);

- demanio idrico: che ricomprende fiumi, torrenti, laghi, le altre acque definite pubbliche dalla legge (ad esclusione delle acque minerali e termali), a cui si aggiungono i complessi di beni costituenti acquedotti, canali, bacini artificiali e porti per la navigazione interna);

- demanio militare: in cui rientrano le opere permanenti destinate alla difesa nazionale (fortezze, piazzeforti, linee fortificate, trincee), opere destinate alla comunicazione militare (porti strade, funivie, ferrovie stazioni radio etc.) e tutti i beni che sono individuati all'interno del Codice dell'Ordinamento Militare, ex art. 231 e ss. d.lgs n.66/2010.

Demanio eventuale

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I beni del demanio eventuale possono essere di proprietà di soggetti privati o di un ente pubblico territoriale (in tal caso entrano a far parte del demanio pubblico) e possono consistere in beni immobili o universalità di mobili.

All'interno del demanio eventuale si è soliti distinguere tra:

- demanio stradale (che ricomprende anche le pertinenze e le opere necessarie alla strada, come i viadotti);

- demanio ferroviario;

- demanio aeronautico.

Una particolare posizione ricoprono i cimiteri e i mercati, che rientrano all'interno del demanio solo nel caso in cui appartengano a uno o più Comuni.

All'interno del demanio eventuale troviamo anche il demanio culturale, in cui rientrano i beni degli enti pubblici per i quali è stato riconosciuto un interesse storico, archeologico e artistico, siano essi immobili o universalità di mobili quali raccolta di musei, archivi, biblioteche, pinacoteche (per maggiori chiarimenti si rinvia a quanto disciplinato dagli artt. 53 ss. del d.lgs n.42/2004 -Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio-).

Relativamente alla disciplina applicabile a tali beni, la giurisprudenza, con sentenza n. 25690/2018, emessa dalla Corte di Cassazione, sezione II, ha avuto modo di esprimersi in relazione alla necessità o meno di un provvedimento amministrativo che riconosca l'interesse archeologico, storico o artistico, differenziando i casi i casi in cui proprietario del bene è un privato dai casi in cui ad essere proprietaria è la pubblica amministrazione, giungendo alla conclusione per cui "il bene di proprietà privata che, per le sue caratteristiche intrinseche, sia di interesse artistico, storico o archeologico, rientra tra i beni culturali se oggetto di un provvedimento amministrativo di dichiarazione attestante l'interesse particolarmente rilevante, il quale è sottoposto a notifica, ai fini del suo assoggettamento al vincolo, […] al fine di far conoscere ai soggetti interessati l'esistenza del provvedimento amministrativo. Per l'assoggettamento del bene di proprietà pubblica, invece, è sufficiente la presenza del mero interesse storico, artistico o archeologico, indipendentemente dal fatto che abbia o meno costituito oggetto di accertamento".

in sintesi, come precisato dal Consiglio di Stato, con sentenza n. 2667/2016, si può sostenere che "dalla lettura degli art. 822 e 824 c.c. si desume che i beni demaniali possono essere necessari o eventuali (o accidentali). I primi, per le loro qualità intrinseche, sono sottratti in assoluto alla proprietà privata e possono appartenere soltanto allo Stato o alle Regioni. […] I secondi possono, invece, essere oggetto di proprietà privata e soltanto se appartengono ad un ente territoriale fanno parte del relativo demanio".

La circolazione dei beni demaniali

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A mente dell'art. 823 c.c.

1)I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

2) Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà (ex artt. 948-951) e del possesso (ex artt. 1168- 1170) regolati dal presente codice.

Dalla mera lettura di quanto disposto dall'art. 823 c.c. risulta evidente come i beni del demanio pubblico sono assoggettati a delle importanti limitazioni relativamente ai rapporti giuridici di cui possono essere oggetto, poiché "il regime di incommerciabilità dei beni demaniali sancito dall'art. 823 c.c. costituisce regola generale, che trova applicazione in mancanza di deroghe" (Cass., S.U. sen. N. 3813/2011).

Pertanto siffatti beni non possono:

- essere alienati;

- essere oggetto di diritti in favore di terzi;

- essere sottoposti ad espropriazione coattiva;

- assoggettati alla disciplina dell'usucapione.

I casi in cui può essere riconosciuta la possibilità per un privato di costituire un rapporto giuridico con tali beni si hanno laddove venga rilasciata una concessione (che in ogni caso deve essere rilasciata avendo riguardo all'interesse pubblico sotteso ad un particolare uso del bene oggetto della concessione), ovvero nel caso di sdemanializzazione ex art. 829 c.c..

I beni patrimoniali indisponibili

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Recita l'art. 826 c.c.:

1) I beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni.

2) Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d'interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra.

3) Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio.

La seconda macro-categoria dei beni pubblici sono i beni patrimoniali indisponibili che, a differenza dei beni demaniali, possono consistere sia in beni mobili che immobili, e possono essere di proprietà sia di enti pubblici territoriali, sia di enti pubblici non territoriali.

Anche in relazione ai beni patrimoniali indisponibili è possibile compiere una suddivisione, tra beni patrimoniali indisponibili per:

- natura: essi appartengono allo Stato e acquistano la loro indisponibilità nel momento stesso in cui vengono ad esistere; per le loro caratteristiche, tali beni sono posti al pubblico servizio (tra di essi abbiamo le foreste, cave, torbiere, acque minerali e termali, miniere);

- destinazione: la loro indisponibilità sorge a seguito di legge o provvedimento amministrativo con cui viene dichiarata la destinazione a pubblica utilità, non risultando sufficiente la mera proprietà in capo allo Stato (tra questi troviamo i beni in dote al Presidente della Repubblica, caserme, arsenali, armamenti e altri beni a servizio delle forze armate e di polizia).

La circolazione dei beni patrimoniali indisponibili

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L'art. 828 c.c. così dispone:

1) I beni che costituiscono il patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni sono soggetti alle regole particolari che li concernono e, in quanto non è diversamente disposto, alle regole del presente codice.

2) I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

La norma, come è evidente, riconosce la possibilità, nel rispetto delle leggi di settore, della circolazione dei beni patrimoniali indisponibili.

È bene precisare come tali beni, anche in caso di circolazione, saranno gravati da uno specifico vincolo di destinazione d'uso per fini pubblici, che potrà essere rimosso solo a seguito di un apposito procedimento con cui l'amministrazione competente dichiarerà di ritenere il bene non più "utile" per il fine pubblico.

Ad ogni modo, tali beni possono essere oggetto di concessione da parte della pubblica amministrazione, ma non possono essere né usucapiti, né pignorati (esattamente come i beni demaniali).

I diritti reali pubblici su beni altrui

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In base a quanto disposto dall'art. 825 c.c.

"Sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l'utilità di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi."

All'interno del demanio pubblico rientrano quindi non solo i beni corporali, ma anche i beni incorporali, consistenti appunto nei diritti reali sui beni altrui.

Servitù prediali pubbliche e diritti di uso pubblico

Tra i diritti demaniali sui beni altrui rientrano:

- Le servitù prediali pubbliche: esse vengono poste sui beni di proprietà privata che devono essere necessariamente collegati ai beni di proprietà della P.A. da servire.

Tale servitù non presenta una disciplina particolare rispetto a quanto previsto nel codice civile, se non in relazione alle modalità di costituzione, poiché possono sorgere anche a seguito di provvedimento emesso dalla pubblica amministrazione, con possibile indennizzo per il proprietario del fondo servente.

Tra le servitù prediali pubbliche possiamo ricordare: servitù di alzaia; servitù di scolo; servitù di scarico; servitù di passo; servitù di soprapassaggio; servitù militari (si tratta di solito di servitù temporanee, della durata massima di cinque anni, rinnovabile in presenza di un interesse pubblico).

- I diritti di uso pubblico: consistono in diritti costituiti su fondi di privati -anche per usucapione- per il conseguimento di un interesse pubblico. A differenza delle servitù prediali, in cui la servitù nasce per servire un fondo dominante, i diritti di uso nascono per permettere il godimento all'intera collettività, in modo indifferenziato.

una particolare modalità di costituzione di tale diritto, è la c.d. dicatio ad patriam, e cioè il caso in cui il privato mette volontariamente e continuativamente un proprio bene a disposizione della collettività.

Tra i diritti di uso pubblico si possono ricordare: strade vicinali; aree private aperte al pubblico transito; usi civici.

I beni comuni

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In conclusione, una particolare menzione merita la categoria dei beni comuni, che ha assunto sempre più importanza negli ultimi anni.

Tra i beni comuni, in maniera costante, vengono fatti rientrare tutti quei beni che per le loro caratteristiche non possono essere né oggetto di diritti di proprietà da parte di un singolo, né di azioni atte ad escluderne la fruizione a determinati soggetti, come ad esempio l'aria, la luce, il vento, l'acqua.

Questa categoria è stata formalmente riconosciuta anche a livello giurisprudenziale ma ad oggi è sorto un ampio dibattito in relazione alla possibilità di regolamentare l'utilizzo di tali beni, al fine di evitare da una parte l'eccessivo consumo derivante dal cattivo uso, dall'altra per aumentare quanto più possibile la platea dei fruitori.

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